歐秀伶　于寶明

摘要：芬蘭大眾體育的發(fā)展受到國(guó)際體育界的關(guān)注和認(rèn)可。在對(duì)芬蘭體育基本狀況進(jìn)行分析基礎(chǔ)上，以路徑依賴為基本理論依據(jù)，著重探討了芬蘭自20世紀(jì)60年代至今的體育公共政策變遷和發(fā)展的歷程，其核心是由競(jìng)技體育到大眾體育的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，這也對(duì)我國(guó)推動(dòng)體育事業(yè)的全面發(fā)展具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：體育公共政策；變遷；大眾體育；芬蘭

中圖分類號(hào)：G811 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006—2076（2012）03—0010—04

Abstract：The development of mass sports in Finland is recognized by the international sports community. Based on the analysis of the basic situation of the Finnish sports， a path dependence as the basic theoretical basis， this paper has focused on the course since the sports public policy changes and development in Finland since the 1960s， and its core is the transition from competitive sports to mass sports.At the same， it is also an important reference for China to promote the comprehensive development of sports.

Key words： sports public policy；change；finland

在各國(guó)的公共政策中，體育發(fā)展一直處于重點(diǎn)考量領(lǐng)域。雖然各國(guó)體育發(fā)展方式千差萬別，但體育和政府公共管理之間卻有著不可分割的聯(lián)系，包括健康促進(jìn)、社會(huì)整合、社區(qū)發(fā)展、教育和競(jìng)技體育等。芬蘭作為一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，體育有其鮮明的特色，尤其是大眾體育發(fā)展方面更是獨(dú)樹一幟。本文旨在回顧與分析芬蘭的體育公共政策，該國(guó)具有獨(dú)特的政治、社會(huì)和文化背景，其政策變遷歷程呈現(xiàn)出顯著的由競(jìng)技體育向大眾體育傾斜的特征。目前我國(guó)正處于體育轉(zhuǎn)型與發(fā)展的關(guān)鍵期，所面臨的問題也有一些相似之處，因而研究

收稿日期：2012—02—20

作者簡(jiǎn)介：歐秀伶（1974— ），女，天津人，碩士，副教授，研究方向體育教學(xué)與體質(zhì)健康。

作者單位：1.天津農(nóng)學(xué)院體育教學(xué)部，天津 300384；2.天津體育學(xué)院，天津 300381

1. Department of Physical Education， Tianjin Agricultural College， Tianjin 300384；2. Tianjin University of Sport，Tianjin 300381，China

芬蘭體育對(duì)我國(guó)深化體育改革和發(fā)展不無裨益。

1 芬蘭體育的現(xiàn)狀分析

1.1 芬蘭體育的基本狀況

芬蘭的體育管理體制是在長(zhǎng)期的歷史時(shí)期內(nèi)逐漸形成的。芬蘭體育主要由教育和文化部負(fù)責(zé)行政管理，包括文化、體育和青年政策等三個(gè)部門。教育和文化部通過立法和財(cái)政手段指導(dǎo)體育政策，重點(diǎn)是為體育活動(dòng)的開展創(chuàng)造有利條件，并監(jiān)督體育競(jìng)賽活動(dòng)中的道德行為，尤其是反興奮劑活動(dòng)的實(shí)施。全國(guó)體育理事會(huì)協(xié)助該部工作。體育志愿服務(wù)活動(dòng)、體育俱樂部各項(xiàng)活動(dòng)的開展以及體育健身活動(dòng)的組織參與等則主要由社會(huì)自我管理，其中超過60萬芬蘭人參加體育志愿服務(wù)活動(dòng)。

體育服務(wù)主要來源于體育俱樂部、地方政府提供的體育設(shè)施以及鼓勵(lì)青少年積極參加體育鍛煉等。芬蘭有超過7 800個(gè)體育俱樂部。每年有35萬兒童、青少年和50萬名成人享受體育俱樂部和各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的服務(wù)。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查，當(dāng)前芬蘭66%的男性和72%的女性每周至少參與30分鐘以上的體育活動(dòng)2次，而92%的兒童、青少年（3～18歲）將運(yùn)動(dòng)作為一種業(yè)余愛好。在競(jìng)技體育方面，10%的芬蘭人參加各項(xiàng)競(jìng)賽活動(dòng)，但只有少數(shù)人目標(biāo)是參與世界水平的競(jìng)爭(zhēng)。其中2 000～4 000人是具有國(guó)家級(jí)水平的運(yùn)動(dòng)員，而500～800人會(huì)成為世界級(jí)的運(yùn)動(dòng)員。2010年，125名運(yùn)動(dòng)員獲得體育資助。

