項冶

摘要： 政府能力是解釋政府有效性的關鍵。動態(tài)的組織能力觀點為透視改革年代中國政府能力轉(zhuǎn)型發(fā)展和理解中國政府有效性提供了新的視角。對中國國家建構的歷史路徑、中國政府能力基礎的轉(zhuǎn)換和中國政府運行慣例進行分析，旨在揭示中國政府能力轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程和動力機制。

關鍵詞： 政府能力； 組織能力； 中國道路； 能力陷阱； 國家建構

中圖分類號： D035文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2012）04-0032-04

改革開放三十多年來中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長、政治社會秩序相對穩(wěn)定，造就了“中國奇跡”，也帶來了諸多爭議，[1]還進一步引起了關于中國模式和中國道路的大爭論。一個重要的事實是，中國改革開放是在強政府主導下開啟和展開的，這使得任何對“中國奇跡”問題的有力解釋，都必須以中國政府能力和有效性為前提。而政府能力又是政府有效性的中心問題。因為有效政府是政府能力、國家意志與歷史情境互動的結果。亨廷頓指出：“有效的政府就是有能力的政府。有能力的政府以強大的、能適應的、有內(nèi)聚力的政治體制為基礎?！盵2] 因此，對政府能力形成的研究對理解中國體制和中國道路的成功有著重要意義。

為了解釋中國政府能力形成的動力機制，必須采用動態(tài)分析框架，透視中國國家建構過程。筆者通過對中國國家建構的歷史路徑、中國政府能力基礎的轉(zhuǎn)換和中國政府組織慣例的分析，以透視改革年代中國政府能力的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、有效政府、政府能力和組織能力

自上個世紀八九十年代以來，隨著發(fā)展行政向行政發(fā)展的潮流轉(zhuǎn)變，[3]政府有效性和政府能力日益受到重視。1997年世界銀行報告指出：“歷史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的。沒有一個有效的政府，經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的?！盵4] 世行報告提出政府能力是“有效地承擔和促進集體行動的能力”，并將政府能力作為有效政府建設的核心內(nèi)容。金太軍列舉了三種常見的政府能力定義，一是結構功能的視角，二是政策能力視角，三是國家能力視角。[5]上世紀90年代以來，中國學者日益關注政府能力建設問題，胡鞍鋼、王紹光、辛向陽、施雪華、張成福、張國慶、金太軍、汪永成等對中國政府能力進行了一系列研究。[6][7]近年來不少學者關注政府效能和職能轉(zhuǎn)變等問題，對政府能力發(fā)展又有新的探討。一個值得注意的細節(jié)是，《現(xiàn)代漢語詞典》“能力”一詞釋義為“能勝任某項任務的主觀條件”，而英文中capability一詞與表示技能勝任力的competence和表示容量潛力的capacity不同，隱含有發(fā)展的意思。[8] 或許正是因為這種微妙的概念差異，導致迄今國內(nèi)研究仍偏重對中國政府能力的結構功能分析。

世行報告認為，各國政府擁有不同起源，其能力特點是高度差異和不斷變化的。變動的世界已經(jīng)使得政府組織能力轉(zhuǎn)型發(fā)展成為一個重要問題。但整合政府能力轉(zhuǎn)型發(fā)展需要一種動態(tài)的理論框架。以斯考切波（Theda Skocpol）為代表的組織現(xiàn)實主義學派提出了一種動態(tài)視角。該學派興起于上世紀70年代末，在現(xiàn)代國家能力的歷史形成的比較歷史研究中，提出國家的相對自主性、國家能力的強弱和國家機構不平衡發(fā)展等議題，產(chǎn)生了很大反響。[9]90年代以來，經(jīng)濟學領域也出現(xiàn)了動態(tài)的組織能力觀點。它整合了資源觀點（Resource-Based View， RBV）、組織慣例（Routines）、組織學習與組織知識理論等理論范疇，著眼動態(tài)環(huán)境中組織持續(xù)競爭力的形成。[10]其代表人物Teece （1997）等將動態(tài)組織能力定義為“整合、構建和重置公司內(nèi)外部能力，以適應快速的環(huán)境變化的能力”，并為此提出了包括過程、地位和路徑的分析框架。[11]與此同時，動態(tài)能力也成為當代政治經(jīng)濟學的前沿問題。悉尼大學的琳達·維斯教授提出“轉(zhuǎn)型能力”（transformative capacity）概念，用以概括政府“協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型應對不斷變化的國際競爭環(huán)境的能力”，通過論證東亞國家的轉(zhuǎn)型能力反駁國家衰亡論。[12]1盡管上述三種動態(tài)研究焦點有異，但在重視歷史路徑、資源變遷、制度調(diào)整及整合分析等方面，卻呈現(xiàn)了高度的一致性。

