摘 要：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對環(huán)境管理的手段方法提出新要求，全社會、現(xiàn)代化的環(huán)境執(zhí)法理念促使環(huán)境執(zhí)法工作在發(fā)揮社會力量、提高執(zhí)法人員素質(zhì)和環(huán)境執(zhí)法工作信息化方面有所創(chuàng)新。對現(xiàn)代企業(yè)承擔環(huán)境責任而言，需要首先遵守環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，健全內(nèi)部管理制度，保障信息公開。環(huán)境執(zhí)法與企業(yè)自律的結(jié)合點是企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，為更好保護環(huán)境，應當借鑒他國做法建立符合中國國情的企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)升級；企業(yè)；環(huán)境管理；環(huán)境執(zhí)法

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0120-03

產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的目標是提高利潤，加強競爭力，最大限度節(jié)能減排，保護環(huán)境。產(chǎn)業(yè)調(diào)整對企業(yè)環(huán)境管理的手段方法提出新要求。中國關(guān)于企業(yè)環(huán)境管理的研究已有時日，也取得較大成果。但是結(jié)合產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級研究環(huán)境管理創(chuàng)新機制的還十分少見，目前尚未形成體系化成果。

伴隨產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，企業(yè)環(huán)境管理遭遇瓶頸期，創(chuàng)新管理體制并能行之有效是當務之急。因此研究在產(chǎn)業(yè)升級的條件下，如何提高行業(yè)環(huán)境守法能力與水平，規(guī)范環(huán)境管理機制建設，推進環(huán)境管理體制的創(chuàng)新，使環(huán)境管理工作與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級協(xié)調(diào)發(fā)展，是非常必要的。

一、環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)新是全社會、現(xiàn)代化環(huán)境執(zhí)法工作的必然要求

（一）環(huán)保執(zhí)法需要充分利用環(huán)境保護的社會監(jiān)督和企業(yè)自律，依靠和發(fā)揮社會的力量

隨著社會的不斷發(fā)展和人民環(huán)保意識的不斷提高，公眾參與環(huán)境管理的意愿愈來愈強烈，社會公眾監(jiān)督已經(jīng)成為環(huán)境保護工作的一支重要力量。社會公眾及國內(nèi)各類型NGO組織主要通過信訪、舉報、聽證會等方式參與環(huán)境管理。當然，與國外相比，國內(nèi)NGO組織在環(huán)境管理中的作用因國情不同，不能以同一標準審視。國內(nèi)環(huán)境保護社會監(jiān)督支持第三方（如NGO組織）介入，但其在參與環(huán)境管理決策中的作用畢竟有限。

在社會監(jiān)督力量的培育方面，具有中國特色的制度形式是“環(huán)境保護社會監(jiān)督員”。在一些地區(qū)，為進一步加強環(huán)境保護工作的社會監(jiān)督，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，促進環(huán)境執(zhí)法人員依法履行職責，地方環(huán)保部門通過聘請環(huán)保社會監(jiān)督員的方式，加強環(huán)境保護工作的社會監(jiān)督，提高環(huán)境管理效能和全民參與環(huán)境保護的熱情。

然而，對于如何保障公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，缺乏系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)察工作制度的支持。因此，有必要適當調(diào)整現(xiàn)有制度，形成常態(tài)機制，落實社會監(jiān)督的途徑、方式和權(quán)利，推進環(huán)境保護信息公開，有效監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法工作，彌補環(huán)境保護執(zhí)法資源缺乏的問題。

（二）執(zhí)法手段的變化對環(huán)境監(jiān)察隊伍的素質(zhì)提出了更高要求

“十一五“期間，中國環(huán)保系統(tǒng)機構(gòu)隊伍建設取得重大突破。組建國家環(huán)境保護部，建立6個區(qū)域環(huán)保督查派出機構(gòu)，擴建了6個地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督站，成立中國—東盟環(huán)境保護合作中心、中國生態(tài)文明研究與促進會。截至2009年底，全國環(huán)保系統(tǒng)共有12 657個機構(gòu)，從業(yè)人員達到18.8萬人。尤其是地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督機構(gòu)人員編制由34人增加到331人，核與輻射安全中心人員編制由100人增加到600人，到2012年中央本級監(jiān)管人員將增加到1 000人?！笆晃濉惫舶才?6.59億元，配備環(huán)境執(zhí)法車輛5 128輛，執(zhí)法儀器設備86 351臺套。環(huán)境監(jiān)測能力投入大幅增加，中央財政安排55.86億元，支持環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測能力建設及國控重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測運行[1]。

