羅述權 鄭震

【摘 要】 高校有貸款需求。高校面臨貸款的困難，也存有政府買單動機。為了規(guī)范和優(yōu)化高校貸款工作，文章提出國家對高校實施政策性貸款。國家針對高校貸款設置專門的政策性銀行，出臺高校貸款政策。通過取消商業(yè)性銀行對高校的自主貸款資格，實施政府職能部門審批、政策性銀行發(fā)放貸款政策，可以加強對高校貸款的有效管理，解決高校真正的貸款需求，控制高校的債務風險。

【關鍵詞】 高校； 銀行貸款； 政策

高校①的發(fā)展，包括校園基本建設、師資隊伍建設和教學實驗設施投入等，需要大量資金。國家財政撥款有限、學雜費收入不能提高，高校有向銀行貸款的需求。同時，有些高校也存有學校貸款政府買單的動機。本文探析國家對高校實施政策性銀行貸款，從而既滿足高校的真正貸款需求，又規(guī)范高校的貸款行為。

一、高校貸款需求分析

（一）政府財政撥款不夠

我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展和社會進步需要大量的財政資金。國家財政對高校的投入比例不高，財政撥款對高校的辦學支出而言是不夠的。

從表1可見，財政撥款比例由2000年的73.39%下降到2009年的58.55%，并還有下降的趨勢。也就是說國家財政撥款有限，高校需通過非稅收入（學雜費收入）來解決將近一半的辦學經(jīng)費。在高職院校中，財政撥款收入占辦學經(jīng)費的比例更低。

從表2可見，我國的國家財政資金對高校的投入占GDP的比例不高。從國家預算內(nèi)教育經(jīng)費占GDP的比例來看，1992年占2%，1996年占1.7%，2007年占3.07%，呈由高到低，再漸漸上漲的態(tài)勢。目前，國家預算內(nèi)教育經(jīng)費占GDP的比例還是在3%~3.5%之間。

（二）學雜費收入有限

從1998年開始，我國實施高校擴招和高校收費政策。實施高校收費政策后，學生對高校收費的可承受能力②遇到了困難。高校收費標準（按學年計算，下同）超過了多數(shù)學生的可承受力。由于學生可承受能力有限，而且高校收取學生的學雜費項目和標準也是嚴格受到物價部門控制的，因此通過增加收費項目，提高學雜費標準來增加學雜費收入也是很有限的。

（三）高校發(fā)展有貸款需求

辦好高等教育，離不開高校的發(fā)展。高校的發(fā)展需要大量資金做基礎。在國家財力有限、學校又不能提高收費的狀況下，高校實施跨越式發(fā)展需要集中資金辦大事，日常的辦學節(jié)余資金是滿足不了時效性和某一時段的資金需求量的。因此，高校有籌資需求。

二、高校銀行貸款現(xiàn)狀

（一）銀行貸款是高校的主要籌資渠道

目前，高校負債呈現(xiàn)金額大、形式多等特點。在我國，基本上每所高校都有債務，各個省市的高校負債也各不一樣，東北、沿海一帶的高校發(fā)展快，負債多，西北要少些。實施校園擴建戰(zhàn)略的高校，負債金額較多，學校財務壓力較大。至2009年底，我國高校銀行負債總額達到2 500多億元。

高校負債形式有銀行貸款、工程欠款、社會借款和其他多種形式，銀行貸款是高校的主要籌資渠道。譬如，2009年底，湖南省高校債務總額197.4億元，其中銀行貸款余額110.7億元，占56%；工程欠款33.28億元，占16.8%；個人和社會借款18.32億元，占9.28%。

（二）高校自主償還銀行貸款有困難

在目前，高校除了承擔人才培養(yǎng)和人才儲備的職責之外，還履行著大量的社會責任，譬如：校園社會穩(wěn)定、不讓學生因貧輟學、對學生實行物價補貼等等。在國家財政投入不夠的情況下，高校日常運行資金壓力大。

