程方平

近年來(lái)，在全國(guó)上下全力呼吁增長(zhǎng)教育經(jīng)費(fèi)的大背景下，通過(guò)黨和政府的多方努力，全國(guó)性的和地區(qū)性的教育經(jīng)費(fèi)都有了大幅度增加，絕對(duì)數(shù)量和宏觀比例等均有明顯改善。與此同時(shí)，人們對(duì)教育投入的預(yù)決算、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、使用、效率、監(jiān)管等問(wèn)題也越來(lái)越關(guān)注，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用中的許多問(wèn)題和亂象抱有極大的憂(yōu)慮。有限的教育經(jīng)費(fèi)能否使用好、使用到位，是全社會(huì)特別關(guān)注的大問(wèn)題。

今年兩會(huì)期間，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在第十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作的政府工作報(bào)告中提出，“2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到4%?！苯?jīng)過(guò)千呼萬(wàn)喚和艱難曲折，中國(guó)教育近19年前提出的目標(biāo)終于將要實(shí)現(xiàn)了。但有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)和效率的思考也隨之凸顯。在此，僅就相關(guān)的問(wèn)題談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

教育投入的確定要有明確的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)

大家關(guān)注的教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%，指的是國(guó)家層面的教育投入，即中央和地方各級(jí)政府的投入。但考量這個(gè)指標(biāo)的僅是投入的結(jié)果，并未涉及使用結(jié)構(gòu)和效率的問(wèn)題，也未明確提出為什么要達(dá)到4%的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和理由。通常一個(gè)國(guó)家或地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的投入是要有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的，大體包括：

第一，非常規(guī)投入經(jīng)費(fèi)。即用于各級(jí)各類(lèi)公立學(xué)校的學(xué)校建設(shè)、設(shè)備更新費(fèi)用等，這類(lèi)經(jīng)費(fèi)屬于非常年投入，是項(xiàng)目投入，在預(yù)算中是根據(jù)當(dāng)時(shí)投入的需要和條件單獨(dú)確定標(biāo)準(zhǔn)的。

第二，常規(guī)投入經(jīng)費(fèi)。即常年常規(guī)投入經(jīng)費(fèi)，包括學(xué)前教育（未列入義務(wù)教育之前）的補(bǔ)助費(fèi)和公立學(xué)前機(jī)構(gòu)的辦園經(jīng)費(fèi)、義務(wù)教育階段的全部費(fèi)用（學(xué)生人頭費(fèi)、教師工資、教師發(fā)展經(jīng)費(fèi)、教育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)費(fèi)用、學(xué)校維修保養(yǎng)費(fèi)、校車(chē)費(fèi)等）、職業(yè)教育階段的大部分經(jīng)費(fèi)（在普通學(xué)校經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上還要增加職業(yè)教育所需的實(shí)習(xí)等費(fèi)用）、高等教育方面的基本經(jīng)費(fèi)（公立高校的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)與民辦高校的補(bǔ)助費(fèi)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等）、成人與社會(huì)教育的補(bǔ)助費(fèi)等。此外，如民族地區(qū)、貧困地區(qū)的補(bǔ)助費(fèi)，貧困學(xué)生的補(bǔ)助費(fèi)，以及教育研究和教育行政管理、教育立法、教育督導(dǎo)所需的費(fèi)用等也需要列入。這類(lèi)經(jīng)費(fèi)須列入年度預(yù)算，并有具體的標(biāo)準(zhǔn)，否則，教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算將缺少權(quán)威依據(jù)。

值得注意的是，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在著突出的區(qū)域間差異，且差異越來(lái)越明顯，所以，大家都會(huì)關(guān)注各地區(qū)的教育是不是一樣的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)民族和貧困地區(qū)是否應(yīng)該在常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)之上再行補(bǔ)助。然而在現(xiàn)實(shí)中，由于省、市、縣級(jí)的地方財(cái)政懸殊較大，“以縣為本”政策使得諸多發(fā)展中地區(qū)能夠提供的教育經(jīng)費(fèi)有限，實(shí)際的教育投入比例雖大（有些地區(qū)達(dá)到70%以上），但絕對(duì)數(shù)卻很小，標(biāo)準(zhǔn)很低。如果這個(gè)問(wèn)題不解決好，中國(guó)教育則難以實(shí)現(xiàn)基本的均衡和可持續(xù)發(fā)展。