在環(huán)境執(zhí)法手段方面，傳統(tǒng)的環(huán)保治理模式是“先污染后治理”，這與傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式有必然聯(lián)系。新形勢下，傳統(tǒng)的依靠人力巡查發(fā)現(xiàn)污染隱患的方式嚴重滯后且效率低，取而代之的是“信息化執(zhí)法”、“數(shù)字執(zhí)法”等現(xiàn)代化的執(zhí)法模式，進一步拓展傳統(tǒng)執(zhí)法模式，如污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控集成管理系統(tǒng)以及在線監(jiān)控系統(tǒng)。在具體執(zhí)法手段上的創(chuàng)新推動了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的開展，如污染物的快速檢測手段以及利用無人機偵察、在線監(jiān)控、移動探頭、地面巡查進行四位一體的全方位，立體式監(jiān)管。上述執(zhí)法手段的變化，要求環(huán)境執(zhí)法隊伍配齊配強執(zhí)法裝備，全面提升整體素質(zhì)和執(zhí)法能力，也需要充分利用環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)外的教育資源，努力形成多層次、多渠道、大規(guī)模培訓格局，切實提高一線執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務水平，以適應新時期環(huán)保執(zhí)法的要求。

（三）環(huán)境監(jiān)察管理方式的信息化要求環(huán)境監(jiān)察制度的規(guī)范化

要實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的“精細化”管理，不僅需要執(zhí)法人員掌握環(huán)境監(jiān)察各項工作制度，也需要環(huán)境執(zhí)法人員能在第一時間調(diào)取所轄地區(qū)排污者有關(guān)污染源數(shù)量、類型；排污費繳納情況；所受行政處罰情況等各類型環(huán)境監(jiān)察信息。傳統(tǒng)的管理方式下，無論內(nèi)部工作制度還是企業(yè)信息，都用紙質(zhì)制作，翻閱查找費時費力導致效率能下。實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察管理方式現(xiàn)代化的要求進行環(huán)境管理信息的數(shù)據(jù)庫建設，如環(huán)境監(jiān)察應急指揮系統(tǒng)、環(huán)境污染投訴受理及處理系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法管理系統(tǒng)、排污收費管理系統(tǒng)、污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)等數(shù)據(jù)庫類型。在數(shù)據(jù)庫運用上，能實現(xiàn)一個平臺，資源共享，推動環(huán)境監(jiān)察管理效能的不斷提高。

二、企業(yè)自律是企業(yè)承擔環(huán)境責任的重要體現(xiàn)

企業(yè)的社會責任是指企業(yè)在謀求股東利潤最大化之外所負有的維護和增加社會利益的義務[2]。在現(xiàn)代社會，環(huán)境問題已經(jīng)成為日益嚴重的社會問題，企業(yè)已不能置身事外。尤其在綠色浪潮興起后，“經(jīng)濟人”所謂的最大化行為也只能在特定的制度環(huán)境約束下才能發(fā)揮效用。這些約束主要來自人類自身認識能力的有限性，環(huán)境的復雜性和不確定性，信息的不完全性和不對稱性，以及法律、規(guī)章、價值理念、道德規(guī)范和意識形態(tài)等。在保護環(huán)境、合理利用資源的基礎上考慮資源的有限性應當成為企業(yè)社會承擔的重要部分，即承擔環(huán)境責任[3]。企業(yè)的環(huán)境責任是企業(yè)對社會所承擔的環(huán)境保護的義務，是企業(yè)社會責任的重要方面。

（一）遵守環(huán)境法律法規(guī)是企業(yè)承擔環(huán)境責任的起點

經(jīng)過多年不懈努力，中國環(huán)境立法逐步完善，在法律相對健全條件下，對企業(yè)行為在資源利用與污染控制方面進行了有效規(guī)范。企業(yè)作為環(huán)境污染的重要承擔者，遵守法律法規(guī)的基本要求是其承擔環(huán)境責任的起點。

1.在項目建設階段，應遵守環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度?！董h(huán)境影響評價法》實施近十年來對環(huán)境的改善起到了積極作用，但是存在的問題也不容忽視。環(huán)境影響評價制度執(zhí)行率不高，制度規(guī)定不健全。省級項目的環(huán)評執(zhí)行率普遍較高，但存在漏報漏批、補辦手續(xù)的現(xiàn)象，有的造成了嚴重影響后才亡羊補牢。由于對違反環(huán)評制度的法律責任規(guī)定力度不夠，處罰程度輕，成為企業(yè)“違法成本低，守法成本高”的根源。對于“三同時”制度的執(zhí)行問題則是大多企業(yè)未對建設項目的實施專門環(huán)境管理，建設單位不嚴格按照環(huán)保部門要求落實環(huán)保設施[4]。由于缺乏必要的監(jiān)督，不少企業(yè)將環(huán)境法律的規(guī)定視若罔聞，這加劇環(huán)境污染和資源破壞的程度。

