劉英澤，劉秀清

(河北科技師范學院文法學院，河北秦皇島066004)

在城市化不斷加快的進程中，“失地農(nóng)民”成為與之緊密相連的一類特殊群體。城市化作為社會發(fā)展的趨勢，其本身就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村進行城市化的改造，因此失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障是失地農(nóng)民市民化的重要推動力［1］。然而，“失地農(nóng)民”在享受失地后有限經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r也面臨著一個更為重要的現(xiàn)實——養(yǎng)老問題。黨中央和國務院一直高度重視失地農(nóng)民的社會保障問題，從2004年起先后出臺了多項政策完善失地農(nóng)民的社會保障制度，根據(jù)農(nóng)村社保報告，截止到2009年底，全國有29個省、市、自治區(qū)、直轄市出臺了失地農(nóng)民社會保障實施辦法，有1 300多萬失地農(nóng)民納入養(yǎng)老保障或基本生活保障制度。河北省也出臺了《關于建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的意見》，要求全省各地全面建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，提出被征地后人均農(nóng)業(yè)用地不足以維持基本生活的農(nóng)民今后全部納入養(yǎng)老保險范圍。養(yǎng)老保險資金按個人繳納30%、集體補助40%、政府承擔30%的原則籌集。個人繳納部分從征地安置補助費中抵繳，集體補助部分從土地補償費中列支，政府承擔部分從土地出讓純收益中列支。參保農(nóng)民按規(guī)定繳足養(yǎng)老保險費后，男滿60周歲、女滿55周歲后，可按月享受養(yǎng)老保險待遇。然而在實際實施過程中還是出現(xiàn)了很多問題使得社會保障并沒有到位，還有很多失地農(nóng)民并沒有參加社會保障，隨著中國老齡化社會的到來，一個穩(wěn)定而完善的養(yǎng)老制度無疑可以很好地解決這個過程出現(xiàn)的諸多問題。

一、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度與現(xiàn)有社會保障制度的關系

在城鄉(xiāng)分割明顯的二元經(jīng)濟社會，中國現(xiàn)行的社會保障制度也存在明顯的二元特征，即可以劃分為農(nóng)村社會保障制度與城市社會保障制度［2］。因此，梳理失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度與現(xiàn)有社會保障制度的關系，將更為有利于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的地位與模式構(gòu)建。

(一)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是現(xiàn)行社會保障制度的必要補充

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障是失地農(nóng)民社會保障體系中的核心，失地農(nóng)民在失去土地之后，不同年齡層次的人面臨著不同的社會和生活問題，隨著老齡化社會步伐的加快及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，最終面臨的都是養(yǎng)老問題。而對于失地農(nóng)民來說，現(xiàn)有的社會保障體系在農(nóng)村發(fā)展與城市建設之間缺乏有效的銜接機制。雖然從現(xiàn)有制度的覆蓋范圍來看，基本覆蓋了現(xiàn)有意義上的市民和農(nóng)民，但隨著城市化進程的推進，越來越多地出現(xiàn)諸如“農(nóng)民工”、“失地農(nóng)民”等特殊群體，而對于這樣一個“非農(nóng)非城”的特殊群體，現(xiàn)行的社會保障制度對其保護尤顯不足，尤其是針對這類特殊群體的養(yǎng)老保障制度還沒有一個統(tǒng)一的標準，這類群體的處境尤為尷尬［3］。而構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，不僅有利于城市化進程中農(nóng)民向市民的身份過渡、農(nóng)村向城城鎮(zhèn)的平穩(wěn)過渡，也有利于解決失地農(nóng)民的后顧之憂，在穩(wěn)定農(nóng)村社會方面有重要意義。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度將成為中國今后社會保障制度發(fā)展的必然趨勢，也是發(fā)展和完善現(xiàn)行社會保障制度的有益補充。

