徐國強　張和瓊

[摘要]小產權房是目前農村土地中最具有爭議的法律問題。小產權房在全國之整體發(fā)展態(tài)勢，其深遠影響不得不引起政府及社會各層的高度重視和關注。本論文認為我國小產權房出現(xiàn)和存在是因為時下城市商品房價格居高不下、農村地產市場巨大的利益所趨、城鄉(xiāng)二元土地管理制度所致以及城市自然發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的產物。

[關鍵詞]小產權房 土地管理制度 房產利益

一、小產權房的概念

時代發(fā)展到21世紀，對于農村土地，最熱的爭議點莫過于小產權房的問題。其實小產權房并非法學術語，現(xiàn)行法律法規(guī)也未曾正式使用，它只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。關于小產權房，目前通行的概念主要有三種。第一種：小產權是針對開發(fā)商所擁有的初始產權而言。商品房在建成之后售出之前，開發(fā)商享有的商品房產權叫大產權，購房人購買商品房之后取得的產權是從這種大產權中分離出來的，故稱為小產權。第二種：產權大小是按照房屋再轉讓時是否要繳納土地出讓金來區(qū)分的。不再繳納土地出讓金的叫大產權，還需要補交土地出讓金的叫小產權。這樣，普通商品房是大產權房，經濟適用房就是小產權房。第三種：產權大小按照產權證的頒發(fā)機關來區(qū)分。國家房管部門發(fā)放產權證的商品房是大產權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)產權證的房屋是小產權ⅰ。從我國目前的法律法規(guī)來看，第一和第二兩種情形下的小產權房都是合法的。而第三種情形的小產權房合法與否是目前爭論的焦點問題，本論文所說的小產權房均指第三種小產權房。因此本論文中的小產權房是指在農村集體土地上，由享有該土地所有權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會單獨開發(fā)或與房地產開發(fā)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會制作房屋產權屬證書的房屋。這種房屋產權證書沒有國家房管部門蓋章，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會的蓋章以證明其權屬，故稱為小產權。這里的“小”是指產權不完整或者說產權有瑕疵（uncompleted/flawed property right）。

案例1：1999年12月，上海浦東新區(qū)龔路鎮(zhèn)龔豐村農民楊某，將自己的兩層私房以12萬元的價格賣給本市市民陳某。2006年，楊某向法院起訴要求法院解除房屋買賣合同，愿意如數(shù)返還陳某的購房款。但是法院依據(jù)誠實信用原則認為原被告之間簽訂的《房屋買賣合同》系當事人自愿、公平、等價有償基礎上所為的真實意思表示，認為房屋買賣合同有效。2008年重審時仍然維持初判。

案例2：畫家李某2002年在北京通州宋莊鎮(zhèn)辛村店村以4.5萬元的價格買下了當?shù)剞r民馬某的房屋及院落。2006年底，馬某訴請法院，要求收回房屋。2007年7月10日，法院判決該房屋買賣協(xié)議無效，馬某可以收回房屋，但向李某支付18萬多元的房屋補償款。

以上案例中的房屋買賣事實一樣，但產生的法律效力卻截然不同。這就是當今的熱點問題——最具有爭議性的小產權房。

二、小產權房的現(xiàn)狀

小產權房的出現(xiàn)和存在從10多年前就開始了。從賣房者的視角看，其前身是“村民自建房、出租或少量出售為改善生活條件”。但實際情況隨著社會經濟大潮的推動，這部分自建房的性質開始發(fā)生了變化。比如在1994年，香堂村就開始公開出售200平米左右的村建別墅，售價當時僅為5萬元一套。當時一些明星，藝術家們?yōu)榱诵蓍e或養(yǎng)老就到郊區(qū)縣購買別墅或農家院，由于他們當時購買大多不是作為第一家居使用，所以也并沒有引起相關部門的注意和重視。然而時間到了2003年左右，由于城市房價普遍偏高，眾多工薪階層也加入購買小產權房的行列，而且他們購買的小產權房大多是作為第一家居甚至永久家居的。受利益驅使，目前加入小產權房開發(fā)的房地產商以及樓盤也為數(shù)不少。據(jù)資料統(tǒng)計，在全國范圍內，小產權房達到全國實有村鎮(zhèn)房屋建筑面積的30%，其中村鎮(zhèn)住宅約50多億平方米。由此可見小產權房在全國之整體發(fā)展態(tài)勢，其深遠影響不得不引起政府及社會各層的高度重視和關注。

