翟文

健全綜合治稅機(jī)制的實(shí)踐與思考
——以湖北省建始縣為例

翟文

本文以湖北省建始縣為例，主要分析論證綜合治稅的背景、做法、成效啟示、問題及建議對(duì)策。

一、開展綜合治稅的背景

建始縣位于鄂西南北部山區(qū)，人口52萬，屬典型的老、少、邊、窮山區(qū)縣。20世紀(jì)末，全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值不超過18億元，全縣財(cái)政總收入不超過1億元。特別是支撐地方財(cái)政收入的骨干稅源——建始煙廠在2001年因政策性原因被關(guān)閉后，一方面導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)業(yè)萎縮，支柱稅源坍塌，零星稅控管不到位；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，納稅人數(shù)量不斷增加，納稅主體也發(fā)生了明顯變化，出現(xiàn)了許多新特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：經(jīng)營多元化、收支隱蔽化、分配多樣化、核算利益化、偷稅避稅智能化等特征。征納信息嚴(yán)重不對(duì)稱，堵漏增收僅僅靠稅務(wù)部門的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實(shí)踐證明，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，社會(huì)分工越細(xì)，稅務(wù)管理就越需要社會(huì)各部門的有力支持和配合。因此，建立社會(huì)多部門協(xié)作綜合治稅是加強(qiáng)稅收征管，維護(hù)納稅人合法權(quán)益，保障財(cái)政收入增長，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展的重要保證；是新形勢下加強(qiáng)稅源監(jiān)控，提高征管質(zhì)量和效率，實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要舉措；也是財(cái)政增收的必然選擇?；诖?，建始縣地稅局經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究后于2007年向縣政府提出實(shí)行社會(huì)綜合治稅、強(qiáng)化稅收征管的建議，得到了縣政府的高度重視。同年6月，政府下發(fā)了《建始縣社會(huì)綜合治稅實(shí)施方案》，由此該縣率先在全省拉開了探索實(shí)行社會(huì)綜合治稅的序幕。通過近幾年的實(shí)踐探索，一個(gè)以稅務(wù)部門專業(yè)治稅為主體，政府領(lǐng)導(dǎo)、部門配合、社會(huì)參與、司法保障“五位一體”的綜合治稅體系已經(jīng)形成。

二、綜合治稅的主要做法

（一）建立部門協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)綜合治稅凝聚力

政府成立了由地稅、財(cái)政、國稅、工商等29個(gè)縣直部門和10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員單位的社會(huì)綜合治稅工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣政府常務(wù)副縣長任組長、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，并由地稅部門牽頭，從有關(guān)部門抽調(diào)5名干部負(fù)責(zé)全縣綜合治稅的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，將綜合治稅工作納入政府日常行政工作范圍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，常務(wù)副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長為分管領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各部門負(fù)責(zé)人為成員，下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，配備專職人員2-3名。除財(cái)稅部門的工作人員外，全縣參與社會(huì)綜合治稅的人員達(dá)116名，成為協(xié)稅護(hù)稅的“主力軍”。這些部門進(jìn)行綜合治稅的信息員，負(fù)責(zé)搜集、整理本部門的涉稅信息，并形成紙質(zhì)和電子檔案，定期向縣綜合治稅辦公室報(bào)送。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在其鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部門、社區(qū)、村（組）明確綜合治稅信息員，準(zhǔn)確掌握本轄區(qū)各種固定稅源和流動(dòng)性稅收情況，按月向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合治稅辦事機(jī)構(gòu)報(bào)送涉稅信息采集表，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將涉稅信息匯總后，于次月10日前報(bào)送給縣綜合治稅辦公室?？h綜合治稅辦公室在篩選、分類涉稅信息后，反饋給相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其稅收管理員，然后有針對(duì)性地開展征收管理工作。建始縣在2009年，經(jīng)過分類整理、調(diào)查核實(shí)，確定有價(jià)值信息達(dá)5132條。其中，根據(jù)房管部門提供的房產(chǎn)開發(fā)和交易信息追繳入庫相關(guān)稅收500余萬元；根據(jù)國土部門提供的耕地占用和土地轉(zhuǎn)讓信息追繳入庫耕、契稅及營業(yè)稅260余萬元；根據(jù)建設(shè)和發(fā)改部門提供的基建信息和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)信息追繳入庫相關(guān)稅收1000余萬元。幾年來，各職能部門提供各類涉稅信息3萬余條。得益于這些信息，增收稅款達(dá)5000多萬元。

