劉福毅 鄧大海

摘要：系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)際金融改革的一個(gè)重要組成部分。國(guó)際金融組織和各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)正致力于降低其道德風(fēng)險(xiǎn)，終結(jié)大型金融機(jī)構(gòu)“過(guò)大而不能倒”的局面。我國(guó)的監(jiān)管需要從中國(guó)的國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，不斷完善宏觀審慎管理框架，建立健全金融基礎(chǔ)設(shè)施，積極參與國(guó)際游戲規(guī)則的制定，為防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定做出不懈努力。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)；過(guò)大而不能倒；宏觀審慎；系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

Abstract：Systemically important financial institutions have become an important part of the current international financial reform.International financial organizations and financial regulators are adopting various policies and measures to reduce the moral hazard of systemically important financial institutions and resolve the problem of“too big to fail”.Our supervision of systemically important financial institutions should be based on the conditions and realities of China，improve the macro-prudential supervision framework，continuously build and perfect financial infrastructures，and actively participate in the formulation of international game rule，to prevent systemic risk and maintain financial stability.

Key words：systemically important financial institutions，too big to fail，macro-prudential supervision，systemic risk

中圖分類號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1674-2265（2012）03-0044-05

一、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的界定

金融穩(wěn)定委員會(huì)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義分為兩個(gè)層面：系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）和全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（G-SIFIs）。所謂的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指，由于規(guī)模、復(fù)雜度和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，其無(wú)序倒閉將會(huì)對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成重大破壞的金融機(jī)構(gòu)。此外，由于部分大型金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)覆蓋多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，對(duì)全球金融體系和世界經(jīng)濟(jì)的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)單個(gè)國(guó)家的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，因此就必須對(duì)它們執(zhí)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要求它們具備更高的損失吸收能力，以與它們本身所具備的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)水平相匹配。由于它們的規(guī)模、市場(chǎng)重要性和全球關(guān)聯(lián)性，其陷入困境或倒閉將會(huì)導(dǎo)致全球金融系統(tǒng)出現(xiàn)嚴(yán)重混亂，造成重大不利經(jīng)濟(jì)影響，金融穩(wěn)定委員會(huì)將這類金融機(jī)構(gòu)定義為全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。

國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，規(guī)模、復(fù)雜度、關(guān)聯(lián)性和可替代性是界定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的主要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，在界定全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)時(shí)還必須考慮金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際活躍范圍和活躍程度?？商娲允侵敢粋€(gè)金融機(jī)構(gòu)倒閉之后，其他金融機(jī)構(gòu)能在多大程度上提供相同或至少是相似的服務(wù)，是衡量金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性的一個(gè)重要指標(biāo)。

值得注意的是，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并不僅僅源自于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，過(guò)于關(guān)注系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)往往會(huì)忽視某類金融機(jī)構(gòu)或某類業(yè)務(wù)所具備的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一些按照常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不具備系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)在特定形勢(shì)下也會(huì)對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)造成巨大影響。很多人認(rèn)為，相對(duì)于規(guī)模而言，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)暴露方式更值得注意。此外，英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）認(rèn)為，雖然有時(shí)單一金融機(jī)構(gòu)不具備系統(tǒng)重要性，但其所在的這類金融機(jī)構(gòu)可能被市場(chǎng)認(rèn)為具有系統(tǒng)性影響，由此主張要從金融機(jī)構(gòu)的種類來(lái)衡量其系統(tǒng)重要性。

由于金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和集中程度不同，各個(gè)國(guó)家對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的危險(xiǎn)認(rèn)識(shí)也存在差異。美國(guó)、英國(guó)和瑞士?jī)A向于對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)采用更嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而受全球金融危機(jī)沖擊較小的部分亞太和歐洲國(guó)家認(rèn)為，大型金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和業(yè)務(wù)模式為其提供了保持金融穩(wěn)定和提高金融行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)，在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管改革方面頗有顧慮。這種分歧也將會(huì)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的界定產(chǎn)生影響。定義和劃分系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)與全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的工作，需要各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)際金融組織隨著金融改革的逐步推進(jìn)做出不懈努力。

二、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際監(jiān)管趨勢(shì)

金融危機(jī)表明，以往的監(jiān)管理念過(guò)于依賴市場(chǎng)約束和微觀審慎管理，忽視了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要性，監(jiān)管體系跟不上日新月異的金融創(chuàng)新步伐，在全球性危機(jī)干預(yù)方面也缺少明確的國(guó)際合作機(jī)制。