《財政部教育部關于減輕地方高校債務負擔 化解高校債務風險的意見》（財教［2010］568號文件）對全國高校的債務化解工作作出了整體部署?！逗鲜∝斦d、湖南省教育廳關于減輕高校債務負擔 化解高校債務風險的意見》（湘教財［2011］9號文件）要求對湖南省82所公辦高校截至2009年底所形成的197.4億元債務進行清理和化解。政府為高?；瘋?，從事實上說明了國家已經(jīng)認識到高校自主償還銀行貸款的困難。

三、高校銀行貸款政策性探析

（一）規(guī)范高校貸款行為

高校的發(fā)展，離不開校領導科學規(guī)劃、全力治校，離不開教師潛心科研、安心教學，離不開完善的教學實驗條件。在風險可控的范圍內(nèi)，以人才培養(yǎng)和科研發(fā)展為目標的貸款，是有益于高校發(fā)展的。但是，如果貸款目標不明確，或者貸款動機不科學，那么不規(guī)范的貸款行為很有可能給高校帶來財務風險，從而打亂了高校的發(fā)展計劃，影響了高校正常的、健康的發(fā)展。從保穩(wěn)定、促發(fā)展等角度來分析，國家應該規(guī)范高校的貸款行為。

《中華人民共和國擔保法》規(guī)定國家機關和高校等單位不能作為保證人，高校資產(chǎn)也不得用于抵押。這一規(guī)定是規(guī)范高校貸款行為、防范高校債務風險、保護國有資產(chǎn)的有效辦法。

（二）出臺高校貸款政策

規(guī)范即制約，僅有制約高校貸款的法規(guī)也不利于高等教育的發(fā)展，還應該有幫助高校解決合理貸款需求的信貸政策。在現(xiàn)有法規(guī)和制度的基礎上，出臺高校貸款相關政策，既可以解決高校發(fā)展過程中的貸款需求，又可以防止高校濫用貸款。

1.出臺高校貸款政策的必要性

（1）高校貸款有障礙

1）高校貸款有法規(guī)性障礙?！吨腥A人民共和國擔保法》第八條“國家機關不得為保證人，但經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉貸的除外?！薄吨腥A人民共和國擔保法》第九條“學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體不得為保證人?！薄吨腥A人民共和國擔保法》第三十七條“下列財產(chǎn)不得抵押：……（三）學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施和其他社會公益設施”。然而，商業(yè)性銀行一般不辦理信用貸款，只傾向于辦理抵押貸款或質押貸款。這樣，高校按常規(guī)程序和要求是很難辦理銀行貸款的。

2）高校貸款有政策性障礙。實行非稅匯繳和國庫集中支付后，高校除了零余額賬戶和貸款賬戶外，沒有其他的銀行賬戶。高校的資金全部匯繳財政賬戶，由于學校的零余額賬戶只見額度不見錢，也就是說高校沒有可自由調(diào)控的沉淀資金，這樣高校不再是商業(yè)銀行的存款大戶。商業(yè)性銀行作為金融企業(yè)，在同等條件下自然會考慮既做資產(chǎn)業(yè)務又做負債業(yè)務的重要意義，也就是說他會將貸款優(yōu)先發(fā)放給在本行有存款業(yè)務的單位，從而影響高校貸款的到位率和到位時效。

（2）高校存有學校貸款政府買單觀念

高校爭取貸款的原因很多，客觀上有擴招擴建的因素，有財政資金不足的原因，主觀上有領導政績觀念的動機，更有學校貸款政府買單觀念的影響。

大多數(shù)高校管理者認為，高校是國家人才培養(yǎng)和人才儲備職責的具體實施者，高校所欠的債務，最終都還是由政府解決。2011年國家實施的高校化債工作證明了高校的債務最終還是由政府買了單。