美國學者邁克爾·曼指出，各國政府在具體的政策領域能力的差異是因為國家能力是在歷史發(fā)展路徑中凝結（crystalization）而成的。[12]16以此為起點，筆者借助動態(tài)組織能力的觀點，集中探討中國國家建構的歷史路徑，中國政府能力基礎的轉(zhuǎn)換，中國政府運行的慣例和動態(tài)能力的形成，以透視改革年代中國政府的能力變遷。

三、中國國家建構的歷史路徑：革命型強政府的起源

改革年代中國強政府能力源自長期軍事政治競爭帶來的組織變革。孟子有“生于憂患，死于安樂”的國家興亡論?，F(xiàn)代政治經(jīng)濟學也認為，近代民族國家產(chǎn)生于戰(zhàn)爭，強國家是軍事競爭的結果。米格代爾在《強社會與弱國家》一書中，曾按照社會控制的總量和分布為軸，將抗日時期的中國列為弱國家和弱社會的代表。

但在該書結論中，米格代爾卻將1949年以后的中國列入“十分罕見”的強國家，并以中國為例說明強國家形成的必要條件（打亂社會）和充分條件（外部機會、內(nèi)戰(zhàn)、獨立官僚、出色領導）。[13]27，281對于中國國家能力的這一轉(zhuǎn)變，其他學者從組織變革的視角給出了更深入的解釋。斯考切波指出，雖然國民黨和共產(chǎn)黨建立基礎相似，面臨變革軍事體制的相似挑戰(zhàn)，并同樣選擇了列寧式的政黨和革命路線，但關鍵就在政府能力上出現(xiàn)了巨大差別。這主要是由于中國共產(chǎn)黨被迫轉(zhuǎn)入農(nóng)村與農(nóng)民結盟，并在國軍和日軍的間歇性壓力中抓住政治機會，進而通過整風運動和土地改革滲透農(nóng)村基層社會，構建起了強大的組織動員能力。她強調(diào)，經(jīng)濟遺產(chǎn)、戰(zhàn)略環(huán)境，特別是中共奪權過程中積累的政治能力，決定了50年代以后中國新制度的發(fā)展路徑。[14]史學家黃仁宇也從大歷史視角更加概括地指出，中國革命的使命是將中國社會的組織法則從農(nóng)業(yè)原則變?yōu)楣ど淘瓌t，國民黨通過北伐和抗戰(zhàn)重建了上層機構，而共產(chǎn)黨通過土地革命重建基層控制，是中國現(xiàn)代國家建構的理性化過程中兩個前后相繼的重要環(huán)節(jié)。[15]

