楊在平 于曉媛

芻議反腐倡廉制度體系建設(shè)

楊在平 于曉媛

當(dāng)前，反腐倡廉已進(jìn)入新的階段，提高反腐倡廉科學(xué)化制度化建設(shè)是適應(yīng)時代的需要。筆者認(rèn)為，提高反腐倡廉制度體系建設(shè)是其中的重要一環(huán)，既需要在微觀層面制定具體的程序和規(guī)則，又需要將黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)與法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，并對這些制度的落實(shí)進(jìn)行科學(xué)有效的評估。

一、關(guān)于反腐倡廉制度的制定程序和規(guī)則問題

眾所周知，在當(dāng)前反腐倡廉制度制定工作中，明顯存在著重實(shí)體性制度、輕程序性制度的傾向，這是不正常的。程序是制度的生命，在整個反腐倡廉制度體系中，實(shí)體性制度與程序性制度同樣重要，沒有程序性制度作保障，實(shí)體性制度的制定很難做到有章可循，制定出以后在內(nèi)容上是否具有正義的品質(zhì)，也值得懷疑。具體而言，反腐倡廉制度的制定不遵循一定的程序和規(guī)則會導(dǎo)致該出臺的一些重要制度難以出臺，不必要的制度泛濫成災(zāi)，制度制定的成本高、效率低，出臺的制度難以取得公信力。明確反腐倡廉制度的制定程序和規(guī)則，是提高制度規(guī)范化水平、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、增強(qiáng)制度權(quán)威性和公信力的必然要求。

明確反腐倡廉制度的制定程序和規(guī)則，首先需要對反腐倡廉制度進(jìn)行基本分類。反腐倡廉制度分為基本制度、一般制度、具體制度和輔助性制度。其中，基本制度是指制定機(jī)關(guān)級別最高、在整個反腐倡廉建設(shè)中起根本作用、制定和修改程序最為嚴(yán)格的制度，如關(guān)于重大決策的規(guī)則與制度、黨委內(nèi)部的議事規(guī)則和決策程序等；一般制度是指制定機(jī)關(guān)為專門從事反腐倡廉工作的紀(jì)檢監(jiān)察部門、適用于整個反腐倡廉建設(shè)領(lǐng)域、作用和地位低于基本制度、制定和修改程序較為嚴(yán)格的制度；具體制度是指專門從事反腐倡廉工作的紀(jì)檢監(jiān)察部門就反腐倡廉建設(shè)某一領(lǐng)域或某一事項(xiàng)專門作出具體規(guī)定的制度；輔助性制度是指在法律或其他政策規(guī)定中涉及的反腐倡廉內(nèi)容的專門性規(guī)定，如刑法關(guān)于貪污賄賂犯罪的規(guī)定。

其次，應(yīng)當(dāng)明確不同等級、不同性質(zhì)的制度只能由不同等級的機(jī)關(guān)或部門制定，這是解決制定機(jī)關(guān)或部門職能交叉問題的有效途徑。當(dāng)前，在反腐倡廉制度制定工作中，政出多門的問題較為嚴(yán)重，特別是一些基層機(jī)關(guān)或基層部門，在作出反腐倡廉有關(guān)規(guī)定時，只考慮現(xiàn)實(shí)或一時的需要，沒有程序思維和程序理念，結(jié)果出臺的一些規(guī)定，其精神、內(nèi)容和具體操作程序與上級機(jī)關(guān)或上級部門的規(guī)定嚴(yán)重交叉、重復(fù)或沖突，違反了制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性要求，這與沒有明確不同等級、不同性質(zhì)的制度只能由不同機(jī)關(guān)或部門制定有直接關(guān)系。

再次，應(yīng)建立嚴(yán)格的批準(zhǔn)和備案制度。這是明確不同等級或不同層次制度的效力、協(xié)調(diào)相互關(guān)系、避免制度沖突的有效途徑。具體應(yīng)規(guī)定下級機(jī)關(guān)或部門制定的制度應(yīng)當(dāng)經(jīng)過上級機(jī)關(guān)或部門批準(zhǔn)，縣一級機(jī)關(guān)或部門制定的反腐倡廉制度應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級機(jī)關(guān)或部門批準(zhǔn)，含區(qū)的市制定的制度應(yīng)當(dāng)經(jīng)中央紀(jì)檢監(jiān)察部門批準(zhǔn)，地方各級機(jī)關(guān)或部門制定的反腐倡廉制度應(yīng)當(dāng)經(jīng)中央紀(jì)檢監(jiān)察部門備案等，并對批準(zhǔn)時間作出嚴(yán)格規(guī)定。