三、小產權房形成原因

小產權房目前是社會熱點問題，其形成原因是多方面的，其折射的社會矛盾是深層次的、制度性的。

1.小產權房產生的根源是我國長期以來實行的土地資源城鄉(xiāng)二元化管理體制。我國法律對城市土地和農村土地實行不同的管理體制，適用不同的法律規(guī)定，即通常所說的二元化管理體制。我法律規(guī)定城市土地可以通過市場直接進入流通，而農村土地屬于集體所有，只有在政府或國家通過征用的方式才能進入流通。這看起來似乎是對農村土地的特別保護，但實際上是對農村土地自由流轉的一種特別限制。目前農村的這種土地流轉制度不是在我國市場經濟中自發(fā)形成的，而是國家在城市化和工業(yè)化進程中，為了實現(xiàn)社會資源的集中而構建的一項特殊制度安排。這項制度是以犧牲農村的利益來維持和促進城市的發(fā)展的。我國自建國初就確立了農村為城市服務的策略。改革開放30年之后，中國農村和城市之間收入差距越來越大，“三農”問題逐漸成為了我國經濟發(fā)展中不得不正視的一個問題。造成這個問題的原因是農村在改革開放經濟建設中沒有自己的市場主體地位，農村和農民仍然服務于城市經濟發(fā)展。僅就土地制度而言，為防止農村地產市場對城市地產市場的沖擊，為了維護城市和國家在地產市場的巨大利潤，國家繼續(xù)通過嚴格的土地管制制度將農村集體土地固定在農村，日后通過合法途徑征收后轉變?yōu)閲宜?，繼續(xù)城市和國家對農村永遠的剝奪。如今，城市化進程已經可以安排更多的農業(yè)人口就業(yè)，到了工業(yè)回饋農業(yè)，城市回饋鄉(xiāng)村的時候了。小產權房合法化以后，許多以傳統(tǒng)農業(yè)為謀生手段的農民就可以轉化為城市居民，減少對農村土地的繼續(xù)使用，也對我國新農村的建設提供了條件，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.小產權房的出現(xiàn)亦是村集體在市場經濟充分發(fā)展，在巨大利益的驅動之下不可避免產生的后果。農村小產權房之所以被我國法律認定為非法，最主要的原因是因為這些住房在興建時并未繳納土地出讓金，而這筆高昂的土地出讓金正是城市土地在建商品房時必須繳納的。農村小產權房之所以價格低也正是因為沒有繳納這一筆高昂的土地出讓金，所以小產權房無法獲得國家房產部門的房產證的最終原因也在于此。小產權房不交納土地出讓金，也逃避了各種土地稅費，這樣房價僅僅是由建設成本加出售利潤；另一方面，小產權房在建設中沒有了權利尋租的土壤和條件，腐敗成分減少，相比城市房屋，售價可以降低40%以上。集體土地被征用的價格和土地建成城市商品房的價格之間巨大的差異，使得集體土地所有者受巨大利益的驅動，甘愿冒風險，以超出法律的形式主動進入市場以獲取利益最大化，實現(xiàn)土地增值最大化。所以說，小產權房的出現(xiàn)亦是村集體在市場經濟充分發(fā)展，在巨大利益的驅動之下不可避免產生的后果ⅳ。

3.小產權房是農民對現(xiàn)存利益分配格局嚴重失衡的一種挑戰(zhàn)。小產權房是農民對現(xiàn)存利益分配格局嚴重失衡的一種挑戰(zhàn)。小產權房禁而不止折射的正是社會各利益團體對農村將近10萬億的土地財富分配格局的博弈和重塑過程。

我國法律規(guī)定，農村土地不能直接進入市場而只能由政府或國家通過征收來實現(xiàn)的。村集體是集體土地的所有者，但卻不是市場主體，沒有處分所有物的權利。通過國家征收的模式，使得國家不僅成了國有土地的所有者，也成了集體土地所有土地的實際處分者。農村集體成員實際上被剝奪了集體土地所有權中最關鍵的處分權。我國《憲法》和《土地管理法》等確認了農村集體土地所有權屬于農村集體所有。根據(jù)所有權的一般理論，所有權具有四項權能：占有、使用、收益和處分。其中處分權是所有權的核心。所有者對自己財產的處分是最終實現(xiàn)其所有權價值的重要途徑?！段餀喾ā返?9條也規(guī)定，所有權人對自己的不動產或動產，依法享有占有，使用，收益和處分的權利。但我國集體所有制下的農民卻失去了對自己所有物的最終財產處分權。