國家建構的革命路徑深刻影響了中國政府能力的形成。（1）革命年代激烈的內(nèi)外部競爭催生了毛澤東這樣的強人領袖和一批擅長動員、斗爭和改造的革命型軍政干部，奠定了中國政府能力的內(nèi)核。整風運動是這一能力定型的關鍵時期，意識形態(tài)改造、高層權力的集中、干部下基層和政府介入基層生產(chǎn)，合作化運動等一系列組織變革，為黨和政府依靠“群眾路線”進行集體政治動員和斗爭改造的基本模式奠定了干部儲備和組織慣例。但動員改造和政治斗爭型的政府能力卻是一種“專用性”很高的“剛性”能力。史學家高華指出，贏得革命勝利的斗爭模式，正是解放后造成革命悲劇的原因。[16] （2）黨對政府和社會全面滲透，成為中國體制的突出特征。列寧式政黨組織模式本來就是強有力的，延安時代不僅使黨形成對政府組織的完全控制，而且將這種控制力滲透到基層社會。（3）由根據(jù)地模式帶來分權協(xié)調(diào)模式。工農(nóng)武裝割據(jù)和大區(qū)制是清末以來將地方分權傾向的延伸。鄧小平也強調(diào)“我們軍隊在歷史上曾經(jīng)有過許多山頭，那是由于長期處在分散的農(nóng)村游擊戰(zhàn)爭環(huán)境而自然形成的?！泵珴蓶|試圖通過思想整風和改革大區(qū)制等多種方式來克服山頭主義，但中國軍政體系中始終存在強大的地方分權和山頭傾向。（4）“政治化官僚機構”形成普遍的政治依附。中國共產(chǎn)黨掃蕩了一切舊權威并在建國后取締了舊式的社會組織。無論在政府之內(nèi)，還是國家社會關系中，官員、農(nóng)民、群眾、城市單位和社會組織只能依附于“組織”，同時社群之間高度分割，形成“蜂窩狀結構”。（5）通過民族解放和意識形態(tài)構建積聚了強大合法性資源。新民主主義革命不僅扭轉(zhuǎn)了二百年來中華民族的地位和命運，而且明顯提升了人民的政治權利和生活，更成功構建了馬列主義民族化的意識形態(tài)和烏托邦理想。正是這種雄厚的合法性積累，使改革年代的中國政府歷經(jīng)動蕩仍持有足夠權威以推動改革。

總的來看，革命年代中國政府能力的特征可以概括為革命型的強政府，即以政治軍事斗爭為主要功能，以革命干部為核心資源，以動員斗爭、學習改造為慣例的組織能力。

四、中國政府能力基礎和特征的轉(zhuǎn)換：三次轉(zhuǎn)型

《漢書》記載，漢初名臣陸賈有一次批評漢高祖重武輕文，說，“馬上得之，寧可以馬上治乎？”[17] 陸賈的問題實質(zhì)就是政權轉(zhuǎn)型的問題，而文官系統(tǒng)的重建又是其中的關鍵。馬克斯·韋伯認為，革命的功用歸根結底就是加強官僚統(tǒng)治，特別地，如果革命促成了國家對經(jīng)濟領域的完全控制，國家的官僚化就屬于必然的事情。[15]343-344強國家的突出特征是更集權、更官僚化和更自主。政治學家都注意到新中國模仿蘇聯(lián)建立了一個極為強大的官僚制政府，但不容忽視的是，中國國家建構的理性化和官僚化進程很快就遭受到重大挫折并陷入停滯。

（一）第一次轉(zhuǎn)型：從革命斗爭型政府轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展型政府

改革年代中國政府能力有三次明顯的轉(zhuǎn)型，第一次是從革命斗爭型轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展型政府的轉(zhuǎn)變。這是對上世紀五六十年代政府轉(zhuǎn)型失敗的補課。雖然早在解放前的黨內(nèi)斗爭和社會運動之中，革命型政府的能力局限已經(jīng)初步顯現(xiàn)，但是新中國的戰(zhàn)略環(huán)境卻進一步強化斗爭模式。在與中美、中印、中蘇和中越之間的國際沖突中，中國雖然鞏固了大國地位，政治經(jīng)濟體制卻更加蘇聯(lián)化和軍事化，對運動型的政府能力也更加依賴。[18]進入60年代，內(nèi)部矛盾的激化很快使得這種能力的局限性完全暴露出來。國家建設亟需大量吸納知識精英和借重技術官僚，但這一理性化進程卻使得黨所依重的來自農(nóng)村基層的、革命型精英面臨技術理性權威的挑戰(zhàn)。面對政策的失誤和權威的流失，毛澤東轉(zhuǎn)而回到依靠革命型精英和通過群眾動員和政治斗爭以消除政治威脅的方法，這使得治國理政的種種政策分歧被不斷轉(zhuǎn)化為階級斗爭和敵我矛盾。蘇聯(lián)技術理性路線被“命令經(jīng)濟”和“斗爭模式”壓倒，民主人士、知識精英和技術官僚日益邊緣化，其結果必然是政策壓力的增大和內(nèi)部分歧的進一步發(fā)展，斗爭型組織慣例的進一步自我強化，陷入政治斗爭型能力依賴的陷阱。從依靠集體動員的方式搞經(jīng)濟，到通過自下而上階級斗爭鞏固領導權，長達一兩代人的“能力陷阱”，嚴重拖累了國家構建的理性化進程，付出了經(jīng)濟凋敝、社會混亂和行政癱瘓的慘痛代價。

