陳秀蘭

【摘要】 文章針對當前高校在預算管理、預算編制及預算執(zhí)行中存在的問題，從全面預算管理的視角將高校財務預算體系劃分為三個層次，將預算編制程序分為校級、職能部門與院級、專項及總預算四個步驟，提出高校應適當完善二級管理體制，推行增量預算和零基預算的全面預算方法以及在預算執(zhí)行中完善事前、事中、事后的內部控制體系。

【關鍵詞】 高校； 財務預算； 優(yōu)化； 全面預算管理

經過“十一五”階段的逐步調整，我國高等教育事業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展，以政府撥款為主要經費來源的格局正在被開放、多元的籌資辦學形式所替代，特別在擴招、新設專業(yè)、新校區(qū)建設等方面，財政撥款已不能滿足高校逐年增長的資金需求。怎樣為學校合理地籌措和分配辦學資金，盡可能地提高資金使用效益，有效配置資源，是當前各高校財務預算亟需解決的問題。

預算是傳統(tǒng)而使用最廣泛的管理控制手段，而全面預算管理是對傳統(tǒng)預算模式及過程的創(chuàng)新?；谌骖A算管理的重要性，許多中外學者對其進行了深入探討，既包括對以往全面預算管理實踐的總結和評價，又包括理論上的創(chuàng)新探討。美國學者德克斯塔（Decosta，1976）認為預算就是用金額表示經營管理者在將來特定期間的計劃及目的的正式計算書?？ㄆ仗m德（Copland，1974）將預算定義為將特定的活動方案以計算數(shù)字表示的正式活動計劃，表示企業(yè)目的及其達成手段。我國學者孟衛(wèi)東、黃波（2009）從全面預算管理的角度將高校資源分配過程劃分為宏觀、中觀及微觀三個層面的分配。辛晏（2005）基于目前公辦高等學校產權主體人格虛置、委托代理效率低下及內部控制等問題，提出構建高校全面預算管理體系的設想。這些成果對完善全面預算管理理論，促進高校財務預算規(guī)范化、合理化具有重要的意義，但受外部競爭環(huán)境的劇烈變化及內部控制等因素影響，高?，F(xiàn)有的預算模式常缺乏有效的經濟責任制度和科學的監(jiān)督機制，造成預算資金浪費，影響資源的合理配置，迫切需要在理論和實踐上進行創(chuàng)新。本文基于全面預算管理理論，對高校財務預算優(yōu)化進行合理分析，以期對高校財務預算研究提供有益借鑒。

一、全面預算管理的內涵與意義

全面預算是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體的現(xiàn)代管理模式，通過業(yè)務、資金、信息的整合，以實現(xiàn)資源的合理配置和戰(zhàn)略目標的有效實現(xiàn)。根據(jù)安達信公司“全球最佳實務數(shù)據(jù)庫”中的定義，全面預算管理是一種系統(tǒng)的方法，用來分配財務、實物及人力等資源，以實現(xiàn)預算單位既定的戰(zhàn)略目標（沙莎，2007）。全面預算管理是企事業(yè)單位的決策目標及其資源配置以預算的方式加以量化，并使之得以實現(xiàn)的單位內部管理活動或過程的總稱，反映企事業(yè)單位在未來期間的財務狀況和經營成果。

高校的全面預算反映高等學校未來某一特定期間的事業(yè)收支活動的財務計劃，以實現(xiàn)高等學校的發(fā)展目標和戰(zhàn)略計劃為目的（辛晏，2005）。全面預算管理作為一種管理機制，通過戰(zhàn)略、預算和績效三者的高效互動，促進資源整合，實現(xiàn)信息溝通，優(yōu)化績效考核，對高校風險控制及戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)具有重要的意義。

二、高校財務預算的現(xiàn)狀

全面預算管理是一套系統(tǒng)、精細的管理方法，是一種全方位、全過程和全員的整合性管理系統(tǒng)，具有全面控制和約束力。高校實現(xiàn)全面預算管理，需以全面預算為基礎構建“統(tǒng)一領導、資金集中、分級管理、內部核算”的財務管理新體制，處理好集權與分權的關系。

