黃 維

（長沙理工大學經(jīng)濟與管理學院，湖南 長沙 410004）

補貼既可以彌補學生貸款市場機制的缺陷，提高金融資源的配置效率；也可能造成資源配置的扭曲，進而導致效率的損失。因此，從世界各國的經(jīng)驗來看，補貼是學生貸款方案的核心要素。正是由于對補貼的依賴，使得學生貸款與普通商業(yè)貸款存在著較大的差別。在我國，無論是1999年開始試點、隨后在全國推廣的國家助學貸款，還是2001年試行、2007年以后成為主體的生源地貸款，補貼的政策變遷占據(jù)著歷次學生貸款改革的重要內容。本文采用定量分析方法，對有關學生貸款的政策文本進行回溯，展示其涉及補貼政策變遷的條款，總結和提煉出我國學生貸款補貼的政策變遷特征和趨勢，以期引起各方更深入的探討。

一、政策變遷統(tǒng)計的方法、思路與資料來源

學生貸款補貼的關鍵之處，在于政府的補貼支出究竟為何水平時，銀行才愿意放貸，同時又不能浪費補貼資金。作為一種政策的安排和規(guī)則設計，對學生貸款補貼進行統(tǒng)計分析具有相當?shù)碾y度，以往研究多關注對特定政策內容以及效果的定性分析[1]，少數(shù)的量化研究主要是通過管理成本、違約與拖欠率等間接的指標對政策進行評估[2]。本文通過學生貸款的政策文本進行分類統(tǒng)計，考察補貼的政策變遷趨勢，為學生貸款研究提供新的視角。

政策變遷統(tǒng)計有兩種基本方法：一種是文本的數(shù)據(jù)挖掘方法[3]。該方法假設某個詞匯出現(xiàn)的頻率越高，其相關的政策效用就越強。首先，建立起政策的文本數(shù)據(jù)庫，將所有文本的數(shù)據(jù)輸入到該數(shù)據(jù)庫，然后運用數(shù)據(jù)挖掘軟件進行量化分析。該方法的優(yōu)點在于客觀和精確，容易實現(xiàn)，缺點在于忽略了不同類型、效力等級政策文本之間的“同量不同質”和“同質不同量”問題；另一種是數(shù)量統(tǒng)計，即直接對政策文本進行多維度數(shù)量統(tǒng)計。數(shù)量統(tǒng)計方法假設某一維度出臺的政策數(shù)量越多，相關的政策效用就越強。該方法優(yōu)點在于，多維度的梳理、統(tǒng)計，能夠清晰地反映政策的變遷歷程，缺點在于工作量大，且容易忽視某一維度內具體政策之間的差異。

由于文本挖掘基礎數(shù)據(jù)的限制，本文選擇數(shù)量統(tǒng)計的方法，將每一項具體政策抽象為一個計量單位，在抽象過程中具體的政策信息將被忽略。其基本思路是：（1）劃分政策文本統(tǒng)計的基本維度；（2）對數(shù)量統(tǒng)計分析的邊界條件進行理論假設；（3）對政策文本按照基本維度進行總量和時間序列統(tǒng)計。

按照上述思路，本文將學生貸款的政策文本劃分為內容類別和法律效力兩個基本維度。前者根據(jù)政策文本所涉及的內容和發(fā)揮作用的領域，將學生貸款補貼劃分為財政政策、教育政策、金融政策、就業(yè)政策和信用政策。后者根據(jù)政策文本的法律效力和發(fā)布形式，將涉及學生貸款補貼的行政法規(guī)、管理辦法、通知和意見劃分為三個等級：國務院各部門、地方政府制定的行政法規(guī)，法律效力最高，定為A等；國務院各部門制定的管理辦法，定為B等；不同部門出臺的通知和意見，效力次于管理辦法，定為C等。

