張旭麗　李秀蓮　趙麗麗

摘 要：民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)是推動其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然之路，但與此同時面臨著日益嚴(yán)峻的環(huán)境態(tài)勢。僅憑行政手段來解決環(huán)境問題，已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。環(huán)境稅對于協(xié)調(diào)企業(yè)與社會環(huán)境的關(guān)系，保護(hù)自然環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡有著重要的作用。通過設(shè)計(jì)科學(xué)合理的環(huán)境稅制來保護(hù)民族地區(qū)的環(huán)境并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展已成為大勢所趨。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；城鎮(zhèn)化建設(shè)；環(huán)境稅

中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0034-02

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時生態(tài)環(huán)境遭到了不同程度的破壞。民族地區(qū)發(fā)展面臨著雙重挑戰(zhàn)：一方面要承擔(dān)加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改變當(dāng)?shù)鼐用裆钏降闹厝?；另一方面要加?qiáng)環(huán)境安全、維護(hù)生態(tài)平衡。兩方面矛盾空前尖銳，如何統(tǒng)籌兼顧是民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的現(xiàn)實(shí)難題。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及各國的實(shí)踐來看，征稅無疑是解決這個難題的最優(yōu)選擇。

一、環(huán)境稅的基本理論及應(yīng)用現(xiàn)狀

環(huán)境稅，也稱之為生態(tài)稅、綠色稅。它最早起源于20 世紀(jì)20 年代英國福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·庇古（Arthur Pigou）的外部性理論，他主張應(yīng)根據(jù)環(huán)境污染所造成的損害對污染者征稅，以稅收彌補(bǔ)因污染造成的資源損失和治理環(huán)境污染。按照傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，由于環(huán)境所提供的服務(wù)無法在市場上進(jìn)行交易，市場也就無法在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中對經(jīng)濟(jì)主體可能產(chǎn)生的副產(chǎn)品——環(huán)境問題產(chǎn)生影響。環(huán)境稅是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價格中去，以糾正資源價格與市場和社會成本之間的偏差，再通過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。

環(huán)境稅作為一種基于市場的管制工具，作用舉足輕重，受到越來越多國家的青睞。環(huán)境稅有廣義和狹義之分：廣義的環(huán)境稅包括與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅，狹義的環(huán)境稅指同環(huán)境外部性直接相關(guān)的稅，主要包括大氣污染稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等稅種。

目前中國稅收體系中除部分稅種如資源稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅等帶有環(huán)境保護(hù)的性質(zhì)外，并沒有嚴(yán)格意義上與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的環(huán)境稅。排污收費(fèi)制度作為中國最早設(shè)立的針對環(huán)境污染、并且是專款專用的準(zhǔn)稅性質(zhì)的生態(tài)收費(fèi)制度，雖發(fā)揮了一定積極作用，但多年來的實(shí)踐表明，排污收費(fèi)制度存在較多問題。例如，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低、立法基礎(chǔ)薄弱、缺乏征管手段等。這些都使得稅收這一重要的經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境保護(hù)中沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。由于全國實(shí)行統(tǒng)一的稅收制度，民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中同樣面臨環(huán)境保護(hù)性稅收缺失的問題。實(shí)施環(huán)境稅改革對民族地區(qū)城鎮(zhèn)化良性、可持續(xù)發(fā)展意義重大。

二、開征環(huán)境稅對民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義

稅收不僅是一種經(jīng)濟(jì)手段，更是一種法律手段。鑒于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資源浪費(fèi)與枯竭、環(huán)境破化和惡化的現(xiàn)狀，環(huán)境稅作為一種理想的調(diào)控方式，會在籌集環(huán)保資金、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。

1.開征環(huán)境稅有利于促進(jìn)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。民族地區(qū)生態(tài)資源相對豐富是其城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個有利條件，但是隨著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的深化，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的同時資源環(huán)境破壞卻日益嚴(yán)重，這已經(jīng)成為制約民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重大問題。征環(huán)境稅能夠“予禁于征”，形成對寶貴的環(huán)境資源的涵養(yǎng)與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用與環(huán)境質(zhì)量的保持，這是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。通過對污染和破壞環(huán)境的行為課征環(huán)境稅會加重那些污染、破壞環(huán)境的企業(yè)或產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，通過經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)節(jié)來矯正納稅人的行為，促使其減輕或停止對環(huán)境的污染。另外，在其他有關(guān)稅種的制度設(shè)計(jì)中對有利于保護(hù)環(huán)境和治理污染的生產(chǎn)經(jīng)營行為或產(chǎn)品采取稅收優(yōu)惠措施，可以引導(dǎo)和激勵納稅人保護(hù)環(huán)境、治理污染。