（一）預算管理方面

當前高校預算管理方面的問題主要集中在兩個方面，其一表現(xiàn)在預算管理的認識上。普遍存在預算管理概念模糊的情況，常常將規(guī)劃和預算混為一談，忽略了預算作為業(yè)績評價方式及目標管理的本質。其二預算管理機構缺失。目前大部分高校實行“統(tǒng)一領導、集中管理”的財務管理體制，該財務管理體制在增強高校集中管理方面具有重要作用，但不能充分調動校內各部門的積極性和創(chuàng)造性（全曉紅，2007），同時預算管理機構的不健全、部門間缺乏有機的配合與協(xié)調，常造成預算部門缺乏對資金使用的長期性、科學性和連續(xù)性的分析。

隨著教學研究型、研究型大學建設的發(fā)展，傳統(tǒng)的以教學為主體的管理架構應逐步調整，以面對日益激烈的學院與科研院所在資源配置與管理上的矛盾，而具有資源分配與管理權的行政部門，應加強溝通與銜接，避免資源配置的重復與低效。

（二）預算編制方面

預算編制不科學、不完整，只重視眼前，對各院系部門工作指導性差，缺乏對長期發(fā)展目標的支撐，此外，高校內部的預算編制較晚。目前在部分高校中，預算的編制一般以年度預算編列，主要表現(xiàn)為力求年度的收支平衡和年度資金預算的分配上，編制過程中方法單一，缺乏綜合考慮，使得預算下達與實際需求差異較大，不利于高校的發(fā)展。

（三）預算執(zhí)行方面

部分高校在預算執(zhí)行過程中常缺乏有效的監(jiān)督管理機制，造成事前監(jiān)督不嚴，事中控制不力，事后審計監(jiān)督缺位，如項目經費不按規(guī)定使用，挪用、占用等現(xiàn)象時有發(fā)生。甚至有的項目忽略了預算的必要性，常存在“先施工、后立項”的現(xiàn)象。預算管理制度的不健全，將直接導致預算執(zhí)行的偏差，以致與預算目標相差甚遠，從而失去編制預算的意義。

三、高校財務預算優(yōu)化的具體方式——全面預算管理

根據(jù)全面預算管理的內涵，學校應在保留統(tǒng)一制定學校財務方針政策、財務規(guī)章制度和制定經費分配政策的權利下，通過適度分權和授權，將人事、教學和科研等方面的權利下放給學院，同時按照財權與事權相結合的原則，也將部分財權下放給學院分級管理。利用全面預算管理作為學校管理的主線，加強對全校財務工作的統(tǒng)一組織領導，以引導各學院按照學校發(fā)展目標來安排使用好經費，從而建立多層次、職責明確的預算組織結構。

（一）全面預算的編制程序及方法

全面預算的編制程序有自上而下式、自下而上式和上下結合式三種。自上而下式的預算編制主導權主要由高校財務部門掌握，下屬各學院的預算由財務部門直接下達；自下而上式的預算由各學院提出，校財務部門只負責匯總審批；上下結合式的編制程序結合了前兩種方式的優(yōu)點，且在預算編制過程中與下屬部門間形成了較好的互動關系，屬運用較普遍的一種預算編制程序。

全面預算的編制方法多種多樣，主要有固定預算、彈性預算、增量調整預算、零基預算、定期預算和滾動預算等方法。各種預算編制方法均有所長，也有所短，高校應該根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略及目標，選擇適當?shù)姆椒ㄟM行預算編制。

（二）全面預算管理的具體運用

——高校財務預算

高校具有收入相對穩(wěn)定、財力有限、預算難以審定考核的特點，因此，采取科學的預算編制程序，有利于提高學校的宏觀管理能力和各級責任單位的預算參與度。當前高校實行全面預算，除必要的保障措施外，關鍵在于健全預算組織機構及科學合理的編制程序。

1.全面預算組織機構體系

健全全面預算組織體系，首先應強化預算在高校管理中的地位與作用。借鑒全面預算管理的理論與經驗，高校應首先建立“統(tǒng)一領導、資金集中、分級管理、內部核算”的財務管理新體制，以實現(xiàn)學校的統(tǒng)一領導性和學院的獨立支配性的結合。其次高校應建立分工合理、職責明確的預算組織管理體系，從科學、高效、規(guī)范的原則出發(fā)，該預算組織管理體系應該由三個層次構成，如圖1所示。

