白全民

摘要：本文通過文獻(xiàn)綜述的方式，對(duì)我國當(dāng)代縣級(jí)政府的地位、行為方式及成因進(jìn)行了探索性研究。主要結(jié)論有：（1）縣級(jí)政府的地位主要是受當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)與縣域社會(huì)管理在國家戰(zhàn)略部署中現(xiàn)實(shí)地位提升的影響，且未來這一地位仍將進(jìn)一步提升；（2）縣級(jí)政府行為對(duì)上具有服從、博弈、欺瞞性，對(duì)下則具有威權(quán)與妥協(xié)、失范與無序的特征；（3）國家現(xiàn)代化追趕戰(zhàn)略引起的地方政府競爭是縣級(jí)政府一切行為的起點(diǎn)，而國家的策略安排與縣級(jí)政府的自身特征的交叉造成了目前縣級(jí)政府獨(dú)具特色的行為方式。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；地位；行為方式；成因

引言

自秦朝開始的郡縣制發(fā)展到清代，縣一直是我國最基層的行政層級(jí)，縣級(jí)政府也一直是備受關(guān)注的研究對(duì)象。根據(jù)瞿同祖（2011）的研究，州縣政府所有職能都由州縣官一人負(fù)責(zé)，州縣官才是真正的行“政”之官，縣級(jí)政府就是“一人政府”，也被曾任清代縣學(xué)教諭的謝金鑾稱為與京師的內(nèi)閣大學(xué)士齊為帝國最重要的兩種官員[1]。因此，對(duì)我國歷史上縣級(jí)政府的研究往往是以州縣官的職責(zé)及其行為為關(guān)注對(duì)象。從清末至民國，再到新中國的成立，尤其是改革開放之后中央政府逐漸向地方放權(quán)，我國逐漸實(shí)現(xiàn)了縣制從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代縣級(jí)行政組織也逐漸健全，同時(shí)也出現(xiàn)了地方自治停滯、機(jī)構(gòu)膨脹、效率低等問題（魏光奇，2010）[2]，成為新形勢(shì)下執(zhí)政者及研究者新的關(guān)注點(diǎn)。

對(duì)當(dāng)代縣級(jí)政府的研究與以往的研究有所不同，需要依托現(xiàn)代政府的研究范式并結(jié)合當(dāng)前我國縣級(jí)政府的實(shí)際展開。我們首先需要對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行界定，根據(jù)縣級(jí)政府所包含范圍的大小，其定義有廣義和狹義之分，本文研究的對(duì)象為所有縣級(jí)政府部門的行為，因此采用廣義定義，即：縣或相當(dāng)于縣的行政區(qū)各級(jí)政府及其各職能部門共同組成的全部機(jī)構(gòu)。關(guān)于政府行為也有多種界定方法，本文采用的是政治學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，即：政府在管理社會(huì)過程中所發(fā)生的一切行為，其中既有為履行其職能發(fā)生的行為，也有為政府自身的組織利益或個(gè)人利益而產(chǎn)生的行為，而且某種情況下的“不為”也是一種政府行為（劉天旭，2010）[3]，這是也廣義的政府行為概念。本文以文獻(xiàn)綜述的形式，首先分析縣級(jí)政府地位的變化，其次研究縣級(jí)政府當(dāng)代的行為特征，最后梳理地位變化及行為特征形成的成因，并對(duì)需要進(jìn)一步研究的問題進(jìn)行探討。

1、縣級(jí)政府的地位

縣級(jí)政府的地位可以從兩個(gè)角度進(jìn)行探討，一是縣級(jí)政府在轄區(qū)治理中的作用，一是由于縣域在整個(gè)國民社會(huì)中的地位變化引起的縣級(jí)政府地位的變化。引言中已經(jīng)提到，歷史上州縣政府在轄區(qū)內(nèi)發(fā)揮著重要作用；在目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，縣級(jí)政府是縣域活動(dòng)的管理者，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)控主體，縣域社會(huì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展，與直接對(duì)其實(shí)施治理的縣級(jí)政府的制度供給行為呈正相關(guān)關(guān)系（劉偉章，2010）[4]。因此，縣級(jí)政府在其轄區(qū)內(nèi)的重要作用是不言而喻的，其作為研究對(duì)象越來越受到關(guān)注主要是受第二個(gè)原因的影響，即由于近年來縣域經(jīng)濟(jì)在我國國民社會(huì)發(fā)展中的地位的提升而致使其主要管理者——縣級(jí)政府而受到越來越多的關(guān)注，接下來我們將對(duì)縣域地位的變化及縣級(jí)政府在其中的作用展開討論。