根據(jù)數(shù)量統(tǒng)計方法的缺陷，本文提出兩個理論假設：（1）UA＞UB＞UC，該假設從法律效力的角度定義政策效用，即A等級，B等級和C等級之間的政策的效用是從高到低進行排序，本文僅作同等級政策之間的比較。當然，這在一定程度上忽視了不同等級政策之間的連帶效用；（2）UA1=UA2=UA3…，UAn，UB1=UB2=UB3…，UBn，UC1=UC2=UC3…，UCn。即所有同效力等級的政策效用相同，從實際情況來看，財政政策和金融政策直接作用于學生貸款補貼，教育、就業(yè)和信用政策側重于營造良好的制度環(huán)境。在學生貸款發(fā)展的不同階段，不同類型補貼政策工具發(fā)揮的效用會存在很大差異，該假設在一定程度上忽略這種差異。

本文采用的“數(shù)據(jù)”是1999年～2011年國務院及其有關部門發(fā)布的關于學生貸款的32項政策文本，其來源于中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、財政部、教育部、全國學生貸款（資助）管理中心、國家開發(fā)銀行、河南等省的學生貸款管理中心網(wǎng)站。通過反復對各數(shù)據(jù)間的比較和政策間相互引用關系的回溯表明，本文已經(jīng)收集到全部學生貸款的政策文本。

二、我國學生貸款補貼的政策變遷過程分析

根據(jù)前述數(shù)量統(tǒng)計的方法、思路和資料來源，本文對1999年～2011年32項政策文本的58項具體政策進行了總量和時間序列統(tǒng)計，分別見表1和表2。從部門來看，學生貸款補貼政策的主導部門是中國人民銀行，主要參與部門有教育部、財政部、銀監(jiān)會、國家開發(fā)銀行和河南省教育廳。在全部32項政策文本中，中國人民銀行牽頭制定了9項，參與制定了11項；其次是教育部和財政部，分別牽頭制定了8項和5項。銀監(jiān)會2003年成立后，當年就參與補貼政策的制訂，國家開發(fā)銀行、河南省教育廳2004年正式參與進來，總參謀部2009年正式加入。在這32項政策文本中，共有58項條款涉及到補貼政策，其中，財政政策27項，金融政策10，教育政策8項，就業(yè)政策6項和信用政策7項。

（表1）1999年～2011年我國學生貸款補貼政策的文本分類統(tǒng)計表

1.我國學生貸款補貼政策的總體分析

從表1可以看出，在所有的學生貸款補貼政策中財政政策的數(shù)量最多，遙遙領先于其他政策，其后依次是教育政策、金融政策、信用政策和就業(yè)政策。財政政策作為政府干預學生貸款市場的基本手段，是高校學生資助體系的基礎部分，同時也是直接作用于學生貸款的基礎工具。財政政策往往采取財政貼息、風險補償金、稅收優(yōu)惠等方式，通過財政資金的示范和杠桿效應來調節(jié)金融資源。但是，從總體上看，財政政策的高度明顯不夠，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是財政政策的效力層次較低，缺少A等級的政策，難以形成較強的約束力和強制力。從梳理的27項政策看，與財政政策相關的意見和通知高達12項，導致這些政策文本缺乏全局的統(tǒng)籌和協(xié)調能力，同時與行政法規(guī)相比，缺少足夠的穩(wěn)定性和權威性；二是財政政策不同效力等級之間的銜接關系還比較混亂，彼此之間缺乏默契的配合，與此相比，我國糧食補貼、農(nóng)機補貼、家電下鄉(xiāng)等財政政策體系要完善得多。

教育政策的數(shù)量僅次于財政政策，其著力點是學生借貸行為的規(guī)范。高校是學生貸款市場的重要主體，教育政策的實施可以直接為高校提供支持，降低學生貸款的拖欠和違約率，從而構建和完善學生貸款市場。從統(tǒng)計結果看，教育政策同樣存在效力等級較低、權威性和穩(wěn)定性低的問題，提升效力等級也是當務之急。與此同時教育政策缺乏可操作性更是需要迫切解決的課題。例如，有5項教育政策雖然出臺了“高校學費收入的10%要用于貧困生資助”，但對多大比例能用于學生貸款補貼并沒有硬性規(guī)定，提高教育政策的可操作性是關鍵。