1.2 芬蘭體育公共政策

當(dāng)前，芬蘭體育公共政策的主要出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)志愿組織和體育俱樂部的活動(dòng)，尤其是社會(huì)體育活動(dòng)。文化和教育部著重強(qiáng)調(diào)體育在提高人口的健康和福祉、促進(jìn)社會(huì)和諧與包容方面的作用，并且特別支持在世界比賽中取得優(yōu)異成績(jī)且干凈的競(jìng)技體育。其主要政策包括：

（1）優(yōu)先發(fā)展兒童、青少年體育和體育教育。鑒于體育在影響力、健康和福祉方面的積極效應(yīng)，文化和體育部大力支持以成年人、老年人和特殊群體為服務(wù)對(duì)象的體育活動(dòng)。

（2）采取多項(xiàng)措施，明確競(jìng)技體育發(fā)展中的分工與執(zhí)行責(zé)任，設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、獎(jiǎng)勵(lì)方案及開展培訓(xùn)，使有天賦的年輕運(yùn)動(dòng)員體教結(jié)合。

（2）對(duì)高水平殘疾人運(yùn)動(dòng)員與體育俱樂部的整合活動(dòng)給予財(cái)政支持，并向有天賦的年輕運(yùn)動(dòng)員和殘疾人運(yùn)動(dòng)員提供同等資助。

1.3 芬蘭體育財(cái)政狀況

根據(jù)芬蘭政府所公布的一項(xiàng)數(shù)據(jù)，芬蘭每年用于體育事業(yè)的資金支持從2007年2億歐元增長(zhǎng)到2011年約2.8億歐元。資金來源包括財(cái)政預(yù)算和彩票公益金，其中前者所占比重略高于后者。

教育和文化部向全國(guó)體育聯(lián)合會(huì)提供體育補(bǔ)助，而地方體育俱樂部則由地方政府補(bǔ)貼。國(guó)家體育基金的主要用途是：體育協(xié)會(huì)；體育教育和科學(xué)研究；體育設(shè)施建設(shè)；運(yùn)動(dòng)員津貼；地區(qū)體育服務(wù)提供；國(guó)際體育合作；其他體育活動(dòng)。約90%的資金用于地方體育服務(wù)提供、全國(guó)性和地方體育組織、開放式教育、體育組織與體育設(shè)施的建設(shè)、體育科研。其余用于支持競(jìng)技體育、兒童和青少年體育及健康促進(jìn)活動(dòng)。

各級(jí)政府有責(zé)任為體育活動(dòng)創(chuàng)造有利條件，例如提供體育設(shè)施。而體育服務(wù)主要由體育俱樂部提供。地方政府應(yīng)拓寬體育服務(wù)渠道，維護(hù)體育設(shè)施。芬蘭約75%的體育設(shè)施由地方政府建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，私人設(shè)施則大多位于大城市和人口密集區(qū)。

No.3 20122 芬蘭體育公共政策的變遷與發(fā)展

一國(guó)特有的政治與文化在何種程度上影響部門政策的形成和發(fā)展？相關(guān)的理論焦點(diǎn)是探討路徑依賴作為一種更好地理解體育政策發(fā)展進(jìn)程的潛在效用機(jī)制的可能性。路徑依賴的本質(zhì)是：后期政策可能性受早期選擇或事件的限制，并排除其他優(yōu)質(zhì)政策選項(xiàng)。路徑依賴的“組織觀念”提供了一套分析芬蘭體育政策發(fā)展進(jìn)程的潛在有用機(jī)制。20世紀(jì)80年代后期，新自由主義已經(jīng)主導(dǎo)芬蘭的公共政策制定，但是其政治體系卻仍然牢固地根植于社會(huì)民主傳統(tǒng)。這也解釋了芬蘭體育公共政策的變遷歷程，60年代后期起芬蘭體育便始終堅(jiān)持走大眾體育路線這一中心政策，而且在過去的數(shù)十年里未有絲毫偏離。