(二)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度應獨立于現(xiàn)有的社會保障制度

雖然失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立和完善是對現(xiàn)有社會保障體系的必要補充，也是中國社會保障制度建立的一個重要的過渡。但由于失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的特殊性、定位的復雜性及社會環(huán)境對其認可度的不確定性決定了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度在過渡期內(nèi)還應該作為一個獨立的社會保障制度而存在。盡管近年來，各地根據(jù)自身發(fā)展情況紛紛出臺相關的政策去彌補現(xiàn)有保障制度的空白與盲點，但各行其道的做法使得無法形成一套統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系，這也是失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系目前面臨的主要問題［4］。一項政策有效、長期運行的前提是對其進行制度化與規(guī)范化。作為一項獨立的社會保障制度，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度應該建立一套完善的體系，通過規(guī)定保險對象、保險內(nèi)容、明確資金的籌集及運營，確定合理的保障水平及調(diào)整機制，明確各方的責任與義務使失地農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度體系化，以保證其在實踐中的可操作性。

二、國內(nèi)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平影響因素分析

(一)制度因素分析

目前，失地農(nóng)民社會保障制度存在不同的模式，具體到養(yǎng)老保障制度中的給付設置，一些地方參照的是城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的做法，即基礎養(yǎng)老金加個人賬戶;另一些地方則采取先個人賬戶再社會統(tǒng)籌賬戶的做法。兩種做法相比較而言，前一種做法更能夠提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平［5］。另一方面，退休年齡的標準直接關系到養(yǎng)老金的水平。較低的退休年齡意味著較短的個人賬戶積累時間和較長的領取年限，從而影響到養(yǎng)老金的水平。因此，合理的退休年齡有助于退休人員養(yǎng)老金水平的提高。目前，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的退休年齡基本都是按照法定退休年齡設置的，即男60周歲、女55周歲。這一規(guī)定的依據(jù)是20世紀50年代的平均預期壽命。然而，半個多世紀以來，中國居民的平均壽命已經(jīng)有了大幅度的提高，社會也逐漸進入到老齡化，顯然，現(xiàn)有的政策不符合現(xiàn)代人口學的特征，如果提高女性的退休年齡，則可以增加個人賬戶的積累，同時也有助于養(yǎng)老金水平的提高。

(二)非制度因素分析

1.物價水平

事實上，即使在其他因素不變的情況下，利率與通貨膨脹率往往也是共同作用于養(yǎng)老保險并影響其水平高低的關鍵因素。因為養(yǎng)老金的購買力還取決于同期的物價水平，養(yǎng)老金購買力的大小取決于物價的高低。因此，要保證養(yǎng)老金安全的前提下，充分考慮養(yǎng)老金多元化的投資策略是當前提高養(yǎng)老金水平的首要問題。

2.利率水平

目前，失地農(nóng)民養(yǎng)老金投資參照的是城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的做法，即將個人賬戶存入銀行，記賬利率以1年期銀行同期存款利率為準。因此，利率水平的高低直接影響到個人賬戶積累額的多少。要保證一定的實際利率水平，就需要根據(jù)通貨膨脹率的變化對銀行存款利率進行及時有效地調(diào)整，然而，由于時滯的存在，在實際操作中則很難達到這一標準［6］。因此，在制度因素短時間內(nèi)無法改變的情況下，失地農(nóng)民的社會保障水平尤其是養(yǎng)老保險金的水平往往直接受到制度外因素的影響，在此情況下，應保證及時依據(jù)宏觀經(jīng)濟因素的客觀變化調(diào)整社會保障水平，以便更好地防止由于物價及利率的變化對社會養(yǎng)老保險金帶來的損失風險。

