王俊華

摘要：經(jīng)過多年改革和不斷推進，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧藢嵸|(zhì)性進展，但面對新形勢新任務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變也需要新的突破。要科學(xué)認識和處理政府的職能定位和職能發(fā)揮，積極推進服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；服務(wù)型政府；法治政府

中圖分類號：F422 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0203-02

世界銀行在《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》中指出：“政府在世界范圍內(nèi)成為人們關(guān)注的中心。全球經(jīng)濟的發(fā)展與世界全球化使我們不得不思考一些基本問題：政府的作用應(yīng)該是什么？它能做什么和不能做什么？以及如何最好地做？”正是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的分層增多，社會的復(fù)雜化程度提高，政府職能才會不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。全球化打破了傳統(tǒng)上的時間和空間的界限，使我們站在更高的角度思考如何提高政府的治理能力。

當(dāng)前，中國正處于深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。加快政府職能轉(zhuǎn)變，是解決中國經(jīng)濟社會發(fā)展遇到的一些深層次矛盾和問題，推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展必須解決好的重大課題，也是建立完善的社會主義行政管理體制和市場經(jīng)濟體制必須解決好的重大課題。經(jīng)過多年改革和不斷推進，中國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進展，但在政府職能定位、服務(wù)內(nèi)容、職能實現(xiàn)方式等方面仍然存在一些需要進一步深化和解決的問題。“理想的政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型政府、有限政府、責(zé)任政府、透明政府、法治政府和廉潔政府，經(jīng)濟調(diào)節(jié)不越位，市場監(jiān)管不錯位，社會管理不缺位，公共服務(wù)要到位?！痹趪倚姓W(xué)院召開的一場報告會上，該院經(jīng)濟學(xué)部副教授樊繼達對于政府職能轉(zhuǎn)變方向提出如上看法。面對新形勢新任務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變也需要新的突破。通過調(diào)查和研究，筆者認為，政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)該著力解決以下問題。

一、正確認識和處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系

政府職能問題的核心是如何界定和處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系。由于政府在現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)中的獨特地位與作用，在政府、市場、社會三者關(guān)系中，政府是核心，市場的作用、社會的作用，歸根到底取決于政府的職能定位和職能發(fā)揮。

中國的改革開放基本上是一個從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的過程，在這一過程中，市場機制逐步成為資源配置和經(jīng)濟調(diào)節(jié)的主要方式，從而最大限度地激發(fā)了社會經(jīng)濟活力。但是，由于傳統(tǒng)計劃體制的慣性和改革的復(fù)雜性等原因，一方面，政府尚未完全從競爭性市場領(lǐng)域退出，還存在很多干預(yù)微觀濟活動的行為。特別是不合理、低效率的項目審批制度，已成為影響中國投資環(huán)境、影響企業(yè)競爭能力的嚴重問題。只有擺脫了大量微觀審批事項的政府，才能夠研究超前性、深層次的戰(zhàn)略性重大問題，才能集中精力搞好宏觀調(diào)控。另一方面，政府職能，無論在內(nèi)容、范圍還是管理方式上，都還存在許多與市場經(jīng)濟不相適應(yīng)的方面，宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管差強人意，即存在所謂“該管的沒管好”問題。近幾年來，“大頭奶粉”、三聚氰氨、煤礦塌方、“染色饅頭”等危及民生的惡性事件時有發(fā)生，這些事件充分暴露了政府的社會管理職能、市場監(jiān)管職能存在嚴重問題。

按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的一般要求，政府的“天職”應(yīng)該是向社會提供充分有效供給的公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品部分，同時要發(fā)揮好市場配置資源的作用，最大限度地調(diào)動市場交易參與者的積極性和智慧，更充分地提供市場信息。因此，合理界定政府與市場的關(guān)系，加強政府的市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能，應(yīng)該是面向未來發(fā)展的政府改革與管理創(chuàng)新的重要任務(wù)。

由于傳統(tǒng)的專制政體和建國后高度集權(quán)的政治經(jīng)濟體制的作用，中國社會長期以來一直是“強國家（政府）、弱社會”的社會形態(tài)，導(dǎo)致公民社會發(fā)育緩慢、社會自治力量弱小。政府對社會生活的過分干預(yù)和控制制約著社會自我管理、自我服務(wù)能力的成長。同時，政府又無暇顧及復(fù)雜多變的社會問題，表現(xiàn)出明顯的社會管理與服務(wù)的“缺位”，在很大程度上加重了社會矛盾。所以，要進一步理順政府與社會的關(guān)系，開放社會組織發(fā)展的空間，培育多元合作的社會管理主體，努力擴大公民參與社會事務(wù)的渠道和手段，充分發(fā)揮社會自我管理、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)等功能。中國政府治理的本質(zhì)是要讓全社會的公民、社會組織來依法參加對國家事務(wù)、社會事務(wù)的管理，這是中國現(xiàn)代政府治理與傳統(tǒng)治理的最大區(qū)別之一[1]。

二、轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，切實推進服務(wù)型政府建設(shè)

政府職能具有很強的歷史特征，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，政府職能的范圍、內(nèi)容、方式都會發(fā)生相應(yīng)的變化。通過考察世界各國政府公共管理職能變化的軌跡可以發(fā)現(xiàn)，隨著時代和環(huán)境的變化，社會生產(chǎn)力的發(fā)展、人與自然矛盾的加劇、人們思想觀念的進步、統(tǒng)治階級政治路線的調(diào)整，都會不同程度地引起政府職能的變化。在現(xiàn)階段，政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)被作為建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵來看待。胡錦濤總書記在主持中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時就明確指出：“建設(shè)服務(wù)型政府，首先要創(chuàng)新行政管理體制。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)?！?/p>

