張慧

摘要：為了從源頭上治理職務(wù)消費(fèi)當(dāng)中的腐敗現(xiàn)象，降低行政成本、提高政府辦事效率，就要完善對(duì)職務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督，以權(quán)力制約理論為依據(jù)進(jìn)行綜合治理。完善相關(guān)法律制度，強(qiáng)化對(duì)職務(wù)消費(fèi)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞:公職人員；職務(wù)消費(fèi)；權(quán)力監(jiān)督

所謂職務(wù)消費(fèi)是為保證國(guó)家公職人員順利履行職責(zé)，由公職人員所在單位按政策規(guī)定為其提供的物質(zhì)條件和報(bào)銷的費(fèi)用。由于職務(wù)消費(fèi)本身是必不可少的，有其合理性，但又帶有一定的隱蔽性，因此對(duì)職務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督提出了更高的要求。筆者認(rèn)為，現(xiàn)在的關(guān)鍵是研究如何形成對(duì)職務(wù)消費(fèi)權(quán)的系統(tǒng)化、多角度、多層次的綜合制約機(jī)制，重點(diǎn)在法律層面、權(quán)力運(yùn)行層面對(duì)其進(jìn)行約束，遏制職務(wù)消費(fèi)的無限膨脹，降低行政成本，提高行政效率。

一、我國(guó)職務(wù)消費(fèi)權(quán)力監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）對(duì)職務(wù)消費(fèi)的法律制約缺位

建國(guó)以來，由于歷史的原因我國(guó)對(duì)于職務(wù)消費(fèi)的規(guī)制散見于各類政策文件中，沒有專門性、系統(tǒng)性、全局性的法律文件，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來主要依靠黨的紀(jì)律和廉政教育來約束黨員干部的行為。在發(fā)現(xiàn)職務(wù)消費(fèi)行為中存在問題時(shí)，常常追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，而法律責(zé)任，由于沒有明確的立法依據(jù)常常難以追究。如自2006年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，調(diào)整對(duì)象是國(guó)家公職人員的個(gè)人行為，本法調(diào)整的側(cè)重點(diǎn)在于公務(wù)員的錄用、考核、獎(jiǎng)懲等人事組織行為。而公職人員職務(wù)消費(fèi)支出中的違法違紀(jì)行為往往是以單位的名義或者是假借單位的名義進(jìn)行的，而且職務(wù)消費(fèi)支出行為的單筆金額小，交易頻率高，事后調(diào)查取證困難，依據(jù)現(xiàn)有法律很難確切的界定是因公消費(fèi)還是假公濟(jì)私，因此《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)于公款吃喝等這種行為的規(guī)制顯得無能為力。加之配套法律尚不善完善，如《國(guó)家官員道德行為法》《政務(wù)公開法》、《新聞法》等重要法律缺位，進(jìn)一步加劇了無法可依的境地。

（二）對(duì)職務(wù)消費(fèi)的權(quán)力制約乏力

第一，人大監(jiān)督乏力。以權(quán)力制約權(quán)力的關(guān)鍵在于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，首先，我國(guó)立法權(quán)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約表現(xiàn)為人大監(jiān)督。改革開放以來，人大對(duì)財(cái)政監(jiān)督的力度在不斷增強(qiáng)，但是在新時(shí)期，人大預(yù)算審查仍然存在著許多不足，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是審批工作的被動(dòng)性。由于人大缺乏有效的財(cái)政監(jiān)督手段以及財(cái)政監(jiān)督的實(shí)際能力，致使預(yù)算審查監(jiān)督工作一直處于被動(dòng)局面。二是預(yù)算內(nèi)容缺乏可審性。多年來政府只是提供一個(gè)報(bào)告和幾張報(bào)表，報(bào)告又大多數(shù)是數(shù)字的堆砌，透明度不高。三是我國(guó)并沒有形成由人大或人大常委會(huì)審議對(duì)預(yù)算批準(zhǔn)變動(dòng)的機(jī)制，只是在現(xiàn)實(shí)中由政府首長(zhǎng)或財(cái)政部門等決定預(yù)算的變動(dòng)。這些沒有經(jīng)過人大審議的預(yù)算變動(dòng)，為職務(wù)消費(fèi)擴(kuò)大化提供了可能。