上世紀70年代末，國內(nèi)的嚴重危機和領導群體更替，加上中美建交和戰(zhàn)略環(huán)境的改善，為中國政府轉(zhuǎn)型帶來了寶貴的政治機會。隨著以鄧小平為首的黨的第二代領導集體執(zhí)政，一批財經(jīng)技術官僚也步入領導崗位，經(jīng)濟問題在國家決策中地位快速上升，由此中國政府啟動了革命斗爭型能力向經(jīng)濟發(fā)展型能力的成功轉(zhuǎn)變。在這次轉(zhuǎn)型當中，鄧小平采取了和平、迅速而有效的人力資源策略來克服革命型政府的能力僵化，即通過加快官員流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)組織知識和能力的更新。李稻葵指出，中共推動經(jīng)濟發(fā)展動力不是政治自由化而是對官僚制的重大改革。在內(nèi)部是通過大規(guī)模的“贖買型”強制退休制度和財政分權，從外部則允許官員下海。[16] 除此之外，鄧小平還通過裁軍和重視輕工業(yè)等戰(zhàn)略調(diào)整，改變了中國政府資源的投向。在改革開放的同時，鄧小平重申四項基本原則，大力推動政治和政府活動的制度化和法制化，逐步推行黨政分開、政企分開，開啟了對政府角色、政府邊界和政府運行有關的一系列組織慣例的變革。改革年代中國政府能力的第一次成功轉(zhuǎn)型是全面而又極為深刻的，不僅突破了革命斗爭型的能力陷阱，而且為經(jīng)濟發(fā)展型政府能力建設夯實了基礎。

（二）第二次能力發(fā)展：從經(jīng)濟發(fā)展型政府轉(zhuǎn)向行政發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變

改革年代中國政府能力的第二次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是由經(jīng)濟發(fā)展型政府向行政發(fā)展型政府的轉(zhuǎn)變。上世紀90年代初，以江澤民為核心的黨的第三代領導集體執(zhí)政，一方面冷戰(zhàn)結束，國際環(huán)境進一步緩和，中國改革開放和經(jīng)濟建設獲得了顯著成就；另一方面蘇東巨變和“八九風波”使得中國體制的合法性和可持續(xù)性問題變得異常突出。在意識形態(tài)和制度合法性流失的情況下，中國政府迫切需要繼續(xù)強化政績合法性，提升制度合法化能力，同時維穩(wěn)能力也日益成為黨和政府的工作重點。鄧小平指出，中國要出問題，還是在黨內(nèi)。因此第三代領導集體以強烈的危機感，將擴大政權基礎和執(zhí)政能力建設放在了關鍵位置。正是在加快發(fā)展和鞏固合法性這兩種戰(zhàn)略需求的推動下，中國政府啟動了從經(jīng)濟發(fā)展型向行政發(fā)展型政府能力的轉(zhuǎn)型。

在“三個代表理論”指引下，中國共產(chǎn)黨通過吸納新精英參政，加快了向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，擴大了政權基礎。針對政府龐大低效、腐敗蔓延、中地財政能力失衡等突出問題，政府自身建設問題受到黨和政府的高度重視。第三代領導集體按照轉(zhuǎn)變職能、精兵簡政、權責一致和依法治國的方針，通過治理整頓、深化改革，在腐敗治理、機構改革、財政體制、國企改革、決策民主、基層自治等方面，進一步加快政府改革。如果說，經(jīng)濟發(fā)展型政府能力形成是第二代領導集體對文革反思后的大膽探索，那么行政發(fā)展型的政府能力建設則有著更加明確的“中國特色社會主義”理論指導和世界性的政府改革潮流背景，形成了漸進的增量改革模式，即在保持政治控制的基礎上，強化經(jīng)濟發(fā)展型能力，增加行政發(fā)展能力。