（表2）1999年～2011年我國學生貸款補貼政策的文本分類統(tǒng)計表

金融政策數(shù)量居第三位，從統(tǒng)計來看，金融政策雖然效力等級較高，權威性較強，但是這些金融政策與學生貸款補貼直接相關的較少，部分政策操作性不強。例如，學生貸款的管理成本問題，雖然較早得到了有關部門的重視，但是由于現(xiàn)有金融制度安排中缺乏針對學生貸款的差異化服務，問題尚未得到根本解決。

信用與就業(yè)政策主要通過市場環(huán)境的營造，間接作用于學生貸款的補貼政策。信用與就業(yè)政策雖然總體數(shù)量上較少，但是從貸款發(fā)放到回收、代償，對于完善的學生貸款市場都具有重要的促進作用。兩者存在的主要問題是政策力度和約束力有待提高?！盁o論是國家助學貸款還是生源地助學貸款，對政府、銀行、高校和貸款學生及家庭都有較高的信用要求，如果學生貸款與個人征信體系相互脫節(jié)，將不可避免地導致貸款回收率偏低，從而影響銀行放貸的積極性”[4]，現(xiàn)行政策中政府對征信體系建設的投入進行了若干明確規(guī)定，但是從實際執(zhí)行情況看，基本達不到政策規(guī)定的要求。原因在于政策主要著眼于投入目標的設定，而不是設計完善的投入機制，導致政策欠缺約束力和操作性。

綜上所述，學生貸款的補貼政策在效力等級上存在結構錯位的問題，高、低效力等級政策之間還沒有形成有效的協(xié)同效應和功能耦合?！爸挥邢嗷ヒ恢潞拖嗷ブС值闹贫劝才挪攀歉挥猩涂删S系的。否則，精心設計的制度很可能高度不穩(wěn)定”[5]55。財政政策、教育政策、金融政策、就業(yè)政策和信用政策作為政府干預學生貸款的基本杠桿，其作用范圍、功能空間存在著明顯的差異性與互補性，如果不能形成完善有效的政策體系，將影響政策的效用和操作性，因此，優(yōu)化等級結構是學生貸款補貼政策變遷需要解決的關鍵問題。

2.我國學生貸款補貼政策的演變分析

本文將1999年～2011年我國學生貸款補貼政策的歷史演變過程分為兩個階段，其中2004年是分界點，劃分的重要依據(jù)是教育部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會2004年6月頒布的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》，在該政策文辦中，不僅對國家助學貸款的補貼方式、資金來源、補貼規(guī)模等方面進行了改革，還對生源地助學貸款的補貼問題進行了規(guī)范，形成我國學生貸款的新機制。

1999年～2004年：這一時期學生貸款補貼的政策總量較多，政策條款的變化相對頻繁，以財政政策和教育政策為主，金融政策和就業(yè)政策相對較少，信用政策處于空白階段。學生貸款和高校收費可以被看成同一個制度集合中兩個聯(lián)系得非常緊密的制度安排，其中后者是前者的基礎。1998年我國所有高校學生實行收費上學?！皞€人接受高等教育要繳納一定的學費，進行成本分擔，已形成廣泛共識和事實行為。但是，高等學校收取學費將使一部分家庭經(jīng)濟困難學生難以負擔，客觀上要求實行新的高等教育資助制度，學生貸款政策于是應運而生”[6]74～81。這一時期補貼政策的出發(fā)點在于理順國家、高校、學生、銀行之間的經(jīng)濟關系，促進銀行積極發(fā)放學生貸款，實現(xiàn)以助學金為主體向學生貸款為主體的高校學生資助體系的轉變。如1999年我國政府出臺國家助學貸款政策，規(guī)定財政對貸款期間的利息補貼50%；2000年規(guī)定“商業(yè)銀行發(fā)放的國家助學貸款，如果產(chǎn)生呆壞賬，按實際發(fā)生額在所得稅前按核銷”。對貸款機構來說，這相當于縮小了所得稅稅基，減輕了銀行的納稅負擔，體現(xiàn)出對學生貸款的財政支持；2001年又出臺規(guī)定，免征學生貸款的利息收入營業(yè)稅。

