張翠梅　袁永紅

摘要：目前，我國農(nóng)村土地征收實體法存在著集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰、征地范圍過于廣泛、補償制度設(shè)計不科學(xué)等缺陷。從經(jīng)濟學(xué)的視角審視，這使得農(nóng)民無法享受土地增值收益，造成實際分配不公和土地開發(fā)時機被延緩。這需要通過明晰土地產(chǎn)權(quán)、嚴(yán)格界定公共利益征地范圍、確定土地征收合理性補償標(biāo)準(zhǔn)以及改進土地安置補償模式來逐步完善我國農(nóng)村土地征收實體法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；土地產(chǎn)權(quán)；公共利益；安置補償

中圖分類號：DF523.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，國土資源部公布的2008年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。這已經(jīng)是耕地面積第12年持續(xù)下降。耕地面積大大減少、失地農(nóng)民的生活難以得到有效保障，這兩個問題若不能得到及時有效的解決，前者會對國家戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生影響，后者則可能引發(fā)社會群體事件的發(fā)生，故我們必須深入思考目前我國土地征收制度的缺陷與癥結(jié)所在，找出最有針對性、最能產(chǎn)生實效的立法完善建議，以從根本上解決問題。

一、我國農(nóng)村土地征收實體法的缺陷

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰

“產(chǎn)權(quán)制度是困擾農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。脫離產(chǎn)權(quán)來研究失地農(nóng)民問題，研究農(nóng)村土地制度改革，其結(jié)果必然缺乏準(zhǔn)確性與針對性?！盵1]所謂土地產(chǎn)權(quán)，是指以土地所有權(quán)為核心，包括占有、使用、收益和處分土地財產(chǎn)的各項權(quán)能的總和。我國現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度是在建國初期的私人土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)上過渡而來，目前存在著產(chǎn)權(quán)不清晰的缺陷。具體如下：

首先，產(chǎn)權(quán)主體不明晰。相關(guān)法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但是何謂“集體”，法律規(guī)定較為含糊甚至出現(xiàn)主體不一致的情況。例如，《憲法》第10條規(guī)定，集體土地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有；《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；而《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》則規(guī)定，集體土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村屬

農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或者集體經(jīng)濟組織，到底誰才是確切的產(chǎn)權(quán)主體，至今沒有明確，這造成了土地名義上歸集體內(nèi)成員共有，但又不屬于任何個體成員所有，導(dǎo)致實際土地征用過程中，無論哪一級集體組織都不能成為完全的土地產(chǎn)權(quán)主體，因而也就找不到誰代表集體利益，并成為土地所有權(quán)的體現(xiàn)者。

其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整。我國農(nóng)民集體對其所有的土地行使權(quán)利受到多方面限制，包括土地所有權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，只能根據(jù)一定的條件，在規(guī)定的期限內(nèi)，以特定的形態(tài)對土地使用權(quán)進行出租和出讓；土地的耕地用途不得隨意改變，農(nóng)民因故確實需要占用自己耕種的土地時，也須經(jīng)相關(guān)政府部門批準(zhǔn)后方可進行；集體經(jīng)濟組織若利用耕地建造房屋或者從事非農(nóng)建設(shè)，也必須向稅務(wù)部門繳納一定數(shù)額的稅費等等。再次，土地所有權(quán)所處地位不平等。法律規(guī)定，為了公共利益的需要，可以對集體土地進行征收或者征用，卻沒有規(guī)定為了廣大農(nóng)民切身利益的需要，國有土地在一定條件下可以轉(zhuǎn)換為集體所有土地，這種單方面轉(zhuǎn)換限制最能夠說明集體土地所遭受的不公平待遇。另外，集體所有權(quán)在流轉(zhuǎn)程度上也受到很大制約。我國《土地管理法》僅允許農(nóng)用地在不改變原有用途的基礎(chǔ)上可以流轉(zhuǎn)，對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)原則上是禁止的；而國家享有的土地所有權(quán)的使用權(quán)可以自由流通。所以，集體土地在政府的征地行為中充當(dāng)?shù)氖且粋€公共品的角色，地方政府有計劃便可以以“公共利益”的名義改變其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，那么當(dāng)然，在被征收過程中，農(nóng)民也就無法獲得與私有財產(chǎn)一樣的足額賠償。