2.開征環(huán)境稅有利于民族地區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。環(huán)境稅開征會加重高能耗企業(yè)和高污染企業(yè)的運(yùn)行成本，從而抑制高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；而環(huán)保產(chǎn)業(yè)與資源低耗產(chǎn)業(yè)則運(yùn)行成本降低，從而促進(jìn)企業(yè)開發(fā)清潔能源改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于環(huán)境稅的作用，必將促使高污染行業(yè)向低污染、無污染行業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

3.開征環(huán)境稅可以解決民族地區(qū)環(huán)保資金困難，加大環(huán)保投入。一般而言，政府投入都是國家生態(tài)環(huán)境投入的重要組成部分。雖然民族地區(qū)在其城鎮(zhèn)化建設(shè)中取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，但政府財(cái)政收入相對于其他發(fā)達(dá)地區(qū)仍顯不足。資源環(huán)境的日益惡化引發(fā)環(huán)保資金需求日益增大，開征環(huán)境稅是一個較為現(xiàn)實(shí)的解決環(huán)保資金不足的有效選擇。開征環(huán)境稅，其稅收收入封閉運(yùn)行，專款專用，保證了中國環(huán)保事業(yè)的資金投入。

三、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中開征環(huán)境稅的建議

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境破壞的矛盾較為突出，中國完全可率先在民族地區(qū)等資源環(huán)境破壞程度高的地方推進(jìn)環(huán)境稅改革試點(diǎn)。開征環(huán)境稅應(yīng)該考慮以下幾個問題。

（一）設(shè)置專門的環(huán)境稅稅種

環(huán)境稅政策應(yīng)該采取先易后難、逐步推進(jìn)的實(shí)施戰(zhàn)略。首先應(yīng)該實(shí)施條件成熟、易于推行的污染排放稅、污染產(chǎn)品稅以及生態(tài)保護(hù)稅等。另外，針對每一個獨(dú)立的稅種要論證稅收要素的科學(xué)性，最大限度的發(fā)揮稅收利用宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為的杠桿作用，體現(xiàn)公平、效率的稅收原則。

稅制要素是每一個稅種的核心部分，主要包括納稅人、征稅對象、稅率。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)行環(huán)境稅改革試點(diǎn)，環(huán)境稅各稅收要素的設(shè)計(jì)應(yīng)該遵循以下原則：（1）納稅人。環(huán)境稅的納稅人界定應(yīng)根據(jù)國際通“誰污染誰付費(fèi)”的原則，對污染和破壞環(huán)境者課征。（2）征稅對象。改革試點(diǎn)階段，課征范圍不宜太寬。應(yīng)先從重點(diǎn)污染源和易于征管的課征對象入手，待條件成熟后再擴(kuò)大征收范圍。目前，應(yīng)先將對環(huán)境污染影響最為嚴(yán)重的排放各種廢氣、廢水和固體廢物的行為列入環(huán)境稅征收范圍。（3）稅基。以環(huán)境征收的目的以及征管的便利性來看，在環(huán)境稅實(shí)施初期適合以污染物的排放量為稅基，因?yàn)樵谶@種情況下，企業(yè)在維持或增加產(chǎn)出的情況下，只要減少排污量就可減輕稅收負(fù)擔(dān)，有利于激勵企業(yè)引進(jìn)或改良治污設(shè)備，減少污染物排放。（4）稅率。如果環(huán)境稅的計(jì)稅依據(jù)是數(shù)量，則環(huán)境稅的稅率應(yīng)配合采用定額稅率。環(huán)境稅可采用彈性稅率，根據(jù)環(huán)境整治的邊際成本變化，合理調(diào)整稅率，同時對不同地區(qū)、不同部門、不同污染程度的企業(yè)實(shí)行差別稅率。但考慮到環(huán)境稅對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊，稅率應(yīng)有一個由低到高的演化過程，應(yīng)考慮設(shè)計(jì)過渡稅率以減小環(huán)境稅實(shí)施的阻力。