2004年～2011年：這一時期的學生貸款補貼政策從整體上有所增加，仍然以財政政策和教育政策為主，金融政策和就業(yè)政策盡管有所減少，但是仍然發(fā)揮著重要作用，信用政策在1999年～2004年處于醞釀階段，2004年之后有所增加。經(jīng)過前期學生貸款政策的實施，我國累積了一定的政策基礎，但是補貼還難以滿足高等教育規(guī)模的快速膨脹和學生貸款的需求。所以政府除繼續(xù)以補貼促進銀行對學生貸款的經(jīng)營意愿外，還希望通過學生貸款培養(yǎng)大學畢業(yè)生優(yōu)質客戶群體。在這一時期，風險補償金是我國學生貸款補貼政策的核心議題。風險補償是學生貸款領域常見的政策工具，如美國聯(lián)邦家庭教育貸款的“特別津貼”、加拿大聯(lián)邦學生貸款計劃（1995-2000）、印度新教育貸款計劃，都是風險補償金的典型案例。在我國，2004年實行國家助學貸款新機制后，風險補償金的最初表現(xiàn)形式是由財政和普通高校各承擔50%，按貸款當年發(fā)生額的一定比例（由招投標決定，最高不超過15%）設立風險補償專項資金，給予經(jīng)辦銀行適當補償，高校承擔的比例與該校畢業(yè)學生的還款狀況掛鉤。風險補償金的引入，不僅大幅度提高了學生貸款的發(fā)放金額和覆蓋面，而且顯著增強了政府對學生貸款的補貼力度。

三、我國學生貸款補貼的政策變遷趨勢分析

我國學生貸款補貼政策變遷的經(jīng)驗表明，十多年來，我國政府經(jīng)過快速的政策學習，已經(jīng)從高校學生資助體系轉型“試錯”中的無措狀態(tài)中走出來，通過頻繁發(fā)布的政策文本來達到政策目標，可以得出如下結論：

1.我國學生貸款補貼政策從“單向推進”向“政策協(xié)同”的發(fā)展趨勢

這種轉變主要通過兩種方式實現(xiàn)：從政策的類型分布來看，第一階段主要是財政貼息、稅收減免，運用財政、教育等實體性政策工具；而后一個階段主要是金融、就業(yè)和信用等方面的服務性政策工具。從創(chuàng)新政策內容設計來看，前期主要側重于提高學生貸款的覆蓋面，后期主要側重于學生貸款的政策績效。

從“單向推進”向“政策協(xié)同”發(fā)展的轉變也是各種政策工具的功能耦合。根據(jù)制度經(jīng)濟學理論，制度是一個由不同層級、類型的政策工具構成的規(guī)范體系，其中不同政策工具之間是互相聯(lián)系、互相制約、互相作用的。任何一項政策工具都在其活動的特定領域中發(fā)揮主要作用，同時也對其他活動領域產(chǎn)生影響，而一項政策工具也需要其他政策提工具供支持才能正常地發(fā)揮作用。學生貸款是“一個復雜的政治、福利、教育、金融概念的混合體”[7]，各種政策工具不能簡單地看它能否適應其特定范圍內需要，也不是把兩項政策工具簡單相加，而是取決于政策工具相互適應而形成的整體合力。

在不同的歷史發(fā)展階段，補貼對學生貸款的政策效用也存在著顯著差異。在銀行缺少發(fā)放學生貸款意愿的前期階段，我國政府主要通過財政補貼的方式，是在當時條件下的最優(yōu)選擇，這樣能夠有效促進金融資源有效轉化為教育資源。隨著學生貸款規(guī)模的不斷擴大，財政補貼的政策效用就會開始邊際遞減，當規(guī)模提升到一定階段，政府就要開始營造學生貸款的外部環(huán)境，充分利用教育政策、金融政策、就業(yè)政策和信用政策為學生貸款進行政策供給。由此可見，學生貸款補貼政策的結構的轉變是政策協(xié)同的結果。