如果政府限制農村集體土地所有者行使所有權的范圍和方式，讓集體土地只能用于農業(yè)耕作，那么就應該取消現(xiàn)在的政府慣用的土地征收、征用制度，嚴格禁止政府將農村征收來的集體土地轉包給開發(fā)商用于商品房開發(fā)，除非這種征地是出于國防、抗洪、搶險救災之類的重大險情需要；而且在征地費用的分配上也極為不合理。地方政府為什么樂于把成片成片的農村地區(qū)給征出去呢？因為地方政府打著為改善村民生活條件的旗號，實際上他們自己獲得了頗豐的征地補償款，占20%～30%；最可憐的農民最終獲得的補償款僅占5%～10%。任何一個有良知的人都不得不為我國農民卑微又悲慘的處境嘆息。

由于城市建設用地的日益緊缺，農村集體土地作為稀缺性資源，逐漸突出其獨特的經濟價值和社會價值。所以說，集體土地進入城市房地產謀取市場高額利潤成為不可避免的趨勢。雖然國家政策對農村土地用途有著嚴格限制，但村集體畢竟也對本集體土地享有獨立的，排他的所有權，而且現(xiàn)在村集體土地上也存在越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地及宅基地，這也為農村集體土地進入城市房地產市場留下了一個靈活的缺口。

4.城市自然發(fā)展催生了小產權房的出現(xiàn)。我國從1998年開始全面停止實物分房，實行住房貨幣化。目前我國城市居民解決住房問題主要是通過地方政府主導模式，即地方政府壟斷土地供應，開發(fā)商壟斷房屋供應，因為政府只向開發(fā)商提供建設土地，所有人必須向開發(fā)商購買房屋。這種雙重壟斷的典型的刺激投機行為，是導致城市房價一直居高不下的最根本原因。這種失衡一方面造成了城市里中低收入者的住房要求無法得到滿足，另一方面也為城市周邊農村廉價的小產權房的產生和發(fā)展提供了機遇，成為催生小產權房迅速發(fā)展的首要因素。

城市的飛速發(fā)展也催生了不同的住房需要，除了城市中低收入者對廉價住房的需求外，我國老齡化社會的到來也加劇了老年人對退休養(yǎng)老住房的需求。現(xiàn)在的大城市已經不再是老年人養(yǎng)老的最佳場所了，這些老年人也就希望在郊區(qū)附近購買一套廉價小產權房養(yǎng)老；還有些商人，由于生意需要辦公地點，他們就購買鄉(xiāng)鎮(zhèn)小產權房作為公司辦事處或辦公地點，有些甚至還把直接購買小產權房賣給員工，一并解決了他們工作和居住的問題，也利于公司的長遠發(fā)展。更有一些高收入者想在鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買別墅或建度假村之類的，遠離城市的喧囂，滿足了高收入者對寧靜生活的需求。

現(xiàn)在由于農村僅僅依靠農業(yè)生產已經難以維持日益發(fā)展的社會生活了，農村還有很大一批漂流一族在城市打工。勞動力已經外出務工，農村大量的房屋都在閑置中，閑置的房屋由于多年無人居住，維護，極容易毀損。很多農村人其實都希望出售老房屋。但由于國家政策不允許這些小產權房合法出售，這些房屋就只好閑置，并任其毀損。另一方面，這些外出務工的農村人即使手頭有了些積蓄，基于全國小產權房政策的限制，他們也不能在他鄉(xiāng)的當?shù)刭徺I住房安居樂業(yè)。這樣就變成了那邊不能賣，這邊不能買，變成了永遠的蝸居一族，租房一族，無法實現(xiàn)“我想有個家”的愿望。另一方面，城里就業(yè)形勢嚴峻，有些大學生就下鄉(xiāng)找工作了。這些大學生持有城市戶口，不像農村居民，在農村還有自己的一塊宅基地可以建房居住，他們只能在城里購買商品房才能實現(xiàn)“居者有其屋”的愿望，他們沒有辦法在農村就地買房甚至結婚安家。這種人為阻斷農村和城市交互發(fā)展的做法是社會發(fā)展規(guī)律相矛盾的。

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