作為一個(gè)國(guó)家，由于地區(qū)差異而產(chǎn)生差別較大的“地方標(biāo)準(zhǔn)”，不僅會(huì)給教育的整體發(fā)展帶來(lái)困難，而且也會(huì)給各級(jí)教育投入的預(yù)算造成干擾。筆者認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的教育投入標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是全國(guó)一致的。現(xiàn)行的投入模式應(yīng)該倒過(guò)來(lái)，由地方根據(jù)情況做有差異的投入，再由國(guó)家補(bǔ)足不足的部分，使全國(guó)的教育標(biāo)準(zhǔn)趨向一致，而不應(yīng)是目前實(shí)行的國(guó)家保底、地方根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)能力能補(bǔ)多少就補(bǔ)多少的模式。

在基本合理的標(biāo)準(zhǔn)確立之后，將預(yù)算作為最基本的教育投入依據(jù)，再根據(jù)以往的教育實(shí)踐和決算等作為參考，由此算出的投入占到GDP的比例多大并不重要，而在于能否符合標(biāo)準(zhǔn)、符合中國(guó)教育發(fā)展的實(shí)際。

教育經(jīng)費(fèi)的投入要關(guān)注結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

前面已經(jīng)提到，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入必定會(huì)涉及各級(jí)各類(lèi)的教育，而它們是有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的，需要有具體細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)體系。與許多國(guó)家的教育管理體制不同，中國(guó)許多類(lèi)型的教育，包括社會(huì)教育、成人教育、軍隊(duì)教育、干部教育、企業(yè)內(nèi)教育、農(nóng)業(yè)教育、各部委和行業(yè)系統(tǒng)的研究生教育、學(xué)歷補(bǔ)償教育等，均由政府及相關(guān)主管部門(mén)直接負(fù)責(zé)管理與投入，僅北京市農(nóng)業(yè)局一年用于農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)就達(dá) 5,000萬(wàn)元。這些經(jīng)費(fèi)雖不由教育系統(tǒng)出，但同樣屬于政府投入，在教育投入的總盤(pán)中，應(yīng)該計(jì)算在內(nèi)。

在中國(guó)的教育系統(tǒng)中，與國(guó)家教育投入直接相關(guān)的部分很多，包括從幼兒園到大學(xué)研究生院的公立學(xué)校系統(tǒng)、民辦教育中的公益性部分、社會(huì)和終身教育中體現(xiàn)廣大社會(huì)需求的部分、各行業(yè)或產(chǎn)業(yè)中有利于整體提升國(guó)家人力資源水平的部分，涉及正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式社會(huì)學(xué)習(xí)等，所以其結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題不僅是教育系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)題，也涉及社會(huì)發(fā)展模式與形態(tài)，首先需要從國(guó)家的層面整體把握。

在典型的各級(jí)各類(lèi)學(xué)校教育中，國(guó)家最首要的職責(zé)是保證所有國(guó)民的義務(wù)教育都要達(dá)到高質(zhì)量和高水平，因?yàn)檫@是國(guó)家發(fā)展、人才成長(zhǎng)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)最主要的基礎(chǔ)與核心。這方面的投入到位了、質(zhì)量提高了，才會(huì)有其他類(lèi)型教育的更好發(fā)展，才會(huì)有整個(gè)國(guó)家和民族整體素質(zhì)的提高。而在我國(guó)的教育投入中，這方面的投入顯然是存在很大缺陷和問(wèn)題的。

第一，義務(wù)教育階段常規(guī)的教育投入，學(xué)校的日常維護(hù)維修經(jīng)費(fèi)、教育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、教師發(fā)展經(jīng)費(fèi)、部分地區(qū)的校車(chē)經(jīng)費(fèi)、住校生經(jīng)費(fèi)等，不僅缺少標(biāo)準(zhǔn)，而且也存在缺位；而在非常規(guī)的項(xiàng)目投入中，又存在向“重點(diǎn)?！贝罅A斜，忽略薄弱校、農(nóng)村校的嚴(yán)重問(wèn)題。有的中小學(xué)?；ㄍ度刖瓦_(dá)數(shù)億元，而薄弱校的各方面條件都等而下之。