2.我國學生貸款補貼政策從“政府主導”型向“政府主導”和“市場調節(jié)”協(xié)同型轉變的發(fā)展趨勢

國家最重要也是最困難的任務是建立一系列的游戲規(guī)則，并將之付諸實施，以鼓勵全民充滿活力地加入到經(jīng)濟活動中來[8]77。一方面，“如何妥當?shù)靥幚硎袌龊驼年P系也就成為學生貸款制度設計中面臨的一個重大難題”[9]。政府與市場是兩種配置資源的主要機制和制度安排，都會存在失靈現(xiàn)象，所以問題的關鍵點不是要政府還是要市場，而是政府和市場如何實現(xiàn)協(xié)調和互補?！罢鲗А焙汀笆袌稣{節(jié)”的混合體制正在逐漸擴展到學生貸款市場，我國學生貸款補貼的政策變遷順應這一發(fā)展潮流。

另一方面，“政府主導”和“市場調節(jié)”協(xié)同型的發(fā)展趨勢是我國教育體制和金融改革的結果。從助學金向學生貸款的轉變，補貼本身就體現(xiàn)了教育體制改革的軌跡。從早期財政貼息、稅收優(yōu)惠的制定和實施，到后期的風險補償金等補貼政策制定，就充分體現(xiàn)了政府職能的轉變和市場配置資源的基礎性作用的實現(xiàn)。學生貸款需要面向市場，但也不能過分強調政府“退出”，而是要明確市場經(jīng)濟體制下的政府職能，通過完善補貼政策，將“政府導向”和“市場調節(jié)”進行有機結合。

3.我國學生貸款補貼政策呈現(xiàn)從單項政策向政策組合轉變的發(fā)展趨勢

在政策領域，任何政策工具單獨使用，遲早都會面臨邊際效力遞減問題，唯一的解決辦法在于和其他政策工具的配合使用，發(fā)揮政策工具的組合效應和規(guī)模效應[10]。這一發(fā)展態(tài)勢集中體現(xiàn)在政策類型和部門合作兩方面：從政策類型來看，考察1999年～2011年的兩個時間段的政策演變，前期側重財政政策和教育政策的制定，主要是一些實施貼息辦法的單項政策，政策之間的關聯(lián)性較小；后期則進入了政策體系構建的發(fā)展階段，財政政策、教育政策、金融政策、就業(yè)政策和信用政策均成為政策工具中不可或缺的一部分，并且強調不同類型政策之間的關聯(lián)和協(xié)同。從部門合作來看，在32項政策文本中，由單個部門出臺的政策為12項，占38%；由兩部門聯(lián)合出臺的為8項，占25%；由三個部門聯(lián)合出臺的政策為9項，占28%；由四個部門聯(lián)合出臺的政策為3項，占9%。部門聯(lián)合制定既反映政策組合的發(fā)展趨勢，也對政策執(zhí)行內在地形成了一種結構化的制約。

四、結論

政策變遷意味著政策的不斷代替、轉換與交易，通過復雜規(guī)則、標準和實施的邊際調整來實現(xiàn)，最終目的在于建立一個能夠顯著降低交易費用、制度供給能有效滿足制度需求的政策體系。政策變遷分析主要是理解政策的演變過程中一些基本特點和規(guī)律性，成為改善政策制定的重要依據(jù)。本文以我國1999年～2011年頒布的32項學生貸款政策文本為分析樣本，以政策文本的效力和類別為基本維度，分析我國學生貸款補貼政策的歷史演變路徑，對學生貸款補貼的政策變遷過程進行定量分析，無疑使我們對政策文本分析的整體感知更加具體而明確。當然，本文以政策文本為“數(shù)據(jù)”，缺乏對學生貸款補貼決策過程的考察，這可能會影響研究結論的可靠性。盡管如此，政策文本的定量分析的確為政策變遷過程提供了一個宏觀分析的新視角。

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