（二）優(yōu)化與環(huán)境相關(guān)的其他稅種

在開征環(huán)境稅的同時，也要對中國目前與環(huán)保相關(guān)的稅種進(jìn)行優(yōu)化，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.規(guī)范中國資源性稅收。中國現(xiàn)行的資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等稅種對環(huán)境保護(hù)、提高資源的使用效率、發(fā)揮著著積極的作用。所以對現(xiàn)行稅種進(jìn)行完善和規(guī)范有利于構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境稅體系。資源稅改革的重點(diǎn)在于擴(kuò)大征收范圍和完善計(jì)稅辦法。首先，應(yīng)將目前資源稅的征稅范圍擴(kuò)大到礦藏資源和非礦藏資源。比如水資源、森林資源、草場資源稅、土地、動植物等資源。另外，中國現(xiàn)行稅制中對土地課征的稅種有土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等，各稅種自成體系，相對獨(dú)立，不利于土地資源的合理配置。鑒于土地課征的稅種屬于資源性質(zhì)，可以將這些稅種并入資源稅中，共同調(diào)控中國資源的合理開采與開發(fā)。其次，應(yīng)將現(xiàn)行資源稅計(jì)稅依據(jù)由按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售數(shù)量或自用數(shù)量計(jì)征改為按實(shí)際生產(chǎn)數(shù)量計(jì)征，對一切開發(fā)、利用資源的企業(yè)按其生產(chǎn)產(chǎn)品的實(shí)際數(shù)量從量課征，這樣更能體現(xiàn)環(huán)境稅的征收目的，使國家有限的資源得到充分利用，杜絕浪費(fèi)。

2.建立靈活高效的環(huán)保稅收優(yōu)惠政策。環(huán)境稅除了經(jīng)濟(jì)約束之外，還可以借助于環(huán)境稅的優(yōu)惠政策，發(fā)揮激勵機(jī)制作用。環(huán)保稅收優(yōu)惠政策是國家對生產(chǎn)者改進(jìn)技術(shù)和工藝流程，減少污染物排放、資源損耗所給予的一種正面的稅收鼓勵或間接的財(cái)政援助。通過在增值稅、所得稅等主要稅種中設(shè)置鼓勵清潔能源和環(huán)保技術(shù)的環(huán)保稅減免等優(yōu)惠政策能起到鼓勵環(huán)保的作用，督促企業(yè)注重環(huán)保行為和鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）合理劃分稅收管轄權(quán)限

環(huán)境稅的稅收歸屬劃分會直接影響環(huán)境稅能否有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，是環(huán)境稅制度能否有效實(shí)施的重要組成部分。為此應(yīng)該合理平衡地方政府與中央政府之間的環(huán)境稅稅收利益關(guān)系，找到兩者之間的利益平衡點(diǎn)。否則，不當(dāng)?shù)亩愂諝w屬設(shè)置可能會產(chǎn)生與環(huán)境稅的預(yù)期目標(biāo)背道而馳的社會效果。比如將環(huán)境稅納入中央財(cái)政體系之中，地方基于弱的稅收利益關(guān)系，往往會缺乏有效執(zhí)行環(huán)境稅制度的動力。而如果將環(huán)境稅納入地方財(cái)政體系之中，一方面地方政府之間為了競爭稅源，可能放松相關(guān)的環(huán)境管制規(guī)則；另一方面基于環(huán)境危害擴(kuò)散受損的地方政府很難從受益的地方政府那里得到應(yīng)有的補(bǔ)償。因此，比較合適的選擇應(yīng)是將環(huán)境稅劃分為中央與地方共享稅。環(huán)境稅的收入應(yīng)作為專項(xiàng)基金使用，用于治理環(huán)境污染和改善生態(tài)環(huán)境等支出，可在各級財(cái)政建立環(huán)?；稹Ｉ侠U中央部分用于全國性及跨地區(qū)的自然環(huán)境治理項(xiàng)目，地方自留部分則主要用于當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境保護(hù)工程以及城市環(huán)保公共設(shè)施等。

（四）建立部門協(xié)作的征管機(jī)制

原則上，環(huán)境稅應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行征收。但環(huán)境稅的征收是一項(xiàng)技術(shù)性和專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要具有一定專業(yè)知識的技術(shù)人員進(jìn)行操作，由稅務(wù)機(jī)關(guān)單獨(dú)征收會增加稅收成本，且容易導(dǎo)致稅收流失，所以應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)保部門的作用，建立一套稅務(wù)部門與環(huán)保部門互相協(xié)作的征管體系。環(huán)保部門提供技術(shù)和信息支持，負(fù)責(zé)環(huán)境污染監(jiān)測、核算、技術(shù)指標(biāo)體系的制定；稅務(wù)部門在此基礎(chǔ)上制定稅收政策，負(fù)責(zé)稅款的征收與繳庫。為了便于征繳也可委托環(huán)保部門代征，但稅款必須按規(guī)定直接繳庫，納入財(cái)政資金核算管理范疇。

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