金融危機(jī)期間，各國(guó)政府迫于形勢(shì)出臺(tái)了一系列拯救系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策措施，在很大程度上避免了其大范圍倒閉。盡管這些臨時(shí)性干預(yù)措施在當(dāng)時(shí)是保護(hù)金融系統(tǒng)和整體經(jīng)濟(jì)的必要行為，但是它也進(jìn)一步強(qiáng)化了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“過(guò)大而不能倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)認(rèn)知，受到人們廣泛批評(píng)。

隨著金融危機(jī)逐步消退，人們對(duì)過(guò)去監(jiān)管體制和危機(jī)期間臨時(shí)性措施的缺陷認(rèn)識(shí)不斷加深，國(guó)際上要求進(jìn)行金融體制改革和加強(qiáng)國(guó)際合作的呼聲日益高漲。盡管金融危機(jī)的影響至今尚未完全消除，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前景仍面臨重重困難，但各國(guó)政府和國(guó)際金融組織已經(jīng)為解決“過(guò)大而不能倒”的問(wèn)題做出大量實(shí)際工作。

（一）提高資本充足率和損失吸收能力，強(qiáng)化系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)自身抵御危機(jī)的能力

金融危機(jī)表明，以往的監(jiān)管體制對(duì)資本充足率的要求過(guò)低，對(duì)金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)情況下的損失吸收能力缺乏關(guān)注，以至于在金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)時(shí)沒(méi)有可提供保護(hù)的資本可用。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)必須執(zhí)行更嚴(yán)格的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和具備更高的損失吸收能力已經(jīng)成為國(guó)際共識(shí)。巴塞爾委員會(huì)近期發(fā)布聲明稱，除了7%的核心一級(jí)資本比例，全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)還需要滿足1%至2.5%的附加資本要求，具體比例取決于銀行的系統(tǒng)重要性程度。倘若銀行對(duì)全球金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)程度提高，則需要額外追加1%的附加資本，這意味著附加資本的最高比例將達(dá)3.5%。這些附加資本必須以留存資本或普通股形式的優(yōu)質(zhì)資本存在。

為了確保金融機(jī)構(gòu)的損失吸收能力，巴塞爾委員會(huì)在2011年1月13日發(fā)布的文件中要求，在出現(xiàn)某些觸發(fā)事件時(shí)，所有非普通股一級(jí)和二級(jí)資本工具都必須能夠根據(jù)相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)的選擇予以沖銷(xiāo)或是轉(zhuǎn)化為普通股。此外，利用應(yīng)急資本和自救安排來(lái)提高系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的損失吸收能力也是一種行之有效的方法，已經(jīng)獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。

隨著改革的推進(jìn)，各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也紛紛出臺(tái)相關(guān)措施強(qiáng)化資本標(biāo)準(zhǔn)。瑞士中央銀行要求國(guó)內(nèi)兩家規(guī)模最大的銀行（瑞銀集團(tuán)和瑞士信貸）須保持19%的總資本充足率，其中核心一級(jí)資本占10%，其他兩種不同類型的應(yīng)急資本占9%。美國(guó)《多德—弗蘭克法案》要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)遵守更高的資本、杠桿率和流動(dòng)性要求，提高披露水平，降低風(fēng)險(xiǎn)集中度。這些標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的目的均是提高系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的資本充足率和損失吸收能力，降低大型金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，使之在危機(jī)到來(lái)時(shí)具有更強(qiáng)的抵御能力。

（二）減少系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的誘因

現(xiàn)行體制所招致的廣泛批評(píng)就是，金融機(jī)構(gòu)將過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)所獲得的收益私有化，而將其所造成的損失社會(huì)化。在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，金融機(jī)構(gòu)大肆承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)所獲得的收入由其自己享有，而在瀕臨倒閉或倒閉時(shí)，卻需要花費(fèi)納稅人的錢(qián)財(cái)救助。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)處于一種“過(guò)大而不能倒”的地位，政府對(duì)這些金融機(jī)構(gòu)倒閉對(duì)金融系統(tǒng)和整體經(jīng)濟(jì)造成的嚴(yán)重影響心存顧慮，通常會(huì)在它們陷入危機(jī)時(shí)提供援助和支持。由于不用顧忌業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的惡劣后果，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)就有良好的誘因去承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，熱衷于從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以博取高風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的高收益。再者，由于相信政府不會(huì)放任這些金融機(jī)構(gòu)不管，市場(chǎng)參與者也會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)不會(huì)倒閉的預(yù)期。二者相互影響，惡性循環(huán)，往往會(huì)形成挾持金融系統(tǒng)和整體經(jīng)濟(jì)的局面，在某種程度上進(jìn)一步加重了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

