嚴(yán)仍昱

（安慶師范學(xué)院 政法學(xué)院，安徽 安慶 246133）

我國公共利益研究現(xiàn)狀的多維觀察

嚴(yán)仍昱

（安慶師范學(xué)院 政法學(xué)院，安徽 安慶 246133）

科學(xué)地認(rèn)識和把握公共利益是制約公權(quán)、維護(hù)公共利益和私人利益的理論前提。我國理論界著重從公共利益界定、公共利益與私人利益之間的關(guān)系、公共利益價值以及公共利益實(shí)踐路徑等方面對公共利益展開了研究，但研究仍存在進(jìn)一步拓展的空間。未來要從以下方面增強(qiáng)公共利益問題研究的質(zhì)效：國家和社會要更加重視公共利益問題的研究，注重運(yùn)用馬克思主義的利益觀研究公共利益問題，增強(qiáng)政治哲學(xué)視角的研究。

公共利益；研究現(xiàn)狀；私人利益；觀察

近年來，在我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)進(jìn)程中因公共利益內(nèi)涵和外延的不明確，出現(xiàn)了比較普遍的借公共利益之名侵犯私人利益，甚至是損害公共利益自身而引起的公權(quán)與公權(quán)、公權(quán)與私權(quán)之間的紛爭。這引起了理論界對公共利益問題廣泛的關(guān)注，也形成了一大批研究成果。

一、我國公共利益研究概述

（一）研究成果的數(shù)量。在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫的遠(yuǎn)程站點(diǎn)上，以“篇名”為檢索項(xiàng)，以“公共利益”為檢索詞進(jìn)行檢索，檢索到研究成果的數(shù)量情況見表1。需要注意的是，2007、2008、2009、2010、2011、2012這六年的研究成果的數(shù)量呈現(xiàn)激增狀態(tài)。這一時期公共利益研究之所以出現(xiàn)了這種狀況，主要原因是2005年《物權(quán)法》立法案開始啟動，行政實(shí)踐和立法實(shí)踐引導(dǎo)人們開始集中關(guān)注公共利益問題。

表1

（二）研究主題。研究主題的集中程度可以反映出現(xiàn)實(shí)中存在并急需解決的問題。在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫的遠(yuǎn)程站點(diǎn)上，仍然以“篇名”為檢索項(xiàng)，以相關(guān)檢索詞進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果的具體情況見表2。這一檢索結(jié)果反映出目前我國理論界關(guān)于公共利益問題研究形成了三個方面的共識：一是行政管理實(shí)踐中存在的突出問題即公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系如何正確處理的問題；二是研究公共利益問題首先要研究各種利益關(guān)系、公共利益價值、公共利益概念界定以及行政征收征用中的公共利益問題等；三是公共政策也好，其他行政管理行為也好，其追求的價值目標(biāo)都應(yīng)該是公共利益。

表2

（三）研究成果的出處。核心期刊作為期刊中學(xué)術(shù)水平較高的刊物，是中國學(xué)術(shù)評價體系的一個重要的組成部分。本文以北京大學(xué)圖書館中文核心期刊要目總覽（2008版）為參照，在以“篇名”為檢索項(xiàng)，以“公共利益”為檢索詞檢索出的2005年至2012年的1567篇文獻(xiàn)中，通過統(tǒng)計(jì)得知，出處源于核心期刊的文獻(xiàn)為430篇，所占比例大約為27%。

（四）研究資助情況。資助項(xiàng)目的研究文獻(xiàn)在一定程度上代表著某一研究領(lǐng)域的新的發(fā)展動向和趨勢，以及國家和社會組織對這一研究領(lǐng)域的關(guān)注程度。在上述檢索到的2005年至2012年間的關(guān)于公共利益的相關(guān)文獻(xiàn)中，筆者選擇性地閱讀了其中的495篇，通過統(tǒng)計(jì)獲知，其中71篇文獻(xiàn)獲得資助，獲得資助的研究文獻(xiàn)占14.3%（實(shí)際上獲得資助的研究文獻(xiàn)比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一數(shù)字，因?yàn)楣P者閱讀的495篇文獻(xiàn)中，從期刊層次以及作者的職稱和學(xué)歷層次看，學(xué)術(shù)水平均較高），具體獲得資助的情況見表3。這一情況也反映出理論界關(guān)注公共利益問題的同時，研究資助還很欠缺，國家和社團(tuán)組織對于這一問題的關(guān)注度還有待進(jìn)一步提高。