2.在生產(chǎn)過程中，遵守《清潔生產(chǎn)法》，降低資源消耗。資源的合理使用源自于資源的稀缺性。企業(yè)必須有計劃的合理利用，其利用率必須控制在資源的再生和自然增長的限度內(nèi)，否則，它終將被耗竭，這是與可持續(xù)發(fā)展觀背道而馳的。對于不可再生資源，企業(yè)在制定消耗速率時應充分考慮資源的臨界性，以確保在得到可接受的替代物之前，該項資源不會枯竭。否則，企業(yè)會因該項資源枯竭而又得不到合適的替代物而被迫關(guān)閉或停產(chǎn)，可持續(xù)發(fā)展也就無從談起[5]。1997年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃將清潔生產(chǎn)定義為“在工藝、產(chǎn)品、服務中持續(xù)地應用整合且預防的環(huán)境策略，以增加生態(tài)效益和減少對于人類和環(huán)境的危害和風險”，簡言之，清潔生產(chǎn)要求企業(yè)在生產(chǎn)過程中節(jié)約原材料與能源，淘汰有毒原材料，減降所有廢棄物的數(shù)量與毒性。

（二）建立健全企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度

《環(huán)境保護法》等法律規(guī)定，產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護工作納入計劃，建立環(huán)境保護責任制度；采取有效措施，防治在生產(chǎn)建設或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環(huán)境的污染和危害?！督ㄔO項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》等部門規(guī)章，要求企業(yè)建立健全環(huán)境污染防治責任制度和機制。企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度體系包括內(nèi)部綜合環(huán)境管理制度、污染治理管理制度、環(huán)境應急管理制度等環(huán)境管理制度。

1.內(nèi)部綜合環(huán)境管理制度。綜合環(huán)境管理制度包括企業(yè)內(nèi)部各部門環(huán)境職責分工、綜合環(huán)境保護管理辦法、環(huán)境保護會議協(xié)商制度、環(huán)境監(jiān)測制度、節(jié)水節(jié)能管理制度、環(huán)境應急預案、尾礦庫或渣場環(huán)境管理制度、環(huán)境宣傳教育和培訓制度等。

2.污染治理管理制度。首先，企業(yè)需通過管理制度明確排污申報登記，包括排污申報登記的時限、申報內(nèi)容、報表臺賬管理；其次，應明確排污收費制度，包括排污費的核對、繳納及排污費的減免緩繳的辦理；再次，污染設施運行管理，包括大氣、廢水、固體廢物和噪聲污染治理設施的運行管理，廢棄物的處置以及運輸、轉(zhuǎn)移的環(huán)境管理要求；最后，企業(yè)污染排放目標，包括節(jié)能減排措施、達標排放和總量控制等內(nèi)容。

3.環(huán)境應急管理制度。包括企業(yè)環(huán)境風險源辨識與評估、企業(yè)環(huán)境應急管理（組織機構(gòu)、制度、責任、監(jiān)督檢查、培訓、演練）、企業(yè)環(huán)境應急救援（應急預案、應急救援程序、應急保障、應急決策）、企業(yè)環(huán)境應急咨詢（技術(shù)咨詢、危險化學品應急咨詢、應急處置手段咨詢、專家咨詢）等內(nèi)容。

（三）注重環(huán)境信息公開，維護公眾知情權(quán)

《清潔生產(chǎn)促進法》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等對于企業(yè)環(huán)境信息公開的方式和內(nèi)容有明確規(guī)定。污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業(yè)，應當向社會公開企業(yè)名稱、地址、法定代表人，主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標、超總量情況，企業(yè)環(huán)保設施的建設和運行情況，環(huán)境污染事故應急預案等信息。

《環(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定，企業(yè)應當按照自愿公開與強制性公開相結(jié)合的原則，及時、準確地公開企業(yè)環(huán)境信息。企業(yè)環(huán)境信息公開的范圍包括：企業(yè)環(huán)境保護方針、年度環(huán)境保護目標及成效；企業(yè)年度資源消耗總量；企業(yè)環(huán)保投資和環(huán)境技術(shù)開發(fā)情況；企業(yè)排放污染物種類、數(shù)量、濃度和去向；企業(yè)環(huán)保設施的建設和運行情況；企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物的處理、處置情況，廢棄產(chǎn)品的回收、綜合利用情況；與環(huán)保部門簽訂的改善環(huán)境行為的自愿協(xié)議；企業(yè)履行社會責任的情況；企業(yè)自愿公開的其他環(huán)境信息。

三、環(huán)境執(zhí)法與企業(yè)自律的結(jié)合點：企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度