（三）第三次能力發(fā)展：從經(jīng)濟和行政發(fā)展型政府向科學發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變

改革年代中國政府能力的第三次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是由經(jīng)濟和行政發(fā)展型政府向科學發(fā)展型政府的拓展。以胡錦濤為核心的黨的第四代領導集體面對鞏固執(zhí)政基礎，解決經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、不可持續(xù)等歷史課題，提出科學發(fā)展觀和和諧社會的重要指導思想。科學發(fā)展觀強調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，中國政府能力建設的目標多元化是其題中之義。在科學發(fā)展觀指導下，中國政府明確了自己的四大職能：宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，進一步確立了創(chuàng)建法治政府、責任政府、服務型政府、陽光政府、廉潔政府和效能政府等轉(zhuǎn)型目標。由此開啟了加快政府職能轉(zhuǎn)變，構建科學發(fā)展型政府的新階段。

從組織能力變遷的視角來看，中國政府能力目標體系的多元化也離不開歷史路徑發(fā)展、資源稟賦變化、政府體制的改革和戰(zhàn)略情境選擇。從歷史路徑看，中國政府能力目標的多元化既是對鄧小平四個現(xiàn)代化目標和分步走戰(zhàn)略的延伸，也是政府能力建設增量模式的再拓展，更是集體領導的決策體制完善的結果。從政府資源稟賦的變化看，上世紀90年代加強政府執(zhí)政基礎的建設，提升了黨和政府的主流文化影響力、合法化能力和維穩(wěn)能力。連續(xù)二十年的經(jīng)濟繁榮和中央財政增長，為扭轉(zhuǎn)教育、醫(yī)療、國企、社保等公共福利下降和提升政府的社會管理和公共服務能力積累了物質(zhì)基礎。高壓反腐態(tài)勢，持續(xù)不斷的法制建設、政府機構和體制改革使得新世紀中國政府行政范圍有所調(diào)整，權力運行更加規(guī)范，政府合法性得到很大提升。從問題的積累看，經(jīng)濟模式的不可持續(xù)、社會發(fā)展的不平衡、意識形態(tài)控制力的弱化和政治不穩(wěn)定因素的增加，也使得中國政府必須在公共服務、科技創(chuàng)新、文化復興和社會管控等方面積極尋求新突破?？茖W發(fā)展型政府將公共服務、社會管理和文化創(chuàng)新與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型一起納入發(fā)展行政的目標體系中來，并提出堅持中國道路，創(chuàng)建包括生態(tài)文明的五個文明，這已經(jīng)超越了經(jīng)濟和行政發(fā)展型政府的目標框架，充分證明中國政府能力轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)從自發(fā)形成、學習探索邁向與時俱進的自覺創(chuàng)新和戰(zhàn)略建構階段。

四、中國政府動態(tài)組織能力的形成

中國政府能力轉(zhuǎn)型發(fā)展是中國國家建構過程的一個重要方面。現(xiàn)代國家的復雜的政府能力是在歷史進程中分階段地逐步建設起來的，有其內(nèi)在邏輯。如果將馬斯洛的需求層次理論放大為國家建構的發(fā)展階段論，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，中國政府能力轉(zhuǎn)型發(fā)展與中國政府在不同歷史階段追求生存發(fā)展的組織需求層次十分吻合。沿著政治軍事斗爭能力、經(jīng)濟發(fā)展能力、組織變革能力和綜合發(fā)展能力的臺階，中國政府能力轉(zhuǎn)型發(fā)展走出了一條增量轉(zhuǎn)型和復雜化的完整軌跡。雖然每個階段都存在多種目標，但主要的優(yōu)先目標呈現(xiàn)為明顯的層次疊加和遞進關系，越到高級階段，資源基礎越豐厚，整合資源自我調(diào)整的動態(tài)組織能力的特征越突出，組織能力建設的戰(zhàn)略自覺性也越明顯。每一階段的能力對于國家發(fā)展都是十分重要的，前一階段的能力往往成為后一階段能力建設的基礎。與中國起點大致相似甚至更好的發(fā)展中大國印度，由于國家建構過程缺乏大規(guī)模長期戰(zhàn)爭的洗禮，其國家建構的集權水平和政府能力遠遠落后于中國，不僅在地緣沖突中遭遇了軍事失敗，而且仿效西方建立起來的現(xiàn)代民主制度，也由于政府有效性不足而陷入效率低下的困局，難以改變經(jīng)濟社會發(fā)展長期滯后和貧富懸殊的局面。反思中國政府能力的三次轉(zhuǎn)型發(fā)展，人們也會認識到如果不能抓住政治機會，推動重大改革，突破能力剛性的約束，也會阻礙國家建構的理性化進程和政府能力轉(zhuǎn)型發(fā)展。