表3

二、我國公共利益研究的主要內(nèi)容

（一）公共利益的界定

在是否需要對公共利益進(jìn)行界定的問題上，理論界的觀點(diǎn)一致且都是肯定的。但是，在立法上是否有必要對公共利益進(jìn)行明確界定的問題上卻存在分歧。大多數(shù)研究都主張有必要在立法上對公共利益進(jìn)行明確界定，以有效控制行政權(quán)。但是在關(guān)于什么是公共利益、由誰界定公共利益以及如何界定公共利益等問題上觀點(diǎn)又各異。

1、關(guān)于什么是公共利益的問題。對這一問題的研究，理論界形成了不同的結(jié)論。第一，概念界定，即通過下定義的方式界定公共利益。一些研究從詞源學(xué)或者借鑒西方研究理論進(jìn)行理論概括對公共利益下定義。如“公共利益是指關(guān)涉社會公共生產(chǎn)生活、為社會公共普遍享有，能夠滿足需要主體（人民、公眾）要求的一定性質(zhì)的社會關(guān)系的形式?！雹儋R小娟，牛忠江：《淺論公共利益概念的界定》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》2011年第2期。第二，特征界定，即通過歸納抽象出基本特征的方法界定公共利益。一些研究認(rèn)為，由于公共利益自身具有模糊性和發(fā)展性的特點(diǎn)，對其進(jìn)行精確的定義不現(xiàn)實(shí)，也不可能。但是根據(jù)公共利益在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)出來的紛繁復(fù)雜的各種關(guān)系對其進(jìn)行歸納分析，揭示其基本特征還是可行的?！段餀?quán)法》草案專家建議稿起草人之一的王軼先生認(rèn)為，公共利益具有“直接相關(guān)性”、“可還原性”、“內(nèi)容的可變性”以及“不可窮盡性”等特征。②王軼：《正確理解公共利益，切實(shí)維護(hù)私人權(quán)利》，《今日中國論壇》2007年第4期。第三，列舉界定，即運(yùn)用逐條列舉的方法對公共利益進(jìn)行界定。列舉界定公共利益的研究又分為兩種類型：一種類型是運(yùn)用正面列舉法加上反面排除法對公共利益進(jìn)行界定。另一種類型是運(yùn)用正面列舉法加上概括兜底法界定公共利益。

2、關(guān)于由誰界定公共利益的問題。理論界在對公共利益及其相關(guān)問題的研究上有一個變化，即由過去重視“什么是公共利益”問題的研究，轉(zhuǎn)變到近年來重視“由誰來界定公共利益”以及“如何界定公共利益”問題的研究，認(rèn)為研究“公共利益操作機(jī)制”比弄清“什么是公共利益”更迫切、更重要。③王德新：《關(guān)于公共利益四種界說的思考辨析》，《廣西青年干部學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。關(guān)于公共利益界定主體研究形成了以下不同看法：第一，由立法機(jī)關(guān)界定公共利益。第二，由司法機(jī)關(guān)界定公共利益。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，公共利益內(nèi)涵和外延都具有不確定性，立法機(jī)關(guān)無法通過立法的方式對其進(jìn)行明確的界定。因此，公共利益只能由司法機(jī)關(guān)在個案中進(jìn)行界定，并且通過司法解釋的途徑予以具體化。第三，由立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同界定公共利益。第四，由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)通過分工合作方式界定公共利益。第五，多元主體共同參與公共利益的界定，即在進(jìn)行公共利益界定時，除相關(guān)國家機(jī)關(guān)外，公眾也必須參與到公共利益的界定過程中。

3、關(guān)于如何界定公共利益的問題。對這一問題的研究，大多數(shù)學(xué)者都從程序正義的角度給出了答案。這些研究形成了大致相同的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為什么是公共利益并不重要，因?yàn)楣怖娌皇悄康?；二是為保證公共利益界定的公正性和合法性，公共利益界定程序必須制度化；三是公共利益界定中必須保障公眾的知情權(quán)和話語權(quán)。