（二）建立目標(biāo)考核機(jī)制，提高綜合治稅執(zhí)行力

為了把綜合治稅的“軟任務(wù)”變?yōu)椤坝仓笜?biāo)”，從2008年起，政府每年部署經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，把綜合治稅當(dāng)作一項(xiàng)重要內(nèi)容單列出來，下發(fā)文件明確各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及其縣直相關(guān)部門的目標(biāo)任務(wù)數(shù)，考核比分占綜合目標(biāo)考核總分的8%。年底，政府撥出?？?00萬元，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門進(jìn)行考核兌現(xiàn)，對(duì)完成目標(biāo)任務(wù)的，按照5%兌現(xiàn)工作經(jīng)費(fèi)，超任務(wù)的部分，按10%兌現(xiàn)工作經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，政府每年還列出專項(xiàng)資金50萬元，獎(jiǎng)勵(lì)綜合治稅工作先進(jìn)單位和個(gè)人。對(duì)因工作配合不力，監(jiān)管失控，造成稅款流失的，縣政府在全縣范圍內(nèi)予以通報(bào)批評(píng)，并給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)懲戒。

（三）創(chuàng)新宣傳引導(dǎo)機(jī)制，擴(kuò)大綜合治稅影響力

一是利用每年的稅收宣傳月活動(dòng)，采取形式多樣的方式進(jìn)行宣傳，圍繞綜合治稅，舉辦大型稅法知識(shí)宣傳活動(dòng)，設(shè)立稅法咨詢點(diǎn)，接受群眾咨詢，讓稅法知識(shí)走進(jìn)街道、社區(qū)和機(jī)關(guān)；將綜合治稅政策編成劇本發(fā)送到民間藝人手中，讓他們在老百姓中廣泛演出。幾年來共有39890人次接受了稅法咨詢。二是抓“娃娃”的稅法教育，讓中小學(xué)生充當(dāng)稅法宣傳員，把重點(diǎn)、難點(diǎn)和盲點(diǎn)稅收的稅法知識(shí)印成小傳單，發(fā)到全縣中小學(xué)校，讓學(xué)生帶回家向家長宣傳，幾年累計(jì)發(fā)放稅收宣傳資料19880份。三是召開納稅人座談會(huì)，舉辦稅法知識(shí)培訓(xùn)班，同時(shí)在納稅大廳，通過發(fā)放稅收政策宣傳單和宣傳手冊的形式，大力宣傳稅收征管、綜合治稅的相關(guān)政策，讓納稅人及時(shí)了解和掌握新的稅收政策。四是充分發(fā)揮稅收管理員和協(xié)稅護(hù)稅人員個(gè)體進(jìn)戶靈活、方便的優(yōu)勢，對(duì)特定對(duì)象開展面對(duì)面的稅法知識(shí)宣傳。五是實(shí)行稅收檢查查前預(yù)告、查中輔導(dǎo)、查后回訪等制度，及時(shí)幫助一些企業(yè)解決納稅疑難問題。同時(shí)還依托互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信平臺(tái)等新興媒體宣傳最新稅收政策，開展納稅信用等級(jí)評(píng)定工作。六是開展正反典型宣傳。一方面大力開展依法誠信納稅典型宣傳；另一方面利用新聞媒體對(duì)典型偷逃稅案件進(jìn)行曝光，以案說法，震懾違法犯罪分子，提高納稅遵從度。幾年來，僅地稅工作人員進(jìn)戶宣傳就達(dá)7800人次。特別是地稅部門組織專班深入到26家招商引資企業(yè)開展納稅輔導(dǎo)，實(shí)施跟蹤服務(wù)，深受企業(yè)歡迎。這些企業(yè)依法經(jīng)營，照章納稅，年均實(shí)現(xiàn)稅收5000萬元。

三、取得的成效及啟示

（一）拓展了稅源監(jiān)控的廣度

稅源監(jiān)控的單位由過去稅務(wù)部門“單打獨(dú)斗”變成現(xiàn)在多個(gè)部門參與的“兵團(tuán)作戰(zhàn)”，稅源監(jiān)控區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了由稅務(wù)部門單一治稅到政府主導(dǎo)下多部門綜合治稅的重大轉(zhuǎn)變，有力地促進(jìn)了依法治稅和稅收收入的增長。從2007年起步至今，直接入庫稅款達(dá)8770萬元，間接入庫稅款不少于11000萬元。2011年，全縣通過綜合治稅源泉控管實(shí)現(xiàn)入庫稅款4100萬元，較好地解決了稅源控管特別是零散稅源控管不到位的問題。