(三)影響失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的土地補償制度分析

基本養(yǎng)老保險基金由于受工資增長率、通貨膨脹率和物價指數(shù)等多重因素的影響，會是一個動態(tài)調(diào)整的過程。因此，通過對失地農(nóng)民養(yǎng)老金水平進行規(guī)范合理的動態(tài)調(diào)整，能進一步提高養(yǎng)老金給付水平，使失地農(nóng)民在失掉“農(nóng)民”身份的同時，能夠享受城市化和現(xiàn)代化進程中帶來的發(fā)展成果。這里的動態(tài)調(diào)整機理主要包括兩層含義:假設土地補償合理，根據(jù)通貨膨脹率、工資增長率及物價指數(shù)等對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險水平進行調(diào)整;土地補償不合理的情況下，通過對土地補償金的動態(tài)調(diào)整，從根本上提高失地農(nóng)民的社會保障水平［7］。多數(shù)研究者認為，導致失地農(nóng)民社會保障水平偏低的根本原因是由于土地補償制度的不完善。因此，在目前的情況下，要從根本上提高失地農(nóng)民的社會保障水平，需要不斷完善中國的征地補償制度，切實提高征地的補償標準。否則，在基本前提不合理的前提下談保障只能是空談，最終還是無法維護失地農(nóng)民的切身利益。

三、當前失地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題

(一)土地補償費用的不合理導致養(yǎng)老保障缺失

由于中國農(nóng)村社會保障制度的長期缺位，土地一直是農(nóng)民的“命根子”［8］，保障著農(nóng)民的基本生活。土地作為基本的生產(chǎn)要素具有直接受益、就業(yè)提供、社會保障功能三項基本功能?？梢哉f，如果沒有土地提供的社會保障，在農(nóng)村社會保障制度缺失的情況下，農(nóng)民將面臨溫飽或基本生活不能保障的窘境。并且，土地不僅能夠為農(nóng)民提供必須的生活物質(zhì)條件，同時也能夠保障農(nóng)民的子孫后代的基本生活。因此土地對于農(nóng)民是不可或缺的物質(zhì)財富，也是提供一定養(yǎng)老保障的工具。一旦失去土地，就意味著農(nóng)民將徹底失去通過土地經(jīng)營而產(chǎn)生的經(jīng)濟受益。加之土地補償費用的不合理，導致失地農(nóng)民的生活水平急劇下降，加之不合理的就業(yè)機會也使得失地農(nóng)民對自己的經(jīng)濟來源的穩(wěn)定性喪失信心，只能用有限的補償金坐吃山空。然而幾千年來的中國農(nóng)民對土地的依賴已經(jīng)根深蒂固，對于失去土地的農(nóng)民來說一方面是來自心理上的落差感;另一方面也是對未來生活不確定的茫然和不安。他們失去的不僅是土地，而是養(yǎng)老的資本。因此，在城市化進程中，失地農(nóng)民面臨著越來越多的風險，這些風險由于制度的不健全，不能很好地避免，使得失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題日益嚴重。

(二)家庭養(yǎng)老保障功能弱化

在傳統(tǒng)的中國式家庭中，家庭養(yǎng)老一直是中國人崇尚的養(yǎng)老方式，也是中華民族愛老敬老傳統(tǒng)美德的體現(xiàn)。這種傳統(tǒng)在中國的家庭生活中發(fā)揮著很大的作用，這是一種家族意識的延續(xù)。在諸如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《婚姻家庭法》等法律中也對子女養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老等問題做出了具體規(guī)定。這也從制度和法律層面體現(xiàn)出家庭養(yǎng)老在幾千年文化中的積淀痕跡［9］。但是對于失地農(nóng)民來說，情況卻有所不同，由于土地補償款數(shù)量不足，就業(yè)不穩(wěn)定，用有限的土地補償款作為失地農(nóng)民家庭基本生活的購買力將隨著城市物價的上漲而逐漸降低，同時也就意味著失地農(nóng)民家庭收入的下降，致使整個失地農(nóng)民家庭的養(yǎng)老面臨巨大的經(jīng)濟壓力。同時，隨著中國農(nóng)村出現(xiàn)了較多的獨生子女家庭且老齡化社會的不斷加劇，一戶家庭的子女存在一對夫妻要贍養(yǎng)4位甚至更多的老人的情況，對于收入不穩(wěn)定的失地農(nóng)民的子女養(yǎng)老的負擔無疑在逐步增加。最為重要的是，農(nóng)村的新一代已經(jīng)逐步融入城市成為新興的打工群體，他們受到外來文化的沖擊和新環(huán)境的影響，自我意識強，家庭意識淡漠，不贍養(yǎng)老人的事件也時常發(fā)生，這些都將導致家庭養(yǎng)老保障功能的逐漸弱化，甚至喪失，從而增加了失地農(nóng)民老不能養(yǎng)的風險。