最后，應(yīng)增強(qiáng)反腐倡廉制度制定的公開性和透明度。這既是加強(qiáng)制度宣傳教育，增強(qiáng)全黨制度意識，筑牢遵守制度的思想基礎(chǔ)，強(qiáng)化制度監(jiān)督水平的重要環(huán)節(jié)，又是增強(qiáng)制度科學(xué)性、合理性、公正性和權(quán)威性的有力保障。增強(qiáng)反腐倡廉制度制定的公開性和透明度水平，可以參照制定法律的做法，適用于全國或本地區(qū)、本行業(yè)的反腐倡廉制度，可在全國范圍內(nèi)、本地區(qū)范圍內(nèi)或本行業(yè)內(nèi)通過網(wǎng)絡(luò)、報刊等渠道向社會各界征求意見，并引入聽證制度，廣泛聽取專家學(xué)者、基層群眾和普通黨員的意見，建立將廣大人民群眾的利益訴求轉(zhuǎn)化為制度表達(dá)的機(jī)制。

二、關(guān)于推進(jìn)黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)與法律法規(guī)協(xié)調(diào)融合的問題

提高反腐倡廉制度建設(shè)的科學(xué)化水平，要求既要提高黨的政策的科學(xué)化水平，又要提高法律的科學(xué)化水平，但目前政策與法律的協(xié)調(diào)銜接遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這導(dǎo)致查處案件中的主觀隨意性增強(qiáng)，甚至出現(xiàn)用領(lǐng)導(dǎo)意志代替政策與法律的現(xiàn)象。如，“雙規(guī)”是黨內(nèi)的一項(xiàng)重要制度，這項(xiàng)制度已運(yùn)行多年，但在設(shè)計和操作層面卻存在一定的問題，特別是程序化、規(guī)范化水平不高，原湖南省郴州市紀(jì)委書記濫用“雙規(guī)”打擊報復(fù)干部的行為充分說明了這一點(diǎn)。又如，紀(jì)檢監(jiān)察部門辦案過程中向司法機(jī)關(guān)的移接送制度，目前也很不健全，非常有必要由中紀(jì)委、監(jiān)察部、最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合出臺專門規(guī)定，以增強(qiáng)其規(guī)范性，提升其程序化水平。同時，在反腐倡廉制度建設(shè)過程中，存在著這樣一種傾向，即突出強(qiáng)調(diào)提高反腐倡廉制度建設(shè)的法制化水平，強(qiáng)調(diào)要將反腐倡廉制度建設(shè)納入法律軌道。實(shí)際上，在我國，黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)和法律法規(guī)共同構(gòu)成反腐倡廉的基本制度體系，其中任何一方都不可偏廢。從時間上來看，這三種制度的表達(dá)方式是長期客觀存在的；從重要性來看，這三種制度表達(dá)方式，對推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)都具有極其的重要性。過分強(qiáng)調(diào)提高反腐倡廉制度建設(shè)的法制化水平，一定程度上會削弱黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)對推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)作用的發(fā)揮，并最終影響到反腐倡廉制度建設(shè)科學(xué)化水平的提升。

符合科學(xué)化要求的反腐倡廉制度體系，應(yīng)當(dāng)是黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)和法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)、相互融合的制度體系。這要求，首先，包括黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)和法律法規(guī)在內(nèi)的有關(guān)反腐倡廉的所有制度都必須與黨章和憲法的要求相一致，不得與黨章和憲法的規(guī)定有任何抵觸，要符合黨章和憲法的基本精神。其次，要搞好黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)和法律法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接工作，力求達(dá)到相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一和密切配合，避免規(guī)定上的相互沖突、矛盾和斷檔現(xiàn)象的發(fā)生。再次，將黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)納入法律軌道要遵循嚴(yán)格的程序，進(jìn)行規(guī)范的論證。最后，要著力提升黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)的法治化水平。這并不是指要將黨紀(jì)黨規(guī)、政紀(jì)政規(guī)轉(zhuǎn)化為法律，納入法律的軌道，而是指要按照現(xiàn)代法治的理念和精神來提升黨紀(jì)黨規(guī)和政紀(jì)政規(guī)的水準(zhǔn)。如在制定和修改程序上要有嚴(yán)格規(guī)范的要求，既要充實(shí)和完善實(shí)體性規(guī)定，又要不斷提升程序化水平，最終形成實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定并重，并相互制約的反腐倡廉制度體系。