1.1縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中地位的提升

縣域幾乎包括了主要的國民經(jīng)濟(jì)部門與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是國民經(jīng)濟(jì)的縮影，是構(gòu)成整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)（王淼，2006）[5]。關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位問題，已有研究成果比較豐富，但是鄭炎成（2007）對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)梳理，認(rèn)為以往研究成果只是從縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、縣域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模性、縣域工業(yè)的活力以及縣域經(jīng)濟(jì)體制的重要性等四個(gè)方面論證了縣域經(jīng)濟(jì)的理論地位，但沒有認(rèn)識(shí)到縣域經(jīng)濟(jì)地位的雙重性，即縣域經(jīng)濟(jì)地位有理論地位和現(xiàn)實(shí)地位之分，致使他們無法提出有建設(shè)性的對(duì)策建議。他不僅重新系統(tǒng)地梳理了當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)的理論重要性，而且實(shí)證證明了1988-2004年我國國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的重視越來越少，得出了縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的實(shí)際地位在不斷下降的結(jié)論[6]。為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、緩解城鄉(xiāng)差距，2002年黨的十六大和2003年十六屆三中全會(huì)提出了“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”的口號(hào)，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)際地位受到政府管理者、研究者等各界前所未有的關(guān)注，縣域經(jīng)濟(jì)的理論地位也又一次得到提升。在這一過程中，地方政府紛紛將縣域經(jīng)濟(jì)作為重要發(fā)展戰(zhàn)略（陳志德，2006；薄錫年，2007；朱孔來，2007；田寶，2008；許華，2010）[7][8][9][10][11]，且取得了良好的效果。目前，全國GDP的60%在縣域，而山東省2011年更是89.7%的GDP以及61%的財(cái)政收入在縣域。另外，根據(jù)馬國霞（2007）[12]、蘇良軍（2007）[13]、陳芳（2011）[14]等研究，我國縣域經(jīng)濟(jì)差異也出現(xiàn)了條件收斂特征，這與各地政府，尤其是熟悉本地特征的縣級(jí)政府的積極參與有著巨大的關(guān)系。張五常（2008）在驚嘆縣級(jí)政府行為方式的同時(shí)，也指出縣域間競爭是破解中國經(jīng)濟(jì)之“謎”的關(guān)鍵所在[15]。

1.2縣域社會(huì)管理在國家治理中地位的提升

縣域社會(huì)是我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是社會(huì)管理的重要單元，古今執(zhí)政者和知識(shí)分子都以“郡縣治則天下安”來強(qiáng)調(diào)縣域治理的重要性。目前我國縣域人口占全國總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)73%，絕大部分農(nóng)業(yè)人口的活動(dòng)在縣域內(nèi)，國家有責(zé)任為這些人口創(chuàng)造通過積極參與而分享工業(yè)化成果的機(jī)會(huì)，否則中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中會(huì)出現(xiàn)超過社會(huì)承載力的不協(xié)調(diào)和不和諧（鄭炎成，2007）[6]31-32。劉守亮（2012）認(rèn)為縣級(jí)政府作為承上啟下的中樞環(huán)節(jié)，既要積極保障和改善民生，又要化解社會(huì)沖突、消除社會(huì)緊張[16]。但是，目前縣域存在著公共服務(wù)供給短缺、公共服務(wù)供給失衡（王麗慧，2009）[17]以及應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件能力不足（王暉，2011）[18]等管理問題，其中由于土地增值收益分配不均而引起的縣域內(nèi)群體性事件成為焦點(diǎn)之一。據(jù)楊帥、溫鐵軍（2010）估計(jì)，近年來，全國1/3以上的群眾上訪事件是因土地問題，其中由征用農(nóng)民土地而引起的高達(dá)60%以上[19]?！叭r(nóng)”問題、城鄉(xiāng)差距、可持續(xù)發(fā)展能力等一系列問題使得縣域社會(huì)管理問題成為當(dāng)今社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。這一方面與我國處于轉(zhuǎn)型期，新型社會(huì)問題不斷增多以及基層政府觀念轉(zhuǎn)變滯后有關(guān)，另一方面也與縣級(jí)政府缺乏必要的治縣資源有關(guān)，也即于建嶸（2008，2010，）提出的“縣政悖論”?；诖耍诮◣V甚至提出要改革和完善縣域上層建筑，將“縣政自治”作為中國縣政改革的目標(biāo)，由此推進(jìn)我國政治體制改革，并認(rèn)為這一方式可行且風(fēng)險(xiǎn)較小[20][21]。張立榮（2010）在對(duì)湖北、江西兩省進(jìn)行了調(diào)研之后也認(rèn)為，縣級(jí)政府的規(guī)劃能力、執(zhí)行能力、危機(jī)管理能力等僅次于資源汲取能力，需要不斷提升[22]。王敬堯（2008）也指出，縣級(jí)政府嵌套于所在社會(huì)環(huán)境之中，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，民眾的需求發(fā)生了很大變化，使得縣級(jí)政府的行為方式也將要隨之轉(zhuǎn)變，其應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制成為評(píng)價(jià)縣級(jí)政府治理績效的重要方面[23]。