四、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建

中國人民大學勞動人事學院教授曾湘泉表示，失地農(nóng)民的問題已經(jīng)不再是農(nóng)民個體的風險問題，而是一個影響深遠的農(nóng)民群體風險問題［10］。因此，建立一套健全的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是維護失地農(nóng)民合法權(quán)益、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的關鍵。從總體上看，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度應符合失地農(nóng)民的切實需要，保障失地農(nóng)民的合法公民權(quán)，使失地農(nóng)民的國民待遇得以實現(xiàn);同時也是考慮到城鄉(xiāng)一體化的趨勢與失地農(nóng)民由“農(nóng)民”向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險體系是目前比較恰當且適宜的選擇。

(一)建立獨立的城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障模式

據(jù)潘誠、張鴻雁研究，在失地農(nóng)民養(yǎng)老社會保障制度設立之初，中國社會保障制度已經(jīng)具有逐漸走向碎片化制度的傾向［11］。因此，長期以來中國的養(yǎng)老保險采取的是針對不同群體實行不同的保險制度的分類保障的辦法。其弊端在于不僅帶來制度管理上的難度，更為重要的是制度的不平等人為地造成福利待遇的差別化。目前在享受社會保障制度待遇上城鄉(xiāng)居民懸殊是顯而易見的，這有違社會保障的公平原則。與此同時，就目前的發(fā)展狀況來看，中國正處于并將長期處于城市化的發(fā)展過程中，流動人口越來越多，建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障體系勢在必行。所謂城鄉(xiāng)一體化就是從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的角度出發(fā)，建立覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)一的社會保險體制，在資金籌集模式、繳費機制與計發(fā)辦法上做到統(tǒng)一。因此，城鄉(xiāng)一體化就是仿照城鎮(zhèn)社會保險建立的一種針對失地農(nóng)民的社會保障制度。

(二)建立責任共擔政府主導的社會養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建

失地農(nóng)民的社會保障制度涉及政府、開發(fā)商與失地農(nóng)民三者之間的利益，在制度建設的過程中，三者應遵循責任共擔的原則，其中政府無論在財政投入上還是制度設計中，始終處于主導者的地位，原因在于:首先，政府在目前發(fā)展的狀況下扮演著土地初級市場需求者與次級市場供應者的雙重身份，對土地價格的操控具有絕對的優(yōu)勢地位并從中獲利頗豐。其次，社會保障制度尤其是養(yǎng)老保險制度是關乎失地農(nóng)民日后生存的主要經(jīng)濟來源，政府本身就其特殊地位而言具有不可推卸的保障責任。最后，產(chǎn)生大量失地農(nóng)民群體的主要原因在于政府的征地行為，因此，在構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式中政府的責任尤為重要。

具體而言，政府的主導地位的主要體現(xiàn)在:政府要加大財政資金對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的投入和支持力度;制定相關的政策法規(guī)，對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度在法律層面做出全面而具體的規(guī)范;針對目前現(xiàn)存的社會保障制度中不合理的地方，各地方政府應該根據(jù)本地區(qū)的特點制定一套科學、合理、公平并適應本地區(qū)發(fā)展的社會養(yǎng)老保障制度［12］。