將金融機(jī)構(gòu)倒閉的巨大負(fù)外部性內(nèi)部化是金融監(jiān)管改革的一個(gè)重要方向。國(guó)際金融監(jiān)管改革集中精力糾正以往系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)利用納稅人的錢(qián)財(cái)為自己的錯(cuò)誤“埋單”的做法，力求確保利益相關(guān)者在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)虧損和倒閉時(shí)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

監(jiān)管改革必須讓系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者承擔(dān)因過(guò)度吸納風(fēng)險(xiǎn)和決策失誤而造成的損失。金融穩(wěn)定委員會(huì)建議，監(jiān)管體系的改革在降低由納稅人承擔(dān)損失風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也必須探討使股東、無(wú)擔(dān)保和未保險(xiǎn)債權(quán)人按照優(yōu)先次序吸收損失的途徑。因此，在對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助之前，所有利益相關(guān)者均應(yīng)已經(jīng)承擔(dān)損失，所有一級(jí)和二級(jí)監(jiān)管資本均應(yīng)已經(jīng)用來(lái)吸收損失，然后才能考慮利用納稅人的資源進(jìn)行救助。自救安排和應(yīng)急資本正是在這種背景下出現(xiàn)的，它通過(guò)法律或合同方式提前規(guī)定了這些資本工具吸收損失的條件，本金或利息在達(dá)到觸發(fā)條件時(shí)能夠被沖銷(xiāo)或轉(zhuǎn)化為普通股，這就減少了由納稅人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況，迫使債權(quán)人對(duì)金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，從而有助于強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律。

金融機(jī)構(gòu)過(guò)于側(cè)重短期激勵(lì)的薪酬機(jī)制也是超大規(guī)模冒險(xiǎn)行為的重要誘因之一。使薪酬機(jī)制與股東的長(zhǎng)期價(jià)值保持一致是金融改革的重要內(nèi)容?！抖嗟隆ヌm克法案》為股東提供了薪酬話事權(quán)，規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)也可以對(duì)企業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督，確保金融機(jī)構(gòu)的高層管理人員不會(huì)因?yàn)橄Ｍ@得高薪而過(guò)度追求風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，美國(guó)部分公司還在高管薪酬方案中加入了日后追回條款和退休計(jì)劃補(bǔ)充審查機(jī)制，力爭(zhēng)讓高管薪酬與風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間跨度相匹配。這些措施都有助于減輕企業(yè)決策者過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的沖動(dòng)。

從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)予以救助會(huì)產(chǎn)生一種“獎(jiǎng)惡懲善”的惡劣后果，它為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)提供了獎(jiǎng)勵(lì)，審慎行為卻得不到任何獎(jiǎng)賞，這不僅扭曲了市場(chǎng)紀(jì)律，而且助長(zhǎng)了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)?！斑^(guò)大而不能倒”并不意味著這些系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)不能被清算。為防止金融傳染，政府應(yīng)該在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)積極介入，以一種有序的方式對(duì)其進(jìn)行清算，將其倒閉所產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)降至最低水平。

（三）事前監(jiān)管和事后處理機(jī)制有機(jī)結(jié)合

金融改革的一個(gè)主要目的就是終結(jié)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“過(guò)大而不能倒”的局面。國(guó)際金融組織和各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融危機(jī)爆發(fā)后開(kāi)始逐步明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的事后處理機(jī)制，通過(guò)立法形式制定對(duì)金融機(jī)構(gòu)的救助方式和倒閉處理程序，力求降低其他對(duì)政府救助的預(yù)期和由納稅人承擔(dān)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

美國(guó)對(duì)事后處理機(jī)制的改革走在世界前列?！抖嗟隆ヌm克法案》為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的有序清算提供了清晰的路線，明確了各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任和授權(quán)，使市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)倒閉后的處理程序有了更多的明確性。新成立的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)改變了多頭監(jiān)管的歷史障礙，可以依據(jù)《多德—弗蘭克法案》的授權(quán)提前介入，對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制分拆、重組和資產(chǎn)剝離，必要時(shí)可以接管金融機(jī)構(gòu)，防止其破產(chǎn)。