（二）公共利益與私人利益關(guān)系

1、公共利益是私人利益的界限。學(xué)者劉風(fēng)景等認(rèn)為，“在私法領(lǐng)域，公共利益的價值定位是防止私人權(quán)利的濫用，使權(quán)利的行使不溢出合理范圍”，“公共利益雖然作為私人權(quán)利的邊界，是一種外部限制，但是它以意思自治的私法本質(zhì)為前提，在公共利益和私人利益之間保持平衡，以促進(jìn)社會和諧發(fā)展”。④劉風(fēng)景,戴津偉：《公共利益的雙重構(gòu)造——基于公法與私法區(qū)分理論的分析》，《天津法學(xué)》2010年第1期。這些研究雖然都認(rèn)為公共利益是私權(quán)的邊界，但是前提是私權(quán)得到了充分的保障。

2、公共利益的存在是為了實(shí)現(xiàn)私人利益。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，公共利益雖然對私人利益在一定范圍內(nèi)進(jìn)行限制，但終極目的仍然是最大限度地保障私人權(quán)益。

3、公共利益與私人利益對立統(tǒng)一。這是對公共利益與私人利益之間的關(guān)系比較正統(tǒng)的回答。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，公共利益與私人利益之間既有差異性，又有一致性。

4、公共利益和個人利益的優(yōu)位問題，即當(dāng)公共利益與個人利益發(fā)生沖突時，誰應(yīng)該得到優(yōu)先保護(hù)的問題。一是并重論：即認(rèn)為公共利益與私人利益同等重要，都要保護(hù)，但需要構(gòu)建有效的保障制度。二是公共利益優(yōu)位論，這是大多數(shù)學(xué)者所持的觀點(diǎn)。公共利益優(yōu)位論并不主張?jiān)谝磺星閯菹鹿怖娑純?yōu)位，而是有條件的優(yōu)位。學(xué)者于寧主張，在普遍意義上公共利益優(yōu)先，在特殊情況下應(yīng)該適當(dāng)考慮個人利益的優(yōu)先權(quán)。①于寧：《試論我國公共利益的保障》，《中國行政管理》2007年第1期。三是個人利益優(yōu)位論：學(xué)者范進(jìn)學(xué)提出，公共利益不是目的，它僅僅是人實(shí)現(xiàn)其權(quán)利和自由的手段。因而在處理公共利益和個人利益的關(guān)系上遵循個人權(quán)利優(yōu)位原則。②范進(jìn)學(xué)：《定義“公共利益”的方法論及概念詮釋》，《法學(xué)論壇》2005年第1期。四是不定論，這種觀點(diǎn)從公共利益與個體利益的對立統(tǒng)一關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為過分地強(qiáng)調(diào)公共利益或個人利益都不恰當(dāng)，而是要根據(jù)具體情況做出公正的選擇。

（三）公共利益的價值研究

1、憲政價值。研究認(rèn)為，公共利益是憲政天然的價值追求，憲政也為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了政治前提和保障。馮美紅提出，“民主政治是憲政的核心，其精髓是維護(hù)大多數(shù)人的利益，因此，憲政天然地蘊(yùn)含著實(shí)踐公共利益的原則”，“公共利益原則是憲政的核心價值觀，憲政保證了公共利益原則的實(shí)現(xiàn)”。③馮美紅：《淺議憲政的公共利益原則》，《承德民族師專學(xué)報》2011年第1期。

2、私益價值。一些研究認(rèn)為，公共利益之所以存在，源于維護(hù)和增進(jìn)私益的需要，即公共利益是手段，私人利益是才是目的。

3、政府行為的價值取向。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，公共利益既是政府存在的前提條件，又是政府精神和一切行為的價值取向。

（四）公共利益實(shí)現(xiàn)的路徑研究

1、明確界定公共利益?，F(xiàn)有的大多數(shù)研究認(rèn)為，在行政征收征用實(shí)踐中，公民個人利益被侵犯亦或公共利益遭受損失的根源在于公共利益界定不清。因此，有效實(shí)現(xiàn)公共利益就必須明確界定公共利益。