（一）中國企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員建立的意義

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度有利于增強企業(yè)社會環(huán)境責任意識、規(guī)范企業(yè)環(huán)境管理、改善企業(yè)環(huán)境行為，通過企業(yè)守法與環(huán)境執(zhí)法相結(jié)合、企業(yè)自律與外部監(jiān)督相結(jié)合的方式，在企業(yè)內(nèi)部建立企業(yè)環(huán)境管理組織機構(gòu)，制定并完善企業(yè)內(nèi)部各項環(huán)境管理與監(jiān)督制度，督促企業(yè)環(huán)境管理與監(jiān)督人員履行職責，促進企業(yè)主動守法[4]。中國從2003年開始企業(yè)環(huán)境監(jiān)督制度的試點工作。在試點工作的基礎上，環(huán)保部于2008年制定《企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度建設指南（暫行）》（以下簡稱《指南》），鞏固試點成果。根據(jù)《指南》，設置環(huán)境監(jiān)督員的“特定企業(yè)”是指具有一定生產(chǎn)規(guī)模或特定行業(yè)的生產(chǎn)企業(yè)，其劃分依據(jù)主要是污染物的排放總量或特定污染物種類，如有毒有害物質(zhì)。

（二）中國企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員試點工作的成效及問題

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員試點以來取得了諸多成果：一是完善了企業(yè)內(nèi)部環(huán)境機構(gòu)，諸多企業(yè)按照試點要求設立了企業(yè)環(huán)境管理總監(jiān)和具有環(huán)境污染控制技術(shù)性、專門性知識與技能的企業(yè)環(huán)境監(jiān)督；二是強化了企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度建設，如企業(yè)環(huán)境規(guī)劃、企業(yè)內(nèi)部環(huán)境標準制定、獎懲制度等；三是健全了環(huán)保部門的溝通與協(xié)調(diào)機制；四是推進了污染減排工作的進行[6]。當然，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點也存在實施企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度法律依據(jù)不足、獨立性和有效性難以保證和業(yè)務水平還有待提高等問題。

（三）建立中國企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度的路徑

1.組織架構(gòu)方面。企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的組織架構(gòu)分為企業(yè)環(huán)境管理總負責人和企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員兩級管理。企業(yè)環(huán)境管理總負責人指在企業(yè)內(nèi)全面負責環(huán)境管理工作，對企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員進行指導、監(jiān)督，承擔企業(yè)環(huán)境行為法律責任的企業(yè)廠長或負責環(huán)境管理的副廠長，或者其他同等級別，并取得環(huán)境保護部頒發(fā)的培訓合格證書的企業(yè)主要負責人。企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員是在企業(yè)環(huán)境管理總負責人的領(lǐng)導下，具體負責企業(yè)的污染防治、監(jiān)督、檢查等環(huán)境管理工作，承擔其工作范圍內(nèi)的法律責任，并取得環(huán)境保護部頒發(fā)的培訓合格證書的企業(yè)環(huán)境管理人員。

2.管理人員素質(zhì)方面。對企業(yè)環(huán)境管理與監(jiān)督人員具備知識的要求分為掌握、熟悉、了解三個層次。掌握即要求能在實際工作中靈活運用，熟悉即要求能夠理解并簡單應用，了解即要求具有企業(yè)環(huán)境管理相關(guān)的廣泛知識。

3.機制建設方面。建立企業(yè)環(huán)境管理與監(jiān)督人員登記備案制度和報告制度。填寫登記申請表，由縣級以上環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)對符合條件申請人，根據(jù)級別和專業(yè)分別登記，登記類別分為：企業(yè)環(huán)境管理總負責人和企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員。獲得培訓合格證書者須在3個月內(nèi)辦理登記。企業(yè)環(huán)境管理與監(jiān)督人員實行報告制度，加強與環(huán)保部門溝通。每季度向市級以上環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)報告有關(guān)情況。

4.制度建設方面。建立健全企業(yè)環(huán)境管理臺帳與資料，完善企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度，包括企業(yè)環(huán)境規(guī)劃與計劃；企業(yè)污染減排計劃；企業(yè)環(huán)境綜合管理制度（企業(yè)各部門環(huán)境職責分工、環(huán)境報告制度、環(huán)境監(jiān)測制度、尾礦庫或渣場環(huán)境管理制度、危險廢物環(huán)境管理制度、環(huán)境宣傳教育和培訓制度等）；企業(yè)環(huán)境保護設施設備運行管理制度（企業(yè)環(huán)境保護設施設備操作規(guī)程、交接班制度、臺賬制度、環(huán)境保護設施設備維護保養(yǎng)管理制度等）。

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[責任編輯 陳鳳雪]