（二）征地范圍過于廣泛

現(xiàn)代法治國家出于對私法主體合法財產(chǎn)權(quán)益保護的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內(nèi)，我國也不例外。由于公共利益這一征地前提能夠起到限制政府濫用征地權(quán)力的重要作用，因此各國都對公共利益做出了或概括或詳盡的規(guī)定，并輔之以程序監(jiān)督機制來實現(xiàn)這一目的。我國法律不僅未對公共利益做出界定，相反還存在相互矛盾的法條規(guī)定。我國《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@與我國憲法第10條規(guī)定不論在語義上還是在邏輯關(guān)系上都是相互矛盾的。根據(jù)第43條規(guī)定，任何單位和個人需要使用土地，不管是出于公共利益還是商業(yè)利益，均可以取得原國有土地使用權(quán)和基于公共利益征收的集體所有土地，即基于商業(yè)利益也可以使用原屬集體土地的使用權(quán)。此條規(guī)定不僅將政府征地范圍擴大到非公共利益用地領(lǐng)域，而且還為這種行為提供了法律依據(jù)。依此規(guī)定，目前我國各地政府均可肆無忌憚地因商業(yè)目的大肆行使征收權(quán)。國土資源部在2003年的調(diào)研報告中明確提出，“我國土地征收的目的已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共利益范疇，而且，國家動用征地權(quán)來滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規(guī)所承認(rèn)，這種現(xiàn)象在世界上是絕無僅有的。”[2]時下，正值城市化的高速發(fā)展期，變著花樣的大手筆多離不開大面積的集體土地征收，而高效率、低成本的征地拆遷，又離不開形形色色的強制手段。能為這種強制提供的法律口實，就是這個可以“依法”變通的公共利益。照此情勢下去，我國的土地資源很快就會枯竭。若要制止這種情況的發(fā)生，最直接的辦法就是從立法上明文限定征地范圍，即對公共利益的內(nèi)涵和實現(xiàn)方式進行明確界定。

（三）補償制度設(shè)計不科學(xué)

首先，征收補償標(biāo)準(zhǔn)低下，無法滿足農(nóng)民實際需求。我國《土地管理法》第47條規(guī)定，補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；同時也規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。這種補償所依據(jù)的是土地衍生物的價值，根本沒有顯現(xiàn)土地本身的價值，更沒有體現(xiàn)土地的潛在價值。這種做法已引起被征地農(nóng)民的強烈不滿，各地因為征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低引起的糾紛此起彼伏。這種制度不公平的后果必然是結(jié)果不公平，而結(jié)果不公平又將成為農(nóng)村新一輪發(fā)展進程的起點不公平，進而形成惡性循環(huán)。其次，貨幣安置補償方式比較單一，無法解決長遠(yuǎn)問題。目前許多地方政府比較偏好于以“貨幣安置”的方式來補償農(nóng)民。這一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面貨幣安置資金有限，農(nóng)民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投資及花銷，農(nóng)民很快就會陷入困境，而等到農(nóng)民看到土地征收之后的增值被政府獨享，而自己卻無權(quán)享有時，很快就會轉(zhuǎn)過來找政府，從而引發(fā)社會矛盾。

二、經(jīng)濟學(xué)視角下對我國農(nóng)村土地征收實體法缺陷的剖析

（一）農(nóng)民無法享受土地增值收益，造成實際分配的不公

我國法律規(guī)定，集體所有土地?zé)o權(quán)直接入市流通，換言之，集體土地所有者無權(quán)將集體所有的土地向收益更高的用途轉(zhuǎn)換。然而，政府卻可以從集體手中以低則百元/畝，多則萬元/畝的價格征收土地，轉(zhuǎn)手又以少則幾十萬/畝，多則幾百萬/畝，更有甚者達(dá)到幾千萬/畝的高價向開發(fā)商出售。土地增值產(chǎn)生的收益被當(dāng)作某些地方政府的“聚寶盆”，而這些土地的原始所有者——農(nóng)村集體組織以及村民卻因補償不是根據(jù)市場價值測算而無任何利益可享。如果說計劃經(jīng)濟時期國家致力于重工業(yè)的發(fā)展而對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利有所侵占是無可厚非的事情，那么直到市場經(jīng)濟如此發(fā)達(dá)的今天，還要沿用這種補償標(biāo)準(zhǔn)則于情于理說不通。對于國家這種不公平的補償方式，有學(xué)者提出辯解：集體土地的市場價格由兩部分組成，一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國家應(yīng)當(dāng)補償?shù)氖恰巴恋乇旧硭怠?，自然增值部分?yīng)當(dāng)歸公。土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟學(xué)家亨利·喬治所使用的名詞，在其1879年出版的著作《進步與貧窮》中，喬治認(rèn)為土地的價值之所以增加，是人口的集聚和生產(chǎn)的需求，而非某個人的勞動或投資引起的，因此土地增值的收益應(yīng)歸社區(qū)所有。[3]這種思想影響到后來的很多學(xué)者，但是用這種思想來看待被征收土地的增值分配是明顯不公的。首先，分配的比率不公，農(nóng)民所得的比率是0，這相當(dāng)于他們向社會上繳了100%稅率的土地增值稅；其次，被繳對象不公，如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子漲價，這類收獲外部經(jīng)濟收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價歸公”呢？對此，中國社會科學(xué)院社會學(xué)所所長李培林就撰文指出，農(nóng)民自己不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但土地被征用后大幅度增值獲得的收益，分配到農(nóng)民頭上的比例太小，要想使農(nóng)民富裕起來并獲得“財產(chǎn)性收入”，很重要的一項就是合理分配農(nóng)村土地改變用途后的增值收益。