（二）加大了征收管理的力度

“內(nèi)外并舉”的綜合治稅工作,掃除了稅收征管“死角”。幾年累計(jì)清理漏征漏管戶700多戶。2011年上半年，僅建安行業(yè)就查補(bǔ)稅款409萬元。

（三）加快了稅款入庫的進(jìn)度

通過部門整體聯(lián)動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)了政府、稅務(wù)、社會(huì)三方加強(qiáng)稅收征管的積極性，各部門資源得以充分利用，稅收信息來源得以拓展，綜合治稅能力明顯提升，加快了稅收入庫進(jìn)度。稅收收入連年提前完成，連續(xù)四年超計(jì)劃、超同期、超歷史。

（四）提高了納稅人稅法遵從度

通過開展綜合治稅,整頓和規(guī)范納稅秩序,提高了納稅人自覺申報(bào)納稅意識(shí)。自2008年以來，我縣地方稅收納稅人采取上門申報(bào)、郵寄申報(bào)、數(shù)據(jù)電文申報(bào)等各種方式的納稅申報(bào)率達(dá)到98%以上。

四、存在的問題

從總體上看，雖然建始縣社會(huì)綜合治稅工作開展得扎實(shí)深入、富有成效，但由于一些相關(guān)部門思想認(rèn)識(shí)和重視程度不一致，“集中治稅”仍然存在著工作開展不平衡、信息渠道不暢通、考核獎(jiǎng)懲不到位、規(guī)章操作無剛性等問題。

（一）對(duì)綜合治稅的思想認(rèn)識(shí)有待加強(qiáng)

少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個(gè)別縣直部門對(duì)綜合治稅在思想認(rèn)識(shí)上存在一定差距，主觀上對(duì)搞好社會(huì)綜合治稅的意義和方法仍然把握不清，把綜合治稅簡單理解為是做形式，可有可無。此外，還認(rèn)為綜合治稅是稅務(wù)部門的事情，與自身本職工作關(guān)系不大，因此在聯(lián)動(dòng)中對(duì)綜合治稅工作應(yīng)付了事，缺乏主動(dòng)意識(shí),沒有認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的開展是加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，營造公平稅賦環(huán)境，促進(jìn)全縣全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。由于思想認(rèn)識(shí)上的差距及對(duì)綜合治稅意義的模糊認(rèn)知，導(dǎo)致全縣社會(huì)綜合治稅工作發(fā)展不平衡。

（二）涉稅信息采集的數(shù)量和質(zhì)量不高

涉稅信息采集的數(shù)量和質(zhì)量不能適應(yīng)稅源管理對(duì)外部信息越來越高的要求，受人權(quán)事權(quán)影響，部分重要的涉稅信息無法采集到位。加之目前受信息技術(shù)的制約，涉稅信息應(yīng)用程度不高，影響了工作效率，從而在一定程度上制約了綜合治稅的工作質(zhì)量。

（三）考核獎(jiǎng)懲未完全落實(shí)到位，有失嚴(yán)謹(jǐn)

認(rèn)識(shí)上的不到位影響了考核的不到位。對(duì)社會(huì)綜合治稅，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門沒有建立相應(yīng)的考核機(jī)制，認(rèn)為綜合治稅是表面工作，不必耗費(fèi)人力物力和時(shí)間而影響到本職工作的考核。對(duì)政府兌現(xiàn)的獎(jiǎng)金，采取“平分”辦法，因此導(dǎo)致涉稅信息不準(zhǔn)確、受托代征單位對(duì)稅源監(jiān)控不力、不敢碰硬、不追究責(zé)任，獎(jiǎng)懲不分明。

（四）規(guī)章操作無剛性導(dǎo)致漏洞

目前我國尚未出臺(tái)全國性的行政程序法，對(duì)于行政協(xié)助的基本原則和具體內(nèi)容沒有規(guī)定。僅有《稅收征管法》對(duì)其他部門和單位對(duì)稅務(wù)部門的協(xié)助做了原則闡述，而對(duì)具體哪些單位和部門對(duì)涉稅事宜具有協(xié)助義務(wù)，這些部門和單位采用何種形式、何種程序?qū)Χ悇?wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助；這些部門和單位與稅務(wù)機(jī)關(guān)雙方各自的權(quán)利、義務(wù)如何等均沒有具體規(guī)定。綜合治稅的具體措施大多是以地方政府文件的形式下發(fā)的，操作起來“剛”性不足。一些受部門利益（有的是部門直接受益，有的是部門直接下屬經(jīng)營單位，有的是部門直接參與的經(jīng)濟(jì)行為）對(duì)稅收工作不理解、不配合，在具體操作中硬搬模式，沒有因地制宜地開拓創(chuàng)新，在管理中存在“唯任務(wù)”的思想，認(rèn)為小稅源、零星稅收，管理費(fèi)時(shí)費(fèi)力，收效不大，造成了抓“大”放“小”的現(xiàn)象。