1.3小結(jié)

從以上分析可見，縣域已成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中非常重要的一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)單元，國家發(fā)展戰(zhàn)略向縣域?qū)蛹?jí)傾斜的趨勢(shì)越來越明顯。張軍擴(kuò)、侯永志（2010）甚至建議在已有四大板塊和主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步以縣為基本單位，根據(jù)同質(zhì)性特征，將臨近縣域劃分為標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)區(qū)[24]。另外，考慮到縣域改革風(fēng)險(xiǎn)小、可操作性強(qiáng)等特點(diǎn)，政界、學(xué)術(shù)界等也基本同意將縣域作為政改的試點(diǎn)單元。因此，作為其管理者的縣級(jí)政府的重要地位也就日益明顯，這一方面國家需要進(jìn)一步激活縣級(jí)政府的積極性和創(chuàng)造性，另一方面縣級(jí)政府也需要根據(jù)本地區(qū)外部環(huán)境的變化和自身實(shí)際，及時(shí)地、主動(dòng)地調(diào)整管理方式，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速健康發(fā)展。

2、縣級(jí)政府的行為方式

縣級(jí)政府的行為方式即其在治理轄區(qū)內(nèi)事務(wù)過程中行政運(yùn)作的外在表現(xiàn)形式。在清代，關(guān)于州縣官的行為方式就有過討論，他們思考和議論的角度是州縣官到底是“無權(quán)”還是權(quán)力過大：一種說法認(rèn)為，州縣官權(quán)力過大，受不到什么限制；另一種說法則認(rèn)為，州縣官受到繁密“文法”的束縛和多層上司的制約、干擾，施政能力被嚴(yán)重削弱，權(quán)力很?。ㄎ汗馄?，2010）[2]414-415。本部分也根據(jù)此角度，根據(jù)縣級(jí)政府面對(duì)對(duì)象的不同，從其對(duì)上、對(duì)下兩個(gè)個(gè)角度的縣級(jí)政府行為方式展開文獻(xiàn)梳理及評(píng)述，而暫不考慮同一縣域內(nèi)政府部門之間以及不同縣域的縣級(jí)政府之間的行為。