2.1 20世紀(jì)60年代后期—80年代末

與新自由政策框架相對(duì)，芬蘭一直實(shí)行與社會(huì)民主原則一致的政策。60年代后期，芬蘭開始了一系列的社會(huì)變革，包括較高水平的福利支出、社會(huì)與健康服務(wù)部門的發(fā)展以及大公共部門的發(fā)展。在公共衛(wèi)生與健康等更多領(lǐng)域，體育活動(dòng)被視為構(gòu)建福利社會(huì)的重要組成部分，體育成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目的的工具。隨著社會(huì)的現(xiàn)代化，各種政治力量開始介入體育，政府與各志愿組織包括體育志愿組織之間建立起新的聯(lián)系。福利國(guó)家的出現(xiàn)為芬蘭大眾體育的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。

但是，芬蘭的體育政策一直集中在支持傳統(tǒng)競(jìng)技體育上。芬蘭的政治體系影響著體育組織的生存和發(fā)展，所以政治上向社會(huì)民主和福利國(guó)家性質(zhì)的轉(zhuǎn)變對(duì)其體育政策的重新定向非常關(guān)鍵。正如芬蘭某學(xué)者所言：體育被當(dāng)作社會(huì)政策的一部分，這在該國(guó)體育史上尚屬首次。

芬蘭體育政策體系的主導(dǎo)思想逐漸確立：提供良好的體育設(shè)施，促進(jìn)體育參與水平的提高。1964～2002年，芬蘭體育設(shè)施由14 148個(gè)增加到29 280個(gè)，其中1975～1990年期間體育設(shè)施投資持續(xù)增長(zhǎng)，僅地方政府就投資了167億芬蘭馬克。

70年代，各種體育資源快速增長(zhǎng)，國(guó)家文獻(xiàn)也開始反映出對(duì)大眾體育的大力支持。1970年全國(guó)體育理事會(huì)規(guī)劃部門報(bào)告中建議改善民眾健康，1974年政府立法委員會(huì)提出支持全民運(yùn)動(dòng)的倡議。70年代后期到整個(gè)80年代，許多政府政策和戰(zhàn)略文獻(xiàn)都進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了全民運(yùn)動(dòng)準(zhǔn)則。芬蘭體育政策發(fā)展中的關(guān)鍵文獻(xiàn)之一是1976年體育法委員會(huì)的報(bào)告，這份報(bào)告為1980年《體育法》的通過奠定了基礎(chǔ)。該法案不但使現(xiàn)存的非正式的體育設(shè)施供給的相關(guān)體系和程序正式化，而且還首次官方承認(rèn)了體育運(yùn)動(dòng)的社會(huì)意義。同時(shí)，法案的頒布使得中央政府有了向地方政府施加影響的法律依據(jù)，使其將競(jìng)技體育上的注意力轉(zhuǎn)向大眾體育，為大眾體育提供體育設(shè)施和參與機(jī)會(huì)。各自治市將獲得用于聘請(qǐng)?bào)w育秘書的專用補(bǔ)貼，并且專項(xiàng)基金也會(huì)撥到當(dāng)?shù)伢w育協(xié)會(huì)和國(guó)家體育組織。國(guó)家導(dǎo)向性的介入自治市資金分配和體育部門組織方式，與之前松散的體育管理模式形成了明顯對(duì)比。

2.2 20世紀(jì)90年代至今

盡管政府對(duì)大眾體育關(guān)注度日漸提高，但俱樂部和各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的重點(diǎn)仍然在競(jìng)技體育上。隨著體育機(jī)構(gòu)改革的開始，這一狀況發(fā)生重大變化。90年代初，政府與各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)聯(lián)合討論結(jié)構(gòu)改革問題，希望減少在基本意識(shí)形態(tài)方面的分歧，同時(shí)改變體育組織之間缺乏聯(lián)系以及項(xiàng)目和構(gòu)架的重復(fù)造成的效率低下的狀況。1993年的機(jī)構(gòu)改革使芬蘭體育發(fā)生了極大的變化：由原來因政治關(guān)系而分開的部門轉(zhuǎn)變成為一個(gè)更協(xié)調(diào)更連貫的結(jié)構(gòu)，這是大眾體育理念融入結(jié)構(gòu)性變革的關(guān)鍵點(diǎn)。