“生前遺囑”（Living Wills）是美國(guó)監(jiān)管改革的一個(gè)重要組成部分。由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)復(fù)雜，外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的了解很難像內(nèi)部人士那樣透徹。因此，《多德—弗蘭克法案》要求所有資產(chǎn)在500億美元以上的銀行控股公司都必須提交其在面臨財(cái)務(wù)危機(jī)或倒閉時(shí)迅速進(jìn)行有序清算的詳細(xì)計(jì)劃，這就是所謂的“生前遺囑”。有序清算計(jì)劃將有助于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估自身的經(jīng)營(yíng)復(fù)雜性及其對(duì)公司和金融系統(tǒng)造成的風(fēng)險(xiǎn)。由于這些金融機(jī)構(gòu)必須定期向聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、美聯(lián)儲(chǔ)和其他主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出詳細(xì)解釋，生前遺囑還能夠迫使它們?cè)u(píng)估自身風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的有效性。《多德—弗蘭克法案》要求相關(guān)計(jì)劃必須充分介紹公司的所有權(quán)、結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債和合同義務(wù)，識(shí)別各種證券和主要交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)，決定公司的抵押品抵押程序。此外，美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司還可以通過(guò)法規(guī)或命令的方式要求這些金融機(jī)構(gòu)提供有用的信息。清算計(jì)劃不符合要求的公司必須遵守更嚴(yán)格的資本、杠桿率或流動(dòng)性要求，甚至是在業(yè)務(wù)擴(kuò)張和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)方面受到限制，直至該公司重新提交一份完善的清算計(jì)劃為止。如果經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間和在采取更嚴(yán)格的要求或限制之后，該公司仍未能提交一份符合要求的清算計(jì)劃，美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)磋商之后可以共同要求剝離某些資產(chǎn)或業(yè)務(wù)，從而使其能夠根據(jù)《破產(chǎn)法》進(jìn)行有序清算。

將事前監(jiān)管與事后處理機(jī)制有機(jī)結(jié)合，不僅能在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)期間降低其道德風(fēng)險(xiǎn)，而且能夠在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供管理清算程序的巨大靈活性，從而最大程度地降低其對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的破壞性影響。

（四）系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的國(guó)內(nèi)和國(guó)際監(jiān)管合作

從單個(gè)國(guó)家來(lái)看，全球金融危機(jī)所暴露出的一個(gè)問(wèn)題就是，以往的金融監(jiān)管責(zé)任劃歸不同的政府機(jī)構(gòu)，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在競(jìng)爭(zhēng)，政出多門(mén)，由此削弱了監(jiān)管效力。從國(guó)際層面來(lái)看，全球金融危機(jī)表明，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)明顯不足，應(yīng)對(duì)措施大多僅考慮保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，缺乏統(tǒng)一的干預(yù)架構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)程序，往往不會(huì)顧及這些政策措施所帶來(lái)的溢出效應(yīng)。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，尤其是全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模龐大，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往跨越多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，受到多個(gè)司法轄區(qū)內(nèi)各不相同的監(jiān)管體制和標(biāo)準(zhǔn)管制。因此，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是一個(gè)高度復(fù)雜的過(guò)程，不論是事前的持續(xù)性監(jiān)管，還是危機(jī)時(shí)的倒閉清算，都需要國(guó)內(nèi)和國(guó)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切合作。

美國(guó)根據(jù)《多德—弗蘭克法案》創(chuàng)建了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）和消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)是從宏觀角度識(shí)別和解決新出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而以前不受監(jiān)管的影子金融行業(yè)則被納入消費(fèi)者金融保護(hù)局的監(jiān)管范圍，后者還將為銀行和非銀行金融公司制定嚴(yán)格統(tǒng)一的消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)。此外，由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)需要投入更多的監(jiān)管資源，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司根據(jù)《多德—弗蘭克法案》創(chuàng)建了一個(gè)復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)辦公室（CFI）。這個(gè)機(jī)構(gòu)將對(duì)資產(chǎn)超過(guò)1000億美元的銀行控股公司以及金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)指定的具有系統(tǒng)重要性的非銀行金融公司進(jìn)行持續(xù)性審查和監(jiān)督，并在具有系統(tǒng)重要性的銀行控股公司和非銀行金融公司倒閉時(shí)對(duì)它們進(jìn)行有序清算。同樣重要的是，該辦公室還將負(fù)責(zé)與財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切合作，推動(dòng)《多德—弗蘭克法案》的所有規(guī)定都得到正確執(zhí)行，努力確保對(duì)復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的審慎監(jiān)督和破產(chǎn)清算。在瑞士，由于瑞銀集團(tuán)和瑞士信貸在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占有的重要地位，瑞士金融市場(chǎng)監(jiān)管局專門(mén)設(shè)立了一個(gè)特別的監(jiān)管部門(mén)來(lái)管理這兩家金融機(jī)構(gòu)。