2.1縣級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的行為方式

通過文獻(xiàn)梳理，可以大致將縣級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的行為分為服從行為、博弈行為和欺瞞行為。根據(jù)中國共產(chǎn)黨在戰(zhàn)爭年代軍隊(duì)組織的經(jīng)驗(yàn)以及傳統(tǒng)治理理念，目前形成的五級(jí)政府上下級(jí)之間等級(jí)森嚴(yán)，各級(jí)政府都是下管一級(jí)，又向上一級(jí)負(fù)責(zé)，形成一個(gè)層層向下約束、層層向上負(fù)責(zé)的嵌套機(jī)制。從中央與地方縱向權(quán)力關(guān)系看，縣級(jí)政府權(quán)力來源于中央和上級(jí)政府的授予性分權(quán)，但權(quán)力層層傳遞，層層截留，縣級(jí)政府在管理權(quán)力分配中處于明顯弱勢(shì)。另外，征稽、運(yùn)管、電業(yè)、公路、銀行、稅收、工商等十幾個(gè)重要的行政部門已經(jīng)從縣級(jí)政府序列中退出（黃海蓉，2011）[25]。以上都使得縣域政府管理權(quán)限受限，不得不聽命與上級(jí)政府及垂直管理部門的安排，往往在考評(píng)及應(yīng)付接待事務(wù)中疲于奔命，難以有足夠時(shí)間考慮、規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)其他事務(wù)。王淼（2006）在其博士學(xué)位論文中也指出，縣級(jí)政府與上級(jí)政府的關(guān)系集中表現(xiàn)在隸屬關(guān)系、事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)劃分三個(gè)方面，但其還進(jìn)一步指出，隨著市場(chǎng)化改革的不斷推深入，放權(quán)讓利和“分灶吃飯”等一系列改革，強(qiáng)化了地方利益，縣級(jí)政府與上級(jí)政府既是上下級(jí)關(guān)系，同時(shí)也存在著此消彼長的利益博弈關(guān)系，博弈行為表現(xiàn)在爭取利益、爭取權(quán)利和爭取擴(kuò)大投資三個(gè)方面[26]。在與上級(jí)政府的交往中，縣級(jí)政府有明顯的擴(kuò)權(quán)傾向：他們或爭取試點(diǎn)改革或強(qiáng)調(diào)地區(qū)特殊性進(jìn)行政策尋租；或通過積極跟蹤上級(jí)和國家政策變化，提前做好項(xiàng)目包裝，做好配套承諾。另外，由于信息傳遞和權(quán)力來源兩方面的不一致，造成越是上級(jí)政府越不具備信息優(yōu)勢(shì)，下級(jí)政府具有信息優(yōu)勢(shì)但又沒有直接權(quán)力，縣級(jí)政府在向上級(jí)政府匯報(bào)時(shí)常常報(bào)喜不報(bào)憂，虛報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。同時(shí)，還肆意扭曲上級(jí)政策，將其變通為為本地利益服務(wù)（范柏乃，2009）[27]，造成普遍存在的下級(jí)政府欺騙隱藏行動(dòng)或信息的行為?？h級(jí)政府在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)往往以自己的利益受損值作為對(duì)策參數(shù)，得益愈多，愈樂于執(zhí)行；受損愈多，愈不樂于執(zhí)行，甚至抵制、替換。但是，由于上級(jí)政府與縣級(jí)政府存在行政隸屬關(guān)系，這一博弈過程一般又限制在一定范圍之內(nèi)，但是利益最大化的沖動(dòng)下執(zhí)行力受到影響（李院力，2008）[28]。

2.2縣級(jí)政府在管轄區(qū)內(nèi)的行為方式

王德祥（2010）指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下基層政府（縣級(jí)政府）的基本職能，就是提供本地居民所需要的各項(xiàng)基本公共服務(wù)[29]。但是在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中，縣級(jí)政府的行為并非完全如此，抑或是其工作重點(diǎn)并未在公共服務(wù)上，目前其對(duì)轄區(qū)的管理可以大致可以總結(jié)為“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”，行為方式則具有威權(quán)與妥協(xié)、失范與無序的特征。王淼（2006）認(rèn)為，縣級(jí)政府在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不僅擔(dān)當(dāng)“守夜人”、“道德人”的角色，也擔(dān)當(dāng)一定的“經(jīng)濟(jì)人”角色，縣級(jí)政府可以通過直接影響國有企業(yè)運(yùn)行、提供公共產(chǎn)品以及直接干預(yù)等手段影響縣域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行[26]22-23，其在行使其經(jīng)濟(jì)管理職能時(shí)，管理手段雖然有從以行政干預(yù)為主向以經(jīng)濟(jì)和法律手段為主的趨勢(shì)，但是仍然存在著與企業(yè)和市場(chǎng)分工不清的錯(cuò)位、以行政手段干預(yù)市場(chǎng)和企業(yè)的越位以及應(yīng)該由政府去做而沒做的缺位表現(xiàn)（徐井萬，2008）[30]。目前，全國縣級(jí)政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)手段的一致性、規(guī)律性比較明顯，表現(xiàn)為通過給予盡可能優(yōu)惠的政策大力引進(jìn)、發(fā)展大項(xiàng)目，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的提高，在這一過程中也帶來一系列問題，比如：強(qiáng)征耕地、產(chǎn)業(yè)重復(fù)、生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重等（蔡昉，2010）[31]?？h級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)民生內(nèi)容的關(guān)注則顯得動(dòng)力不足，成為目前大部分學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)，而黨政官吏卻有在“現(xiàn)代化”的名義下將自己提升到“中產(chǎn)階級(jí)”地位的強(qiáng)大動(dòng)力，比如幾乎所有縣的黨政辦公大樓都現(xiàn)代化了，招待所都賓館化了，甚至大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在效仿（曹錦清，2010）[32]，這也成為縣級(jí)政府行政管理成本逐年攀升的一個(gè)重要原因?？h級(jí)政府的權(quán)利如此之大，以至于有的學(xué)者用“地方國家”（localstate）來形容，但縣級(jí)政府的管理者仍然普遍抱怨沒有實(shí)權(quán)、上級(jí)干預(yù)過多等。一項(xiàng)針對(duì)近800位縣委書記進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，有91.7%的縣委書記贊同“縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了無限責(zé)任，但只擁有有限權(quán)力”，而有78.5%的縣委書記認(rèn)為“縣鄉(xiāng)政府是一個(gè)功能不完全的殘缺政府，縣里沒有多少實(shí)權(quán)，管理手段軟”（肖立輝，2008）[33]。