(三)構(gòu)建穩(wěn)定失地農(nóng)民生活水平的社會養(yǎng)老模式

國務院2006年下發(fā)的《關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見》明確規(guī)定:確保失地農(nóng)民在被征用土地后其生活水平不降低。但在失地農(nóng)民的社會保障制度的構(gòu)建中，各地總是有意或無意地將失地農(nóng)民的生活水平與城市最低生活保障制度水平相對照，從而導致實際的保障水平普遍偏低。例如，浙江省各地確立的養(yǎng)老保障制度，實際給付水平是每月低于215元的農(nóng)村最低生活保障水平，這其實是偷梁換柱的做法，這種做法無法切實保障失地農(nóng)民的日后生活［13］。失地農(nóng)民在失去土地變成“城市人”后，原來的自給自足的生活方式被徹底打破，取而代之的是較高的城市消費水準，同樣的收入在農(nóng)村可以維持在一定的生活水準但進入到城市后生活質(zhì)量卻在下降。而相對于城市低保人群而言，失地農(nóng)民并不是農(nóng)村的最低生活保障群體，這樣的對比標準顯然有失公允。因此，在確定失地農(nóng)民養(yǎng)老金的水平時，既要考慮到各地失地農(nóng)民群體的特性，也要考慮到將其生活水平維持在一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)，使其前后的生活水準不會出現(xiàn)明顯的差異，這也是構(gòu)建合理的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的關鍵。

失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險制度是今后中國社會保障制度的核心，也是城市化過程中要重點解決的問題，關系著社會的穩(wěn)定。雖然目前也已經(jīng)建立了城鎮(zhèn)社會保障制度的基本框架，農(nóng)村的社會保障也在如火如荼地進行，但由于缺乏法律依據(jù)及政策支持，往往流于形式。因此，失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障工作也需要在今后長期的實踐中得以逐步完善，以便更好地保障失地農(nóng)民的各項權(quán)利。

結(jié) 語

綜上所述，解決城市化進程中“失地農(nóng)民”養(yǎng)老保障問題，已經(jīng)成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展中面臨的一個非常緊迫的問題，它不僅關系到社會主義新農(nóng)村的建設，更關系到和諧社會的建構(gòu)［14］。目前，國家對相關問題還沒有提出一個行之有效的解決辦法，理論界對此方面雖然做了大量研究但還沒有形成一套完善的體系［15］。鑒于此，筆者在總結(jié)國內(nèi)一些地方在解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障經(jīng)驗的基礎上，提出構(gòu)建穩(wěn)定失地農(nóng)民生活水平的社會養(yǎng)老模式，試圖通過建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障模式和建立責任共擔政府主導的社會養(yǎng)老保障模式破解失地農(nóng)民權(quán)益保障問題。

［1］吳珂珂.城市化進程中我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題研究［D］.鄭州:河南大學哲學與公共管理學院，2011.

［2］劉傳江，鄭凌云.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展［M］.北京:人民出版社，2004:45.

［3］謝慧明.和諧社會與失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度安排［J］.新西部，2010(8):30－31.

［4］蔡海燕.城市化進程中的重慶失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題初探［J］.湖南農(nóng)機，2010(5):65－66.

［5］溫晶峰.構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的途徑探討［J］.中國商界，2010(2):15－17.

［6］孫舟燕，卞曉偉.關于失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念的實證分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2010，21(1):5－7.

［7］劉國華.淺析被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度構(gòu)建中的政府責任［J］.農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2010(1):9－10.

［8］楊群，劉玲.構(gòu)建我國失地農(nóng)民多層次養(yǎng)老保障體系研究［J］.齊齊哈爾大學學報:哲學社會科學版，2009(4):41－42.

［9］周蓓蓓，謝群.失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2008，36(35):15700－15701.

［10］劉萬兆，盧闖，王春平.我國“失地農(nóng)民“養(yǎng)老保險制度分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2007(6):36－37.

［11］潘誠，張鴻雁.對失地農(nóng)民社會保障問題的再思考［J］.城市管理，2005(1):31－32.

［12］宋斌文，荊瑋.城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題研究［J］.理論探討，2004(3):12－15

［13］杭勞社險［2003］150號.杭州市區(qū)征用土地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員“雙低”養(yǎng)老保險實施辦法［Z］.2003－06－23.

［14］陳康來，趙蕓.城市化進程中失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障［J］.上海城市管理職業(yè)技術學報，2009，18(1):4－5.

［15］賀玲.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度研究——地方性觀察與比較為視角［J］.勞動保障世界，2009(12):10.