2、主體控制。有研究認(rèn)為，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)著公共利益的界定，這是導(dǎo)致公共利益成為一些政府及部門“借口”的根源。因此，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)成為公共利益的界定主體，公共利益的界定主體應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)抑或是公眾，行政機(jī)關(guān)的任務(wù)就是執(zhí)行規(guī)則實(shí)現(xiàn)公共利益。這在前文中已有闡述。

3、程序控制。除從主體上確保公共利益界定的公正和合法外，一些研究還認(rèn)為必須有程序正義來保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。首先，為避免行政專斷和侵權(quán)，公共利益應(yīng)當(dāng)并且只能由立法機(jī)關(guān)作出權(quán)威性的規(guī)定。其次，公共利益的運(yùn)行要遵循正當(dāng)程序原則：預(yù)先通知或公告，實(shí)行公開聽證，事先給予公正、合理的補(bǔ)償，建立說明理由制度，嚴(yán)格政府的后續(xù)責(zé)任。

三、我國公共利益研究的展望

（一）更加重視公共利益問題的研究，推進(jìn)政治文明建設(shè)進(jìn)程。我國由于歷史等各種原因，長期以來公共利益與私人利益之間的關(guān)系沒有得到足夠地關(guān)注，研究比較多的則是國家或社會的整體利益，個人利益寓于整體利益之中；相對應(yīng)的是公民權(quán)利意識淡薄、權(quán)利能力弱，而公共權(quán)力卻比較強(qiáng)勢，在土地征收征用和房屋拆遷等領(lǐng)域甚至形成了公共權(quán)力對公民權(quán)利的隨意侵犯態(tài)勢。這既不利于社會的長久穩(wěn)定，對社會主義政治文明建設(shè)進(jìn)程也是一種阻滯。因此，國家和非政府組織有必要更加重視公共利益問題的研究，對公共利益及其相關(guān)問題的研究提供更多的有利條件，尤其是在資金和隊(duì)伍建設(shè)上。

（二）注重運(yùn)用馬克思主義的利益觀研究公共利益問題，以構(gòu)建符合我國國情的公共利益理論體系。西方關(guān)于公共利益問題的理論觀點(diǎn)有其形成發(fā)展的特定階級立場和特定的歷史社會背景，對于我們認(rèn)識和規(guī)范公共利益有一定的借鑒意義。但是，我們關(guān)于公共利益的研究和認(rèn)識不能僅僅建立在西方理論或者是單純的詞源學(xué)分析的基礎(chǔ)之上，需要運(yùn)用唯物史觀研究分析公共利益，更需要以馬克思主義利益觀分析探討我國生產(chǎn)生活中呈現(xiàn)出來的各種公共利益問題，以此來構(gòu)建我們自己的公共利益理論體系。

（三）增強(qiáng)政治哲學(xué)視角的研究，以構(gòu)建公共利益研究的整體理論構(gòu)架?，F(xiàn)有研究中針對實(shí)踐中的具體問題進(jìn)行研究的居多，如土地征收征用中的公共利益問題，城市房屋拆遷中的公共利益及其相關(guān)問題，這類研究在現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)中占據(jù)了相當(dāng)大的比例，可以說是近年來關(guān)于公共利益問題研究中的熱點(diǎn)問題。這些研究對于規(guī)范公共利益問題，豐富研究手段和內(nèi)容有著重要作用，但是，對于形成關(guān)于公共利益問題研究的整體理論構(gòu)架卻不足。因此，未來對公共利益及其相關(guān)問題的研究，要克服研究的單一學(xué)科視角的缺陷，在對具體問題進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)從政治哲學(xué)視角對公共利益問題進(jìn)行研究的力量，從宏觀上整體把握公共利益及其相關(guān)問題，以形成公共利益問題研究的整體理論構(gòu)架。

C912.3

A

1009-9530（2013）02-0041-003

2012-12-25

安徽省教育廳人文社會科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（SK2012A074）

嚴(yán)仍昱（1973-），女，安慶師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事政府制度與政治研究。