2.3小結(jié)

綜上所述，縣級(jí)政府的行為方式既有對(duì)上的服從與博弈，又有對(duì)下的威權(quán)與妥協(xié)，具有鮮明的特征。因此，其產(chǎn)生的背景、成因以及未來發(fā)展趨勢(shì)都值得我們進(jìn)一步展開研究，從而形成研究轉(zhuǎn)軌期縣級(jí)行政的理論框架，來更好地指導(dǎo)縣制改革，以保證縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、健康發(fā)展。

3、縣級(jí)政府行為方式的成因

分析縣級(jí)政府的行為方式的成因是一件極其復(fù)雜的事情，本文將該問題放入歷史經(jīng)驗(yàn)里加以考察，重點(diǎn)分析該問題的形成背景以及在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的變化。從宏大敘事角度（曹錦清，2010）[32]21來分析，目前大部分研究都指向在國家現(xiàn)代化追趕戰(zhàn)略背景下的地方政府競爭理論分析框架，可以說地方政府的一切行為起點(diǎn)在此。在此現(xiàn)實(shí)背景下，國家的策略安排與縣級(jí)政府的自身特征的交叉就形成了目前縣級(jí)政府獨(dú)具特色的行為方式。

激勵(lì)是任何行為的起點(diǎn)，只有在合適的激勵(lì)下，人們才會(huì)采取符合預(yù)期的行為，才能締造出最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)績效（唐志軍，2011）[34]。而縣域經(jīng)濟(jì)成為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的前提，是上世紀(jì)80年代初中央政府“甩包袱”式的三項(xiàng)宏觀改革政策，即利改稅、撥改貸和財(cái)政分灶吃飯。溫鐵軍（2005）[35]分析認(rèn)為，這三項(xiàng)改革的推行，客觀上打破了中央集權(quán)體制，構(gòu)成了“部門經(jīng)濟(jì)”、企業(yè)經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)的重新劃分。孫廣廈（2012）也指出，縣級(jí)政府自主性決策的時(shí)間鏡頭應(yīng)首先定格于20世紀(jì)80年代前后的經(jīng)濟(jì)性與行政性的分權(quán)化改革，這不但重構(gòu)了政府間關(guān)系以及政府行為的動(dòng)力機(jī)制，而且極大地提升了地方政府的自主性，并且使縣級(jí)政府發(fā)展成為擁有自我意識(shí)的利益主體[36]。在目前我國以“目標(biāo)管理”為特征的行政管理方式下，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)則層層分解，縣級(jí)政府成為最終的執(zhí)行者。而從財(cái)政的意義看，政府管理經(jīng)濟(jì)的目的最終是為了穩(wěn)定稅基，并在此基礎(chǔ)上盡量不斷擴(kuò)大稅基，以保證穩(wěn)定的財(cái)政收入。綜合上述分析，“圍繞財(cái)源抓經(jīng)濟(jì)”成為縣級(jí)政府的主要行為特征（劉天旭，2010）[3]110-112，而相對(duì)獨(dú)立的利益主體、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益最大化的驅(qū)動(dòng)、社會(huì)轉(zhuǎn)型期存在制度變遷預(yù)期的潛在租金、干部政績考核制度、市場(chǎng)配置資源規(guī)律以及政治競爭規(guī)律等內(nèi)外因（李春安，2004）[37]，又造成了縣級(jí)政府間的競爭行為，也即形成了縣級(jí)政府一切行為方式的起點(diǎn)。