金融危機(jī)表明，金融機(jī)構(gòu)全球化和金融監(jiān)管本地化的矛盾日益突出。各國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系大多是根據(jù)本國(guó)發(fā)生的歷史事件由各種應(yīng)對(duì)措施拼湊組成的，國(guó)際上缺乏一個(gè)高屋建瓴的統(tǒng)一監(jiān)管架構(gòu)。由于各個(gè)國(guó)家采取的政策和標(biāo)準(zhǔn)不同，跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)為謀求最大的利益往往會(huì)將經(jīng)營(yíng)活動(dòng)轉(zhuǎn)移至監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)最寬松的國(guó)家，由此形成監(jiān)管套利。

巴塞爾委員會(huì)、金融穩(wěn)定委員會(huì)、國(guó)際清算銀行、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等國(guó)際金融組織正在努力完善跨境金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和破產(chǎn)清算框架。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，尤其是全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，從監(jiān)管監(jiān)督到倒閉清算都涉及到許多國(guó)家的法律框架和管轄問(wèn)題，需要進(jìn)行密切的國(guó)際合作。主要國(guó)際金融監(jiān)管組織在要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)自身抗危機(jī)能力的同時(shí)，也在為它們的監(jiān)管和倒閉程序制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立持續(xù)性的跨境信息分享和協(xié)調(diào)機(jī)制，明確不同國(guó)家對(duì)跨境金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任和倒閉時(shí)的處理機(jī)制，力求保持全球金融穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、中國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

中國(guó)金融系統(tǒng)受此次危機(jī)的沖擊相對(duì)較輕，但危機(jī)所暴露出來(lái)的問(wèn)題已經(jīng)引起當(dāng)局的警醒。由于當(dāng)前國(guó)際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)大多是根據(jù)西方國(guó)家在金融危機(jī)中暴露出來(lái)的缺陷制定的，完全照搬這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)未必符合中國(guó)的國(guó)情和實(shí)際。因此，我們應(yīng)該從中國(guó)的國(guó)情和金融系統(tǒng)的特征出發(fā)，量身打造適合自己的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

（一）微觀審慎和宏觀審慎密切結(jié)合

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管是宏觀審慎管理的主要任務(wù)之一。微觀審慎過(guò)于注重防范個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，忽視了金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)和金融系統(tǒng)乃至整體經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系和相互影響，忽視了金融傳染和風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)的巨大破壞力，這對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管而言是一個(gè)致命的缺陷，只有將自下而上的微觀審慎監(jiān)管和自上而下的宏觀審慎管理密切結(jié)合才能夠有效防范大型金融機(jī)構(gòu)所具備的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

進(jìn)一步完善宏觀審慎管理框架，擴(kuò)大對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管力度和范圍，將是金融監(jiān)管下一步發(fā)展的重點(diǎn)。宏觀審慎直至2008年全球金融危機(jī)全面爆發(fā)之后才引起廣泛關(guān)注，并且逐步成為當(dāng)前國(guó)際金融改革的核心。目前，我國(guó)對(duì)宏觀審慎的認(rèn)識(shí)已經(jīng)達(dá)到一個(gè)前所未有的戰(zhàn)略高度。“十二五”規(guī)劃要求，構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警體系和處理機(jī)制。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川指出，微觀審慎性的總和不等于宏觀上的審慎性。因此要加大宏觀調(diào)控和微觀調(diào)控的結(jié)合，將微觀層面的監(jiān)管機(jī)制納入宏觀管理框架內(nèi)，減緩順周期影響，以減少中國(guó)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。

（二）正確認(rèn)識(shí)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和業(yè)務(wù)多元化

金融危機(jī)爆發(fā)后，部分人士將危機(jī)爆發(fā)的原因歸咎于大型金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模過(guò)于龐大，業(yè)務(wù)過(guò)于復(fù)雜，對(duì)金融系統(tǒng)和整體經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)度過(guò)高，由此產(chǎn)生了“過(guò)大而不能倒閉”和“過(guò)于關(guān)聯(lián)而不能倒閉”等問(wèn)題，主張限制金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍。