改革后的芬蘭體育管理組織架構(gòu)為傘狀組織，芬蘭體育聯(lián)合會(huì)下屬三個(gè)主要機(jī)構(gòu)——青年芬蘭、大眾體育協(xié)會(huì)、芬蘭奧委會(huì)，而三個(gè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)管理的領(lǐng)域?yàn)椋呵嗄牦w育、大眾體育、競(jìng)技體育。此外，由于與各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)工作的重疊與重復(fù)，三個(gè)機(jī)構(gòu)被賦予了監(jiān)管各類體育活動(dòng)的職權(quán)，促進(jìn)并協(xié)調(diào)與其特定職責(zé)范圍相關(guān)的政策實(shí)施。更重要的是，這些機(jī)構(gòu)還協(xié)助提交與各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)職責(zé)履行相關(guān)的數(shù)據(jù)，并向教育部提供各種體育形態(tài)的進(jìn)展反饋。

結(jié)構(gòu)改革之后，芬蘭開始推行績(jī)效管理模式，為全國(guó)的體育資源分配提供總體框架。國(guó)家體育基金便在此模式下誕生，其核心分配原則是以各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)在青年體育、大眾體育、精英體育方面的業(yè)績(jī)?yōu)楹饬炕A(chǔ)——青年體育占50%權(quán)重，大眾體育與競(jìng)技體育各占25%權(quán)重?？?jī)效管理的引入對(duì)各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了雙重效應(yīng)：影響了協(xié)會(huì)工作的重點(diǎn)；提高了芬蘭體育的效率與職業(yè)化程度。

90年代，芬蘭體育政策反映出對(duì)大眾體育一貫的重視。法律框架與全國(guó)性計(jì)劃的設(shè)立加強(qiáng)了政府對(duì)大眾體育與健康促進(jìn)活動(dòng)的承諾。兩大已實(shí)施的全國(guó)性計(jì)劃：1991～1994年“芬蘭動(dòng)起來”與“健康生活”的目標(biāo)是為40歲以上的居民提供體育機(jī)會(huì)并鼓勵(lì)其參加日常運(yùn)動(dòng)。1998年的第二部《體育法》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)健康的價(jià)值，它的主要目的被描述為推動(dòng)體育活動(dòng)，將民眾活動(dòng)與促進(jìn)人口健康和福祉提高相聯(lián)系，支持青少年的成長(zhǎng)和發(fā)展。

芬蘭體育基金的支出繼續(xù)偏重大眾體育。1995～2003年，對(duì)各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、自治市、體育設(shè)施建設(shè)的資金投入持續(xù)占總預(yù)算的60%。考慮到更多人群對(duì)體育設(shè)施的需求、自治市對(duì)大眾體育的日益重視以及體育部門績(jī)效管理的引入，國(guó)家基金主要流向支持大眾體育的部門。相比之下，對(duì)競(jìng)技體育的財(cái)政支持處于較低水平，1995年只占總預(yù)算的6%，雖然1996年增至8%，1997～2003期間仍在6.9%～7.7%之間浮動(dòng)。其中，競(jìng)技體育的支出項(xiàng)目包括：芬蘭奧委會(huì)、芬蘭殘奧委會(huì)、運(yùn)動(dòng)員與教練員獎(jiǎng)金，芬蘭反興奮劑委員會(huì)、精英體育中心以及世界錦標(biāo)賽等重大賽事的贊助項(xiàng)目。

2001年的興奮劑丑聞進(jìn)一步確定了芬蘭發(fā)展大眾體育的公共政策，也加劇了競(jìng)技體育的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)年的北歐兩項(xiàng)世界杯滑雪賽中，6名芬蘭頂尖滑雪運(yùn)動(dòng)員被查出使用興奮劑。芬蘭某體育高官評(píng)論：“無人敢再談?wù)摳?jìng)技體育的投資，現(xiàn)在談?wù)摳?jìng)技體育不是一件好事，因?yàn)樘嗟呐d奮劑問題、欺騙等等?！备鶕?jù)此后的一項(xiàng)調(diào)查，政府與私人對(duì)各單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的贊助大幅減少。