服務(wù)型政府建設(shè)就是要求以公民和社會為本位，具體來說，服務(wù)型政府建設(shè)要著力解決中國社會發(fā)展新階段面臨的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等新問題、新矛盾，實現(xiàn)社會的公平與正義。隨著社會主義和諧社會建設(shè)的提出和展開，中國政府職能從原來那種管理型、控制性向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變成為一個迫切的問題。切實轉(zhuǎn)變政府職能的重心，強化政府公共服務(wù)職能，構(gòu)建以公民為本的服務(wù)型政府是中國政府改革和職能轉(zhuǎn)變的根本目標(biāo)。

服務(wù)型政府的建立首先要轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念。執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，能夠增強地方政府轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)在動力。在中國這樣有著集權(quán)政治、計劃經(jīng)濟、一元文化等傳統(tǒng)體制思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權(quán)力本位的傳統(tǒng)管制型政府執(zhí)政理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權(quán)利本位的服務(wù)型政府執(zhí)政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念成為轉(zhuǎn)變政府職能的首要問題。樹立服務(wù)行政理念、強化公共服務(wù)意識、增強服務(wù)工作效能、提高服務(wù)工作水平。推進“以人為中心”而不是“以物為中心”的政府治理理念，樹立科學(xué)行政、民主行政、依法行政的理念。其次要建立公共財政體制。要調(diào)整公共支出的范圍，提高公共服務(wù)支出的總量與比例。把生產(chǎn)投資型財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財政，財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉(zhuǎn)向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面；要制定公共服務(wù)的最低標(biāo)準，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務(wù)。同時，要通過體制創(chuàng)新，提高政府對公共物品和公共服務(wù)的供給能力。對地方政府應(yīng)當(dāng)提供的“公共物品”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業(yè)、環(huán)境保護、市政建設(shè)等的體制進行創(chuàng)新，逐步從由政府提供向鼓勵包括非政府組織在內(nèi)的民間共同提供公共產(chǎn)品發(fā)展；再次，要完善地方政府績效評價體系。不少政府部門出于局部利益的考慮，有強烈的追求以ＧＤＰ為主要衡量指標(biāo)的政績的沖動，所以，必須盡快廢止以GDP為取向的業(yè)績評價體系，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價體系，加大勞動就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、社會治安、教育衛(wèi)生等公共服務(wù)指標(biāo)的權(quán)重，綜合考核干部政績。這是加快推進政府職能轉(zhuǎn)變的重要保障措施。

三、建立法治政府，加強對行政權(quán)力的監(jiān)督

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，要求市場的主體資格、行為規(guī)范等必須嚴格納入法制的軌道。依法行政不僅是依法治國的重要組成部分，同時也是政府職能轉(zhuǎn)變的手段和工具。實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是建立行之有效的法治政府。

政府職能是通過對公共權(quán)力的占有和實施來實現(xiàn)的，政府職能的轉(zhuǎn)變和政府職能的合法實現(xiàn)，要求必須加強對權(quán)力的監(jiān)督。然而，權(quán)力天然具有腐蝕性、擴張性，缺乏有效制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。從西方國家政府職能演變的趨勢看，其相對完善的憲政民主制度和社會監(jiān)督機制在相當(dāng)大程度上保證了政府職能轉(zhuǎn)變和擴張過程中權(quán)力的合法運行和對貪腐問題的及時有效懲處，從而為服務(wù)型政府建設(shè)提供了政治基礎(chǔ)和制度保障。

應(yīng)該說，隨著近年來中國政治體制和行政體制改革的不斷深化，特別是法治建設(shè)的完善，對政府權(quán)力的制約機制已相對比較完善，政府職能基本上沿著法治化、規(guī)范化的軌道在轉(zhuǎn)變。但是，也應(yīng)該看到，現(xiàn)實生活中，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府干預(yù)經(jīng)濟活動、社會活動的現(xiàn)象還普遍存在，政府運行過程中效率低下，資源浪費、貪污腐敗等現(xiàn)象依然比較嚴重。這些都影響著政府改革與職能轉(zhuǎn)變的成果，也影響政府自身的形象和公信力。服務(wù)型政府必然是法治政府、責(zé)任政府、透明政府、廉潔政府，必然要求加強對政府機構(gòu)和政府公務(wù)員權(quán)力實施過程中的全方位監(jiān)督，使之全心全意地為社會、為人民群眾提供高質(zhì)量高效率的公共服務(wù)。

從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是一個長期和艱巨的歷程，這一時期的政府職能轉(zhuǎn)變也充滿了艱巨性和復(fù)雜性。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程中中國政府職能轉(zhuǎn)變是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牟ㄆ渌涮字贫雀母锏拇笠?guī)模系列制度變遷，即中國政府職能轉(zhuǎn)變需要其他制度改革的支持與配合，如中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整、省直管縣體制改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、契合市場化要求的法制基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建以及以教育、醫(yī)療、社會保障等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)改革等[2]。這一系列制度改革的復(fù)雜性和滯后性，都制約著政府職能轉(zhuǎn)變的進程。

中國的政府職能轉(zhuǎn)變是在長時間實行計劃經(jīng)濟和千百年來受中國傳統(tǒng)政治文化深刻影響的背景下來認識和推動的，是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，也是一個非常具有現(xiàn)代性的重大理論問題。

參考文獻：

[1] 馬運瑞.中國政府治理模式[M].鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2007.

[2] 劉華.論中國政府職能轉(zhuǎn)變研究的基本認識前提[J].江海學(xué)刊，2011，（5）.

[責(zé)任編輯高惠琦]