第二，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)于關(guān)注學(xué)術(shù)性教育的發(fā)展，而忽略職業(yè)教育的發(fā)展，致使職業(yè)教育從整體上出現(xiàn)滑坡，地位也大大下降。盡管近年來(lái)國(guó)家有了大量的相關(guān)投入，但多是項(xiàng)目類(lèi)投入，對(duì)職業(yè)教育的常規(guī)性投入沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改觀，缺少有針對(duì)性的投入標(biāo)準(zhǔn)，所投經(jīng)費(fèi)難以真正滿(mǎn)足職業(yè)教育的發(fā)展需求。在這方面結(jié)構(gòu)性投入的不足，不僅影響了教育本身的整體發(fā)展，而且也影響了我國(guó)人才結(jié)構(gòu)的合理性，致使經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性人才短缺。

第三，改革開(kāi)放以來(lái)教育體制改革有了一定的成效，非義務(wù)教育階段的公立學(xué)校有了向社會(huì)爭(zhēng)取資源的權(quán)力、民辦學(xué)校也有了享受?chē)?guó)家相應(yīng)財(cái)政支持的理由。但在許多地方，相關(guān)的依法投入和監(jiān)督均不到位，出現(xiàn)了許多亂收費(fèi)、不投入的嚴(yán)重現(xiàn)象，甚至有不少學(xué)者和“兩會(huì)”代表提出要設(shè)立“教育投入保障法”。筆者認(rèn)為，教育投入保障的問(wèn)題需在各類(lèi)教育立法中明確解決，沒(méi)有基本投入的法律通常是“無(wú)效法”或“無(wú)用法”，在未來(lái)的立法改革中必須調(diào)整和改善。而在教育經(jīng)費(fèi)的投入總體到位之后，應(yīng)該把握好中國(guó)教育的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)，并從投入方面體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)和導(dǎo)向，而不能只是簡(jiǎn)單地切塊分配。

在建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的過(guò)程中，教育投入的結(jié)構(gòu)問(wèn)題不僅是劃分領(lǐng)域的分類(lèi)問(wèn)題，也不僅是為某些教育爭(zhēng)取資源的問(wèn)題，從國(guó)家教育發(fā)展的整體來(lái)考慮，還需要有整合協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展的意識(shí)。在我國(guó)現(xiàn)有的管理體制下，條塊分割的問(wèn)題與局限性十分明顯，不利于教育資源的整合與充分利用。學(xué)校資源的社會(huì)共享、各種教育之間的融通、各類(lèi)社會(huì)學(xué)習(xí)資源的價(jià)值承認(rèn)等，都既有結(jié)構(gòu)化的問(wèn)題，也有系統(tǒng)化的必要。為此，在考慮教育經(jīng)費(fèi)的合理使用時(shí)，要站在國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人整體發(fā)展的高度考慮教育投入的分配和使用問(wèn)題，而不應(yīng)僅在顧臉面、要政績(jī)等方面做事倍功半、缺少實(shí)效的巨大投入。

當(dāng)然，教育投入的結(jié)構(gòu)問(wèn)題比較復(fù)雜，簡(jiǎn)而言之，會(huì)涉及投入構(gòu)成的結(jié)構(gòu)、資金投向的結(jié)構(gòu)、教育自身發(fā)展的結(jié)構(gòu)、教育的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部關(guān)系的結(jié)構(gòu)等相關(guān)問(wèn)題。處理得當(dāng)，會(huì)促進(jìn)結(jié)構(gòu)和效果的不斷優(yōu)化；反之，投入越多，矛盾和問(wèn)題會(huì)越大，還會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的不良效果。近年來(lái)，在重點(diǎn)校建設(shè)方面超標(biāo)投入的負(fù)面效果就能說(shuō)明問(wèn)題；而在扶持職業(yè)教育方面的巨大投入，就使得教育、人才培養(yǎng)和人力資源市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)都得到了較好的改善。