（二）土地開發(fā)時機被延緩

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定：“征收耕地的土地補償費用為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”，與1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的補償3至5倍的標(biāo)準(zhǔn)相比差距不大。這說明國家傾向于以較低的補償費用從集體手中征收土地，但較低的土地征收費用并不一定能夠帶來最優(yōu)的土地利用，相反，一定條件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的開發(fā)時機延誤。從投資者角度來講，以較低的成本獲得的土地并不會急于加以利用，這就是我們所說的“征而不用”，最典型的便是開發(fā)商的土地囤積現(xiàn)象。據(jù)國土資源部（原國家土地管理局）于1997年展開的土地大清查結(jié)果顯示，1996—1997年，全國已征收（包括征用）土地閑置達(dá)到11.65萬公頃，占征地總面積的5.8%。而在這11.65萬公頃的閑置土地中，耕地就占到54%，達(dá)到6.28萬公頃。土地的大規(guī)模閑置，究其原因是土地征收的成本過低，開發(fā)商寧可犧牲時間和少量金錢來等候?qū)硗恋卦鲋档淖罴褧r機，以追求利益的最大化；而如果農(nóng)民能夠得到足額補償甚至拿到土地發(fā)展權(quán)補償，那么政府以及開發(fā)商征收成本的增加必將會對“征而不用”的浪費現(xiàn)象有所抑制。

（三）政府施政的傾斜——要利益不要土地

政府對集體土地實現(xiàn)征收的同時也實現(xiàn)了土地的市場化配置，政府獲得壟斷利潤，超出了完全競爭市場可以實現(xiàn)的平均凈收益。而在征地過程中，交易費用節(jié)省和規(guī)模收益也使得凈收益增加，而土地征收中對土地的補償標(biāo)準(zhǔn)偏低又進一步降低了農(nóng)地的邊際凈收益，這就更堅定了某些地方政府將盡可能多的土地配置于城市擴張的施政方向，這一指導(dǎo)思想表現(xiàn)在具體作為上便是政府濫用征地權(quán)力，不僅沒有保護耕地，還造成了更為嚴(yán)重的供地缺口。

三、我國農(nóng)村土地征收實體法的完善

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)

只有明確產(chǎn)權(quán)主體，才能真正實現(xiàn)“誰投資、誰所有、誰受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要對其產(chǎn)權(quán)權(quán)能進行合理的劃分、轉(zhuǎn)讓或者重組。我國土地資源有限、人多地少的矛盾突出，但同時，土地是農(nóng)民賴以生存的基本依靠，承擔(dān)著社會保障的功能。這樣的制度環(huán)境要求集體土地所有權(quán)制度的改造不能給農(nóng)村社會帶來太大的動蕩，改革應(yīng)穩(wěn)定、穩(wěn)妥，所以，建議農(nóng)村土地仍實行集體所有，但必須明確并統(tǒng)一為土地歸集體組織所有，農(nóng)民在承包期限內(nèi)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。同時，要加快進行集體經(jīng)濟組織的構(gòu)建，使其承擔(dān)管理、經(jīng)營集體資產(chǎn)，并為組織內(nèi)所有成員提供社會保障的職能。集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)由全體組織內(nèi)成員共有，以立法的形式明確集體土地的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，以減少對集體土地所有權(quán)行使的各種不合理限制。