第二，審計(jì)監(jiān)督不到位。當(dāng)前對(duì)我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政支出監(jiān)督的職責(zé)主要由審計(jì)機(jī)關(guān)履行。但在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)職務(wù)消費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督仍存在很大的障礙：1.政府審計(jì)的獨(dú)立性受到限制。審計(jì)機(jī)關(guān)本直屬于國(guó)務(wù)院，然后在地方，審計(jì)機(jī)關(guān)卻隸屬于同級(jí)政府。2.職務(wù)概念模糊, 審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以把握。每年單位支出大量的報(bào)銷票據(jù),在沒有一個(gè)絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)情況下, 核實(shí)其真實(shí)性、合理性對(duì)審計(jì)人員來講是個(gè)難題。3.審計(jì)監(jiān)督對(duì)于政府重大公共工程建設(shè)財(cái)政資金的支出中的違規(guī)問題很容易發(fā)現(xiàn)，但是對(duì)于政府職務(wù)消費(fèi)支出活動(dòng)中的違法違規(guī)問題很難發(fā)現(xiàn)。

第三，財(cái)政監(jiān)督存缺陷，無預(yù)算制約。職務(wù)消費(fèi)的核心是財(cái)政制度問題，現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算體制難以從經(jīng)濟(jì)根源上實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)消費(fèi)的有效約束。

二、完善職務(wù)消費(fèi)權(quán)力監(jiān)督建議

（一）完善職務(wù)消費(fèi)法律法規(guī)

完善職務(wù)消費(fèi)相關(guān)法律，加大處罰力度。首先，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)沒有涉及的內(nèi)容，要加緊增設(shè)修訂。例如，可增設(shè)揮霍浪費(fèi)罪，把揮霍、浪費(fèi)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的行為定性為犯罪，根據(jù)不同犯罪程度定義相關(guān)屬性，制定相應(yīng)的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決從觸犯成本上遏制職務(wù)消費(fèi)過度化行為，使其不敢也不能過度的職務(wù)消費(fèi)。其次，加快《公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)法》的立法進(jìn)程，對(duì)職務(wù)消費(fèi)的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、管理、處罰與監(jiān)督等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，將職務(wù)消費(fèi)納入法制軌道，做到有法可依。與此同時(shí)，必須從嚴(yán)從重立法，以增加職務(wù)消費(fèi)腐敗的行為成本。

（二）健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

以權(quán)力制約職務(wù)消費(fèi)權(quán)，關(guān)鍵是形成多層次、多方位、立體化的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)監(jiān)控職務(wù)消費(fèi)權(quán)的運(yùn)行情況，防治腐敗的產(chǎn)生。

第一、加大人大對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督力度。首先，改變各級(jí)人大對(duì)政府財(cái)政支出活動(dòng)的監(jiān)督“有權(quán)力，無手段”的被動(dòng)格局。各級(jí)人大對(duì)政府財(cái)政報(bào)告的審議可以不限于書面審查，可以就報(bào)告涉及的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行賬目核查，詢問相關(guān)財(cái)務(wù)人員，以徹底了解財(cái)政資金的使用情況。

第二、落實(shí)審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，是加強(qiáng)職務(wù)消費(fèi)內(nèi)部監(jiān)督、反腐敗斗爭(zhēng)中一支不可忽視的重要力量。加強(qiáng)對(duì)職務(wù)消費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督，一是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)不但要為政府加強(qiáng)財(cái)政管理服務(wù)，還要適應(yīng)人大監(jiān)督的需要，為本級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況服務(wù)。二是加強(qiáng)對(duì)違法違紀(jì)問題的處理處罰，對(duì)存在腐敗問題的單位和個(gè)人產(chǎn)生威懾作用。三是強(qiáng)化事前審計(jì)，起到減少損失、防止弊端的預(yù)防作用。

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（作者單位：湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院 ）