在預算組織管理體系中，全面預算管理委員會對高校黨委負責，并對黨委提交學校的總預算報告，一般由校長或主管財務校領導擔任委員會主任，負責全面預算的組織領導工作。預算管理辦公室一般由財務部門負責，負責全面預算管理的日常組織和協(xié)調工作，審計工作委員會負責制定預算執(zhí)行控制的政策制度和預算執(zhí)行結果的審計規(guī)范，并對預算單位目標完成情況進行審計，為業(yè)績考核提供依據(jù)；業(yè)績考核委員會負責制定學校的業(yè)績考核制度及考核指標、激勵機制和政策，依據(jù)審計報告對各單位負責人進行考核；而預算最終則由行政職能部門和下屬教學院系執(zhí)行。

2.全面預算的具體編制步驟

科學合理的預算編制對全面預算管理至關重要，也影響到高校財務管理體制的具體實施。有效實施全面預算管理的關鍵在于是否兼顧學校的長遠目標與下屬院系的實際。

（1）校級初步預算。這是學校作為一級財政主體對資源進行配置和財力調控分布的手段。全面預算管理委員會根據(jù)學校發(fā)展計劃，將可支配的資金等作為收入來源，按全校的公共需要對資金支出進行初步規(guī)劃，編制校級初步預算。校級預算強調校級可支配資金的配置，所反映的是校級財力的收支。

（2）職能部門與院系基礎預算。解決預算管理與高校發(fā)展目標脫節(jié)的關鍵在于以業(yè)務預算作為全面預算管理的起點。行政職能部門和下屬院系作為高校的二級財政主體，對高校預算的執(zhí)行效果及戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)均有很大的影響。職能部門與院系基礎預算是高校中二級財政主體進行資源配置的手段，所反映的是其可支配財力的使用計劃，其預算來源是本級可支配收入，但不包括專項資金，如科研經費的收支。

（3）專項預算。除學校的經常性預算外，高校日常財務活動中，還有許多諸如基建、教育事業(yè)費等經費，這些經費都具有不能納入校級初步預算和行政職能部門與院系基礎預算、需?？顚Ｓ玫墓残?，而高等學校作為會計主體，專項收支是學?？偸杖牒涂傊С龅慕M成部分，為了完整反映全部資金收支的狀況，使預算與決算實行口徑上的一致，必須編制專項資金預算。

（4）學?？傤A算。學?？傤A算是高校作為一個完整的預算主體，按照學校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提出的下一年度財務收支計劃，主要是參照校級初步預算、職能部門與院系基礎預算、專項列支預算而制定。當學校總預算確定后，便是高校向教育主管部門上報的學校年度預算。

四、高校全面財務預算的保障措施

嚴格規(guī)范的控制過程、評估績效、糾正偏差對于保障預算目標的實現(xiàn)有重要的意義。根據(jù)全面預算的編制程序，本文從預算管理、預算編制及預算執(zhí)行三個方面提出高校全面預算的保障措施。

（一）預算管理

高校內部應加快預算管理及組織機構改革調整的步伐，為高校資源最優(yōu)配置提供保障。同時適當完善二級管理體制，進一步明確校院二級事權和財權的劃分，實行管理重心下移，充分發(fā)揮二級機構在辦學上的主動性，而學校則將管理重點和方式轉移到戰(zhàn)略管理和宏觀調控上。

（二）預算編制

高校作為非營利性機構，其主要任務是為社會培養(yǎng)更多更好的人才，創(chuàng)造最大的社會效益。在財力有限的情況下，首先要維持正常的教學科研運轉；其次再謀求更大的發(fā)展。因此，推行高校全面預算管理，在具體的預算程序上采用上下結合式的編制，預算方法上可采用增量調整預算和零基預算，以提高高校預算管理水平。

（三）預算執(zhí)行

根據(jù)全面預算的過程可從事前控制、事中控制和事后控制三方面對預算進行控制。為充分體現(xiàn)高校管理層、各基礎院系或部門的意見，在預算編制過程中，高校各個層級和環(huán)節(jié)要充分溝通，盡可能達到動態(tài)平衡的要求，既反映高校的發(fā)展戰(zhàn)略目標，同時也考慮各部門及院系的實際情況。

【參考文獻】

［1］ 孟衛(wèi)東，黃波.基于全面預算管理的高校資源優(yōu)化配置機制設計研究［J］.重慶大學學報，2009，15（4）：53-58.

［2］ 辛晏.構建高校全面預算管理體系的設想［J］.現(xiàn)代教育科學，2005（4）：14-16.

［3］ 沙莎.全面預算管理理論及實證研究［D］.天津大學，2007.

［4］ 全曉紅.全面預算管理在高校財務管理中的應用［J］.經濟研究參考，2007（46）：41-44.