三、關(guān)于建立健全反腐倡廉制度評估體系的問題

當(dāng)前，在反腐倡廉制度建設(shè)中不同程度地存在著重視對制度的定性評價，輕視或忽略對制度的定量評價的問題。反腐倡廉制度究竟制定得怎么樣，制定出來后具體執(zhí)行得怎么樣，需要將定性評價和定量評價有機(jī)統(tǒng)一起來，形成一整套較為科學(xué)的、全面的、合理的評價體系，這樣才有利于將制度制定和制度執(zhí)行較好地統(tǒng)一起來，便于及時解決制度制定和制度執(zhí)行中存在的問題。

建立健全反腐倡廉制度評估體系，必須做到以下兩點(diǎn)：

（一）建立制度制定的動態(tài)評估機(jī)制

人的認(rèn)識能力的局限性和形勢的不斷發(fā)展變化，決定了任何一項(xiàng)反腐倡廉制度的制定都不會一蹴而就，都有一個隨著實(shí)踐的發(fā)展變化而不斷完善的過程。為此，有必要建立反腐倡廉制度制定的動態(tài)評價機(jī)制，即一旦一項(xiàng)反腐倡廉制度頒布實(shí)施后，就要進(jìn)行相應(yīng)的動態(tài)跟蹤和評價，這種動態(tài)跟蹤和評價包括規(guī)范意義上的動態(tài)跟蹤和評價與社會意義上的動態(tài)跟蹤和評價。所謂規(guī)范意義上的動態(tài)跟蹤和評價是一種形式上的評價，就是要對該制度動態(tài)地進(jìn)行邏輯上的結(jié)構(gòu)分析，如用語是否準(zhǔn)確恰當(dāng)，內(nèi)容是否協(xié)調(diào)統(tǒng)一，與其他制度是否存在沖突等；社會意義上的評價，是指對該制度頒布實(shí)施后所產(chǎn)生的社會效果進(jìn)行評價，這種社會效果包括人民群眾的滿意度和認(rèn)可度、實(shí)際執(zhí)行效果與制定該制度的預(yù)期目的的對比關(guān)系、具體執(zhí)行過程中遇到的障礙和問題等。

（二）將反腐倡廉制度的執(zhí)行效果作為領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核和提拔任用的重要依據(jù)

當(dāng)前，各級各部門在對干部進(jìn)行年度考核與提拔任用時，越來越突出政績、注重實(shí)績，這無疑是正確的。但對于什么是政績、實(shí)績的認(rèn)識和標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。有些地方和部門甚至簡單地將能夠上項(xiàng)目、上工程等同于政績和實(shí)績，這是違背政績和實(shí)績內(nèi)在要求的。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我們所要求的政績和實(shí)績，應(yīng)該是符合科學(xué)發(fā)展觀要求的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中既有對領(lǐng)導(dǎo)干部的定性評價，也有定量考核。而在這種定性評價和定量考核中，應(yīng)將反腐倡廉制度的執(zhí)行效果作為領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核和提拔任用的重要依據(jù)。那種雖然在促進(jìn)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有貢獻(xiàn)，在保一方平安上有貢獻(xiàn)，但將反腐倡廉制度置于腦后，制度意識淡薄，執(zhí)行反腐倡廉制度不力的領(lǐng)導(dǎo)干部，是不符合科學(xué)發(fā)展觀要求的干部。同時，要建立領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行反腐倡廉制度的問責(zé)制。從更根本和更深層的意義上講，領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，應(yīng)該是對領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行制度不力以及由于執(zhí)行制度不力而導(dǎo)致的嚴(yán)重后果這樣兩個層面責(zé)任的追究，而且從長遠(yuǎn)看，執(zhí)行制度不力比執(zhí)行制度不力帶來的后果更為嚴(yán)重，影響也更壞。但是我們現(xiàn)在實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，只對那些在人民群眾生命財產(chǎn)安全受到嚴(yán)重?fù)p失、社會穩(wěn)定受到嚴(yán)重影響問題上負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部才追究責(zé)任，沒有將執(zhí)行制度不力納入問責(zé)的范圍，這也嚴(yán)重違反了問責(zé)制的本意。

（作者單位 山西省委黨校、山西行政學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張婭）