教育經(jīng)費(fèi)的使用要有效率指標(biāo)考量

對(duì)于中國(guó)約3億在校學(xué)生的教育現(xiàn)狀，以及建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)引發(fā)的不斷增長(zhǎng)的學(xué)習(xí)需求，國(guó)家投入的教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到4%也還是很有限的，一定要用在刀刃上、基礎(chǔ)上，使有限的投入發(fā)揮更大的效率。從近年來(lái)教育經(jīng)費(fèi)的使用上看，用于校舍建設(shè)或硬件設(shè)備的項(xiàng)目類(lèi)非常規(guī)投入有了明顯的增長(zhǎng)，一些學(xué)校的超標(biāo)硬件投入甚至到了令人吃驚的程度。而在真正發(fā)揮作用的學(xué)校常規(guī)投入方面，力度卻沒(méi)有明顯加大，標(biāo)準(zhǔn)依然模糊。如在不少地方的義務(wù)教育發(fā)展方面，用于提高教師素養(yǎng)和水平的教師培訓(xùn)仍缺少經(jīng)費(fèi)，用于學(xué)生活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)缺少出處，特定地區(qū)需要的校車(chē)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)投入，學(xué)校的維修和用品消耗未列出基本標(biāo)準(zhǔn)，不少邊遠(yuǎn)和民族地區(qū)的教師住房缺少投入保障。其結(jié)果是，有條件的地方將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生家長(zhǎng)，沒(méi)條件的地方使學(xué)校的正常教學(xué)備受干擾，教育投入的效率大打折扣。

從世界各國(guó)教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)家教育投入的著眼點(diǎn)首先是義務(wù)教育階段的公立學(xué)校，是面向所有國(guó)民的基礎(chǔ)教育，而不是靠建一兩所超標(biāo)學(xué)校充門(mén)面，只顧及少數(shù)人的利益和受教育的效果。

在義務(wù)教育以外的其他教育領(lǐng)域，教育的投入也是要注重效果的，而怎樣衡量與評(píng)價(jià)效果是首先要明確的問(wèn)題。如職業(yè)教育的效果應(yīng)關(guān)注畢業(yè)生的就業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新能力，高等教育的效果應(yīng)兼顧學(xué)術(shù)性和實(shí)用性人才的養(yǎng)成，成人教育的效果應(yīng)關(guān)注“學(xué)會(huì)生存與發(fā)展”，社會(huì)教育的效果應(yīng)著眼于“學(xué)習(xí)型社會(huì)”能為國(guó)民提供方便和適宜的學(xué)習(xí)條件。其所有的指向都在學(xué)習(xí)者本身的素養(yǎng)與能力的實(shí)質(zhì)性提高，而非校舍與設(shè)施的豪華。

在項(xiàng)目投入方面，效果應(yīng)主要看達(dá)標(biāo)、實(shí)用、沒(méi)有危險(xiǎn)、是否能惠及所有人；在常規(guī)投入方面，則主要看能否保證學(xué)校的教育教學(xué)正常進(jìn)行。據(jù)調(diào)查了解，目前城市中多數(shù)公立學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，只有30%~50%來(lái)自政府投入，其余則來(lái)自社會(huì)的方方面面。究其責(zé)任不在學(xué)校，而在于政府投入與學(xué)校的實(shí)際所需有標(biāo)準(zhǔn)上的差異。

要使有限的教育投入有更好的效率，還需要對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用有明確的要求和激勵(lì)政策。而在現(xiàn)實(shí)中，由于財(cái)權(quán)、人權(quán)、管理權(quán)的分立，致使不少教育投入出現(xiàn)了重復(fù)、浪費(fèi)等不該出現(xiàn)的狀況。2004年，國(guó)家明令禁止向?qū)W校惡意攤派報(bào)刊的現(xiàn)象為提高教育投入使用效率開(kāi)了個(gè)好頭。但有關(guān)教科書(shū)重復(fù)使用、充分使用教育技術(shù)而不盲目升級(jí)、禁止超標(biāo)建校、遏止公費(fèi)請(qǐng)客和旅游等提高效率和兼顧公平的建議遲遲未見(jiàn)采納、實(shí)施或得到立法、監(jiān)督等保障。