五、完善綜合治稅機(jī)制的建議

（一）提高對(duì)綜合治稅重要性的認(rèn)識(shí)

工作的深化，首先需要認(rèn)識(shí)上的深化和提高，因此要提高思想認(rèn)識(shí)，創(chuàng)造性地開展工作。加強(qiáng)綜合治稅工作是增加財(cái)政收入、保障社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要；是均衡稅負(fù)、確保經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要；是完善稅源監(jiān)控、加強(qiáng)稅收征管的需要。

（二）健全綜合治稅協(xié)調(diào)機(jī)制和工作體系

綜合治稅是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，綜治協(xié)調(diào)是整個(gè)工程的基礎(chǔ)。要夯實(shí)這一基礎(chǔ)，一是進(jìn)一步健全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組都要定期召開部門聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)通報(bào)社會(huì)綜合治稅進(jìn)展情況，并通過聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)處理各類重大問題。二是打破瓶頸，健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制。首先要信息共享，有關(guān)部門處理涉稅方面事項(xiàng)不得隱瞞，要及時(shí)向稅務(wù)部門傳遞，供稅務(wù)部門參考；其次要協(xié)助稅務(wù)部門抓好稅收征管，通過委托代征代扣、聯(lián)合辦公等手段，促進(jìn)稅收應(yīng)收盡收。三是做好稅收工作的保障。公檢法部門要為稅務(wù)部門提供司法保障，嚴(yán)抓嚴(yán)打少數(shù)抗稅、偷稅的納稅人，并嚴(yán)查部分違規(guī)避稅的納稅人。

（三）完善落實(shí)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與力量

在推行綜合治稅的同時(shí)，要切實(shí)貫徹落實(shí)《考核獎(jiǎng)懲辦法》，實(shí)行責(zé)任追究，并做到獎(jiǎng)懲分明。對(duì)不依法代征代扣的，按照法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，按照相同數(shù)額或相應(yīng)比例，扣除下一年度財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

（四）建立健全長效機(jī)制，保障綜合治稅持續(xù)健康發(fā)展

缺乏長效機(jī)制必然導(dǎo)致社會(huì)綜合治稅工作流于形式。因此，一要從內(nèi)部建立機(jī)制。制定涉稅信息采集、加工、整理、使用、監(jiān)督考核等程序文件，嚴(yán)格實(shí)行過程控制，按期進(jìn)行內(nèi)審和管理評(píng)審。二要建立外部機(jī)制。定期召開通報(bào)會(huì)，交流情況，及時(shí)研究和解決工作中出現(xiàn)的問題，將綜合治稅貫穿到日常稅收征管工作中長期堅(jiān)持，確保社會(huì)綜合治稅持久運(yùn)行。三要建立審計(jì)考核機(jī)制。提請紀(jì)檢、監(jiān)察部門將各相關(guān)部門社會(huì)綜合治稅情況進(jìn)行立項(xiàng)考核；委托審計(jì)部門對(duì)代征代扣單位的代征代扣情況進(jìn)行延伸審計(jì)，在機(jī)制上保障社會(huì)綜合治稅持續(xù)健康地向前發(fā)展。

（五）強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，建立綜合治稅信息平臺(tái)

由于綜合治稅涉及的部門多、人員多、內(nèi)容多，要提高工作效率，必須借助現(xiàn)代信息化手段，拓展信息交換渠道，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)各類信息資源的共享。因此，要提高綜合治稅信息采集效率，就要盡快建立集涉稅信息采集、交換、分析、處理為一體的社會(huì)綜合治稅信息平臺(tái)，這不僅是推行綜合治稅的核心內(nèi)容，也是綜合治稅的必由之路。

（作者單位 湖北省恩施土家族苗族自治州建始縣地方稅務(wù)局）

（責(zé)任編輯 張婭）