如果說隨著中國政府能力的發(fā)展轉(zhuǎn)型，不同的戰(zhàn)略環(huán)境和發(fā)展階段提供了外部的問題情境和政治機會，“舉國體制”和稟賦變遷提供了強大的歷史起點和資源支撐，那么民主集中制、組織學習改造、分權傾向等體制機制則構成了中國政府獨特的組織慣例（Routine），三者一同構建了中國政府動態(tài)能力。組織慣例是指制度規(guī)范、重復的行為和特定的認知傾向等，它具有路徑依賴和群體特征，有利于促進組織效能和組織學習。組織慣例應用到政府層面就是政府的行為規(guī)范和運行機制。[20]民主集中制是中國政府的戰(zhàn)略調(diào)整能力的基礎。中國政府強大的戰(zhàn)略決策能力受益于改革年代不斷優(yōu)化的民主科學決策制度，而戰(zhàn)略執(zhí)行力則受益于高度一元化的領導，黨對政府強有力的政治控制與官員高度的政治依附。中國政府組織改造的專長和出色的學習糾錯能力是多重原因塑成的。中國古代高度重視官員素養(yǎng)和政策學習，中國共產(chǎn)黨繼承了這一傳統(tǒng)，高度重視黨員培養(yǎng)。中國共產(chǎn)黨初始形態(tài)是馬克思主義學會，中國紅色政權一開始就是一個學習型的組織，中國道路是在學習蘇聯(lián)模式下起步的，這是中國政府學習型組織的第二個淵源。中國革命和建設的曲折前進則是紅色政權不斷進行組織改造和反思能力的第三個淵源。大規(guī)模制度化的政策學習和交流，加快了組織知識的更新，也是一種組織內(nèi)控手段，確保了各級政府與中央高度協(xié)調(diào)一致。革命年代形成的重視提拔年輕知識干部的傳統(tǒng)，經(jīng)過上世紀80年代的干部斷層得到了恢復和制度化。地方分權的傾向，也經(jīng)過財政體制變革等制度固定下來，賦予了行政條塊充分的激勵和自主性。正是上述組織慣例，使得中國政府表現(xiàn)出強大的制度彈性和組織活力，能力的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

五、結論

20世紀西方行政國家和福利國家發(fā)展表明，政府職能的擴張和復雜化是工業(yè)化社會的必然。近二十年來，從新自由主義和“政府退卻”到“重新管制”和新干預主義的鐘擺運動則進一步證明，變動世界中的政府必須具備快速調(diào)整的動態(tài)能力。透過動態(tài)組織能力的視角審視中國國家建構的理性化進程，本文揭示了中國政府強能力的形成與三次轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。筆者強調(diào)提出建設動態(tài)政府能力，發(fā)現(xiàn)和克服能力剛性，避免能力陷阱，就必須增加對政府能力建設的戰(zhàn)略自覺，抓住戰(zhàn)略機遇，堅持有利于科學民主決策和組織變革的體制機制，加快干部隊伍等資源基礎積累和轉(zhuǎn)換，精心設計改革策略，不斷增加制度彈性和組織活力，有次序、有重點地推動政府能力的科學發(fā)展。

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[責任編輯、校對：任山慶]