（二）嚴(yán)格界定公共利益征地范圍

公共利益“意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限，否則全體國民就會遭受嚴(yán)重?fù)p害。在個人權(quán)利和社會福利之間創(chuàng)設(shè)一種適當(dāng)?shù)钠胶饽耸怯嘘P(guān)正義的主要考慮之一”[4]。首先，由立法機關(guān)明確公共利益的具體范圍。建議采用概括和列舉相結(jié)合的方法，由立法機關(guān)對公共利益進行概括性規(guī)定，認(rèn)定凡涉及公共安全、公共設(shè)施、公共福利的內(nèi)容，都可以將其納入公共利益的范圍；在此基礎(chǔ)上，再做進一步的說明列舉，兩者互為補充。對于列舉的具體內(nèi)容，可以參照我國《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》的有關(guān)規(guī)定，“公共利益包括七種情況：國防設(shè)施建設(shè)的需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；國家重點扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設(shè)的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要；國家機關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要?！逼浯?，應(yīng)嚴(yán)格確定公益性用地和非公益性用地取得方式。國家只有在以公共利益為前提的基礎(chǔ)上才能行使土地征收權(quán)，非為公共利益需要不得行使此權(quán)力；而對非公益性用地，只能通過土地使用權(quán)交易市場，與農(nóng)民協(xié)商交易取得。在此過程中，政府不再是現(xiàn)行狀態(tài)的“參與者”角色，而僅僅是服務(wù)的提供者，政府僅應(yīng)通過土地利用規(guī)劃，土地用途管制以及控制土地供應(yīng)總量，來履行土地管理職能。

（三）確定土地征收合理性補償標(biāo)準(zhǔn)

我國法律規(guī)定土地補償按照年產(chǎn)值的倍數(shù)進行，這種方法極不科學(xué)，實際上，現(xiàn)有土地補償大大低于我國《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的30年土地承包經(jīng)營權(quán)的實際價值，所以，建議按照土地的實際市場價值進行補償。目前較認(rèn)可的農(nóng)地市場價值估算主要有三種方法：一是采用收益還原法，把購買土地作為一種投資，地價款作為購買未來若干年土地收益而投入的資本，從土地的投入產(chǎn)出出發(fā)，根據(jù)對未來收益的預(yù)測，結(jié)合農(nóng)地還原利率，較客觀地計算農(nóng)用地的資本價值。二是采用假設(shè)開發(fā)法，即在預(yù)計開發(fā)完成后農(nóng)用地正常交易價格的基礎(chǔ)上，扣除預(yù)計的正常開發(fā)成本及有關(guān)專業(yè)費用、利息、利潤和稅收等，以價格余額來估算待估農(nóng)用地的價格。三是根據(jù)國土資源部制定的《農(nóng)用地估價規(guī)程》，在農(nóng)用地基準(zhǔn)地價評估基礎(chǔ)上，用區(qū)域社會經(jīng)濟資料評估社會保障價格，疊加農(nóng)用地基準(zhǔn)地價和社會保障價值確定農(nóng)用地征收價格。這里需要注意的是，土地征收補償按照市場價值計算，將使得征地補償費用大幅提高，如何正確測算其價值，并且不受政府、被征地農(nóng)民以及開發(fā)商左右，是其中的關(guān)鍵點。所以，不論是政府成立專門的測算機構(gòu)還是聘請民間商業(yè)機構(gòu)進行測算，都必須將測算過程及結(jié)果向社會公眾公布，從而使其得到應(yīng)有的監(jiān)督。此外，從長遠(yuǎn)來看，還建議確立土地發(fā)展權(quán)補償制度，將土地發(fā)展權(quán)賦予原權(quán)利人所有，土地增值數(shù)額的測算采用《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》中規(guī)定的收益還原法，還可從土地征收補償費中拿出一部分設(shè)立調(diào)節(jié)基金，以盡量縮小補償費用的差距，保證補償?shù)墓叫浴?/p>

（四）改進土地安置補償模式

除去傳統(tǒng)的貨幣補償安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式還有：一是在留地安置，湖南咸嘉是這一安置模式的典型代表。1995年起，市政府對該村征收土地2000多畝，剩余670畝，該村將這剩余的670畝中的200畝土地統(tǒng)一規(guī)劃為失地農(nóng)民安置住宅區(qū)，其余的400多畝全部用于建設(shè)開發(fā)，目前，該村集體資產(chǎn)過億，向國家上繳稅費2000多萬。不過，這種方式有一定的風(fēng)險，它要求土地在統(tǒng)一交給集體之后必須有更高的發(fā)展前景；二是社會保障性安置，即將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失地農(nóng)民最低生活保障和失業(yè)保障等。這種安置方式首先需要解決社?；鸬膩碓?，并需確定社?；鸬倪\作機構(gòu)；三是重新?lián)駱I(yè)安置，主要適合在市場經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)。有關(guān)部門應(yīng)積極建立培訓(xùn)機制，給失地農(nóng)民提供相關(guān)知識課程，必要時為其推薦安排就業(yè)機會。上述安置模式各有利弊，它們都為解決失地農(nóng)民的生活保障問題產(chǎn)生過積極的作用。我們需要在實踐中結(jié)合地方實際情況，大膽創(chuàng)新、嘗試多種富有成效的安置模式，以從長遠(yuǎn)和根本上保障失地農(nóng)民的利益，維護和實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。

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[責(zé)任編輯杜娟]