備受關(guān)注的“沃克爾規(guī)則”就要求限制金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模，禁止商業(yè)銀行和吸儲(chǔ)機(jī)構(gòu)從事高風(fēng)險(xiǎn)的自營(yíng)交易，限制商業(yè)銀行對(duì)私募基金和對(duì)沖基金的投資?！拔挚藸栆?guī)則”一出臺(tái)就引起廣泛的爭(zhēng)議，對(duì)金融機(jī)構(gòu)規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍的限制必須謹(jǐn)慎執(zhí)行。毫無(wú)疑問(wèn)，限制金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍能夠降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的不利影響，但是限制規(guī)模將會(huì)削弱金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而限制業(yè)務(wù)范圍將使銀行無(wú)法適當(dāng)發(fā)展多元化經(jīng)營(yíng)，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)由于業(yè)務(wù)集中度過(guò)高可能會(huì)更容易受到?jīng)_擊，倒閉的可能性更大。

從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)大多集中在國(guó)內(nèi)，國(guó)際化程度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，我們必須擁有大型跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)才能為國(guó)內(nèi)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供更好的服務(wù)。對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管的目的是糾正市場(chǎng)失靈和預(yù)防破壞性巨大的系統(tǒng)性危機(jī)，其主要側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該是強(qiáng)化監(jiān)管而不是限制規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍。一些系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重遠(yuǎn)高于美國(guó)的國(guó)家，在金融危機(jī)期間所受到的影響反而較小，主要就是因?yàn)檫@些國(guó)家的監(jiān)管體制更為完善。一味限制規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍可能會(huì)妨礙金融系統(tǒng)發(fā)揮正常的資源配置作用，降低我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的效率和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和金融創(chuàng)新，最終對(duì)中國(guó)的金融系統(tǒng)和整體經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重負(fù)面影響。

（三）建立健全金融基礎(chǔ)設(shè)施，為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提供良好的運(yùn)行環(huán)境

法律法規(guī)、公司治理、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、支付清算體系、征信體系以及各種硬件設(shè)施和制度安排是有效監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的前提。由于我國(guó)的金融市場(chǎng)仍然處于發(fā)展和完善階段，金融市場(chǎng)的各種軟件和硬件設(shè)施仍不成熟，而我國(guó)又處于金融行業(yè)管制逐步放寬和金融市場(chǎng)與全球金融體系的聯(lián)系日益密切的大環(huán)境中，各項(xiàng)配套基礎(chǔ)設(shè)施的建立健全比發(fā)達(dá)國(guó)家更為迫切。

金融市場(chǎng)核心基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有助于降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有助于減輕系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉所帶來(lái)的金融傳染，從而有助于更好地維護(hù)金融穩(wěn)定。我們必須參照國(guó)際金融基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，立足于中國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展實(shí)際，建立適合中國(guó)國(guó)情的配套基礎(chǔ)設(shè)施。此外，全球金融危機(jī)的一個(gè)重要教訓(xùn)就是監(jiān)管體制跟不上金融創(chuàng)新的步伐。我國(guó)處于金融市場(chǎng)高速發(fā)展時(shí)期，金融機(jī)構(gòu)不斷引進(jìn)和創(chuàng)新各種金融產(chǎn)品與服務(wù)，國(guó)外大型金融機(jī)構(gòu)競(jìng)相在中國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，力求從高速發(fā)展的中國(guó)市場(chǎng)獲取更大利益。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)形勢(shì)適時(shí)調(diào)整和強(qiáng)化配套設(shè)施，使其努力適應(yīng)中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展和創(chuàng)新的要求，尤其要關(guān)注復(fù)雜衍生品交易的創(chuàng)新和發(fā)展。

（四）積極參與國(guó)際金融市場(chǎng)規(guī)則的制定

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提高和對(duì)世界影響力的日益擴(kuò)大，中國(guó)應(yīng)該立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，積極參與國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定，強(qiáng)化與其他國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)際金融組織的合作，為大型金融企業(yè)積極參與跨境交易和提供全球性服務(wù)爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)。

目前，國(guó)際金融改革正在如火如荼地進(jìn)行，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管已成為改革的一個(gè)重要議題。我們應(yīng)該從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，審慎界定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，最大程度地降低它們對(duì)金融系統(tǒng)和整體經(jīng)濟(jì)的破壞性影響，但是也需要盡量防止出現(xiàn)過(guò)度監(jiān)管的情況，在糾正市場(chǎng)失靈和防范危機(jī)爆發(fā)之間達(dá)到微妙的平衡。

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（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) XS）