3 芬蘭體育公共政策對(duì)我國(guó)的啟示

3.1 政府注重體育公共政策的完善和制定

健全的法律法規(guī)和完善的公共政策是體育發(fā)展的保障。加強(qiáng)宏觀管理和政策研究工作，盡快完善相應(yīng)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)“依法治體”。尤其是在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，不斷探索體育事業(yè)的一般規(guī)律和特殊規(guī)律，在不斷改革中推進(jìn)體育事業(yè)的全面發(fā)展，是相關(guān)部門面臨的重要任務(wù)。同時(shí)，通過立法形式將成熟的政策成果固定下來，有利于更好地保證全體人民參與體育活動(dòng)的基本權(quán)利，也有利于提高政府部門的公共管理能力。在此基礎(chǔ)上，完善推動(dòng)全民健身計(jì)劃的配套政策，提高體育人口的數(shù)量。

3.2 各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)體育事業(yè)重要性的認(rèn)識(shí)

用于體育事業(yè)的資金并不是一種“補(bǔ)貼”，而是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資。當(dāng)前國(guó)內(nèi)不少人還認(rèn)為體育事業(yè)是發(fā)達(dá)國(guó)家才需要考慮的事情，有人甚至認(rèn)為發(fā)展體育事業(yè)需要耗費(fèi)大量政府財(cái)政資金卻沒有直接的經(jīng)濟(jì)效益，因此缺乏積極性，由此造成我國(guó)體育事業(yè)長(zhǎng)期被忽視，其發(fā)展水平難以滿足群眾的體育文化需求。只有使全社會(huì)上下尤其是各級(jí)地方政府認(rèn)識(shí)到體育事業(yè)發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，所能夠帶來的現(xiàn)實(shí)的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，才能充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展體育事業(yè)的積極性。

3.3 做好先進(jìn)的體育發(fā)展理念和思路的頂層設(shè)計(jì)

先進(jìn)的體育發(fā)展構(gòu)思理念和設(shè)計(jì)思路是體育發(fā)展的有效動(dòng)力。此方面的啟示包括：充實(shí)完善成為綜合性區(qū)域體育俱樂部活動(dòng)點(diǎn)的俱樂部；對(duì)關(guān)系到區(qū)域體育運(yùn)動(dòng)范圍擴(kuò)大的體育俱樂部的創(chuàng)立及活動(dòng)給予支持；對(duì)體育志愿服務(wù)活動(dòng)予以大力支持；對(duì)地方社會(huì)團(tuán)體以區(qū)域居民為對(duì)象進(jìn)行的促進(jìn)體育運(yùn)動(dòng)參與的活動(dòng)給予支持；加強(qiáng)對(duì)具有潛力的運(yùn)動(dòng)員的挖掘和培養(yǎng)；對(duì)在本國(guó)舉辦的國(guó)際規(guī)模的體育比賽進(jìn)行贊助。

3.4 優(yōu)先支持社會(huì)特殊人群和弱勢(shì)群體的體育參與活動(dòng)

社會(huì)特殊人群和弱勢(shì)群體的體育發(fā)展是我國(guó)體育事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。芬蘭的體育公共政策特別重視青少年、兒童、老年人、殘疾人、低收入人群和落后地區(qū)，注重體育發(fā)展的公平性。雖然我國(guó)對(duì)大眾體育的經(jīng)費(fèi)投入呈逐年上升趨勢(shì)，整體狀況已有明顯的改善，然而全民健身計(jì)劃的推廣與大眾體育經(jīng)費(fèi)不足的矛盾依然十分突出，因而各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極結(jié)合財(cái)政撥款、彩票公益金等，進(jìn)一步加大經(jīng)費(fèi)投入，并且完善資金的使用方式，優(yōu)先保障社會(huì)特殊人群和弱勢(shì)群體的體育參與權(quán)利。

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