對(duì)有限教育經(jīng)費(fèi)投入效率的關(guān)注是一種負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。除了加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)評(píng)估與決算分析之外，還應(yīng)強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)督、民主決策與調(diào)查研究。從國(guó)家和民眾基本利益的角度考慮，所謂的效率不僅是經(jīng)濟(jì)方面的效率，更需關(guān)照社會(huì)效率。如對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投入，由于過(guò)去欠債太多，所以很難以發(fā)達(dá)地區(qū)的效率指標(biāo)對(duì)其加以評(píng)價(jià)，但對(duì)國(guó)家和人民，這類(lèi)投入的社會(huì)效率極大、極深遠(yuǎn)。和其他行業(yè)的投入效率相比，教育類(lèi)投入的效果通常顯現(xiàn)得不充分、不及時(shí)、可比性不強(qiáng)，但若堅(jiān)持?jǐn)?shù)年，必定會(huì)有巨大和普遍的效果。20世紀(jì)初，在中國(guó)85%以上的國(guó)民都是文盲，處在無(wú)學(xué)可上的狀態(tài)時(shí)，日本也剛剛推行義務(wù)教育5年，但時(shí)隔不久，日本就擠入列強(qiáng)和工業(yè)化的行列，其教育投入的效率舉世皆見(jiàn)。第二次世界大戰(zhàn)以后，德國(guó)和日本同為戰(zhàn)敗國(guó)，也同樣遭受了嚴(yán)重的打擊，但依靠發(fā)展教育，尤其是職業(yè)教育，其國(guó)民素質(zhì)有了整體的提高，均用了不到20年的時(shí)間就重新成為世界強(qiáng)國(guó)。我國(guó)目前肩負(fù)著工業(yè)化和信息化同時(shí)并進(jìn)的歷史重任，只有靠教育、靠提高國(guó)民整體素質(zhì)，才能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)理想，完成提升本國(guó)人力資源水平的使命。所以，投入教育的最大效率就是國(guó)民素質(zhì)的提高。

當(dāng)然，僅從宏觀角度和整體意義上講還比較空洞，提高教育投入的效率，還需要有科學(xué)與務(wù)實(shí)的想法，有認(rèn)真的態(tài)度和嚴(yán)格的制度作保障，要對(duì)教育投入的原則和規(guī)范做符合中國(guó)實(shí)際的論證與建設(shè)。在我國(guó)現(xiàn)行的資金使用制度中，有一些規(guī)定是明顯不合理的，如年底突擊花錢(qián)、教育經(jīng)費(fèi)使用缺少科學(xué)民主論證、一些商業(yè)行為影響公共投入的公益性、一些宏大的教育工程僅有投入而缺少對(duì)效果的評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)等，針對(duì)以上問(wèn)題至今仍缺少有力的法律、制度來(lái)規(guī)范和糾偏。

可見(jiàn)，要真正提高教育投入的效率，除了呼吁教育經(jīng)費(fèi)足額、及時(shí)到位之外，相關(guān)的法律建設(shè)、制度建設(shè)必須跟上，效率保障的具體要求也必須明確，通過(guò)科學(xué)合理的目標(biāo)管理大大提高教育投入的使用效率。如在相關(guān)的法律與制度建設(shè)中，要明確依法投入的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)、明確教育投入的責(zé)任方和監(jiān)督要求、明確必須達(dá)到的具體效率目標(biāo)和相關(guān)獎(jiǎng)懲規(guī)定，尤其要對(duì)教育投入方面的瀆職、缺位、不作為，甚至貪腐等問(wèn)題予以法律的制裁。

總之，教育投入的結(jié)構(gòu)與效率問(wèn)題是重要的基礎(chǔ)性問(wèn)題，在系統(tǒng)龐雜的教育、財(cái)政、人事、編制、立法、監(jiān)督、社會(huì)需求等各方面的責(zé)任、使命、職能與利益訴求的博弈中確定最佳的投入原則和目標(biāo)，需要做大量深入細(xì)致的工作，希望從現(xiàn)在開(kāi)始，我國(guó)的教育投入能從簡(jiǎn)單的、分裂的、相互掣肘的狀態(tài)下解放出來(lái)，從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，為教育的發(fā)展、國(guó)家的富強(qiáng)和人民素質(zhì)的提高，確立不斷完善、有效、合理的投入制度和體系。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)）

[責(zé)任編輯：李藝英]