（3）信貸政策應支持高校發(fā)展

科技是第一生產(chǎn)力?？萍嫉陌l(fā)展和進步離不開高等教育。當今，我國的高等教育既是國家人才培養(yǎng)和儲備的基地，又是政治思想教育的大本營。高校的健康發(fā)展與和諧安定是國家繁榮進步的重要保障和重要體現(xiàn)。因此，在財政撥款有限的情況下，政府應從信貸政策方面對高校的科學發(fā)展予以支持。

2.高校貸款政策建議

有些高校確有貸款需求，但面臨貸款障礙；有些高校力求擴大貸款，寄希望由政府買單等等?；诟咝ＹJ款的困難、高校盲目爭取貸款等情況，國家應該針對高校出臺新的貸款政策，從機構設置和政策規(guī)定兩個方面來規(guī)范和促進高校貸款工作。

（1）機構設置

商業(yè)性銀行是金融企業(yè)，帶有一定的功利性。高校是由財政撥款支持的國有公辦事業(yè)單位，對銀行而言是優(yōu)質客戶。因此，各商業(yè)性銀行在開展信貸業(yè)務、推銷金融產(chǎn)品的過程中，會有選擇性地、條件自定地與高校合作，往往是強強聯(lián)合，也就是說越是有錢的高校越容易從銀行貸到款。這樣，不利于真正需要貸款的高校籌資，也不利于國家對高校貸款的總體監(jiān)管。

為了滿足高校的有效貸款需求，加強高校貸款的監(jiān)管力度，國家可以借鑒國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的成功經(jīng)驗，設立專門關注和支持高等教育發(fā)展的政策性銀行，譬如取名為“中國教育發(fā)展銀行”（下同），負責受理高校的貸款業(yè)務，并對高校貸款實施監(jiān)管職責。

通過機構設置，為高校貸款開辟專門的貸款業(yè)務通道，將高校貸款工作納入國家政策范疇。

（2）貸款政策

1）確定高校貸款經(jīng)辦行。統(tǒng)一高校貸款業(yè)務的經(jīng)辦工作，取消商業(yè)性銀行向高校自主發(fā)放貸款的資格，高校貸款需求由中國教育發(fā)展銀行負責辦理和監(jiān)管。

2）規(guī)范高校貸款審批權限。高校貸款實行政府部門審批制度。高校申請貸款時，必須出具翔實的貸款申請書，包括貸款理由、貸款金額、貸款期限、還款計劃等相關內(nèi)容。由高校向主管部門申請報批，然后再先后向同級教育主管部門、財政部門等單位報批。

貸款申請書通過審批之后，高校才具備從銀行貸款的條件。高校持貸款審批文件向中國教育發(fā)展銀行辦理貸款手續(xù)，中國教育發(fā)展銀行應該從政策高度予以落實和快速放貸。

3）高門檻低利率。設置政策性銀行專門受理高校的貸款工作，目的是要科學支持高校的發(fā)展。因此，要從制度和法規(guī)層面確保相關職能部門在審批高校的貸款申請時，能做到認真負責、科學務實、嚴格廉潔，實現(xiàn)高門檻的準入制度。同時，中國教育發(fā)展銀行應該對準入的貸款業(yè)務實行低利率政策（利率差額由國家財政補貼），以實現(xiàn)對高校的支持之目的。

四、結束語

國家財政撥款不夠，學雜費標準不能提高，高校有籌資的需求。銀行貸款是高?；I資的主要渠道。從銀行貸款，高校面臨法規(guī)性障礙、自主償還的困難，也存有學校貸款政府買單的動機。為了規(guī)范和優(yōu)化高校貸款工作，本文提出國家對高校實施政策性貸款。國家針對高校貸款設置專門的政策性銀行，出臺高校貸款政策。通過取消商業(yè)性銀行對高校的自主放貸資格，實施政府職能部門審批、政策性銀行發(fā)放貸款政策，從而實現(xiàn)國家加強對高校貸款的有效管理，解決了高校真正的貸款需求，控制了高校的債務風險。

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