但由于中央制度設(shè)計(jì)的不健全、法律的缺失以及縣級(jí)政府自身的缺陷，又造成了地方競爭的失范與無序，這也成為大部分縣域問題的根源。關(guān)于這方面的研究不同的學(xué)者從自己關(guān)注的角度進(jìn)行了深入分析，成果較多。唐志軍（2011）提出了地方政府競爭促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)增長之“謎”的邏輯體系，并指出，經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政分權(quán)、政治上的晉升錦標(biāo)賽制度、事務(wù)上的屬地化逐級(jí)發(fā)包、組織上的黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)、混合型地區(qū)組織結(jié)構(gòu)和諸如傳統(tǒng)為官之道等非正式制度，形成了地方官員“為增長而競爭”的激勵(lì)和制度約束。但是，這也會(huì)帶來地方保護(hù)、投資過度、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)（重復(fù)建設(shè)）、過度競爭和偏向城市的政策等負(fù)面作用[34]48。唐的分析比較全面系統(tǒng)，在借鑒前人成果的基礎(chǔ)上自成體系，基本把地方政府競爭的成因、機(jī)制以及影響研究的比較透徹，為我們理解縣際競爭問題提供了很好的理論框架，但在一些細(xì)節(jié)方面，別人的成果可以作為該框架進(jìn)一步的補(bǔ)充。曹錦清（2010）認(rèn)為，縣級(jí)官員的任期制度也是影響縣級(jí)政府行為的一個(gè)重要因素，他調(diào)查了十幾個(gè)縣的一、二把手發(fā)現(xiàn)，中共十七大規(guī)定縣、鄉(xiāng)這一級(jí)任期延長到5年，并且可以連任第二屆，但實(shí)際情況是，有的地方5年未到就已經(jīng)轉(zhuǎn)任了[32]10，這往往會(huì)造成縣級(jí)政府的短期行為。徐井萬（2008）則認(rèn)為，縣級(jí)政府在總供求平衡、通貨膨脹和緊縮、國際收支平衡等宏觀經(jīng)濟(jì)方面并沒有干預(yù)手段，也沒有制定經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的職權(quán)，以及稅收政策、金融政策、外貿(mào)政策的制定權(quán)，只有制定財(cái)政政策的權(quán)利[30]；黃海蓉（2011）則進(jìn)一步指出，征稽、運(yùn)管、電業(yè)、公路、銀行、稅收、工商等十幾個(gè)重要的行政部門已經(jīng)從縣級(jí)政府序列中退出[25]。這些都造成了縣級(jí)政府行政手段的缺乏，也成為縣級(jí)政府行政失范的重要原因之一。而根據(jù)溫鐵軍（2011）[38]的“政府公司主義”理論，縣級(jí)政府行為是由于人口與資源關(guān)系過度緊張而衍生出來的中國特色的內(nèi)向型原始積累所派生出來的制度類型，具有一定的歷史階段性。

4、結(jié)論及討論

通過以上三部分綜述式的分析我們認(rèn)為，縣級(jí)政府目前地位的提升除了其在轄區(qū)管理中的重要作用這一原因外，更重要的是由于近年來縣域這一行政單元在國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體戰(zhàn)略中地位的大幅提升造成的。作為縣域管理者的縣級(jí)政府的行為在此背景下則形成了獨(dú)有的特征，具體來說則是，對(duì)上具有服從、博弈、欺瞞性，對(duì)下則具有威權(quán)與妥協(xié)、失范與無序的特征。從宏大敘事角度來分析縣級(jí)政府行為方式的成因，則國家現(xiàn)代化追趕戰(zhàn)略引起的地方政府競爭是縣級(jí)政府一切行為起點(diǎn)，而國家的策略安排與縣級(jí)政府的自身特征的交叉造成了目前縣級(jí)政府獨(dú)具特色的行為方式。

現(xiàn)有縣級(jí)政府地位及行為方式的形成是在我國百年以來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)重要現(xiàn)象，從中引申出的行政效率問題、完善的行政體制問題、省管縣問題、中央-地方關(guān)系問題，甚至未來政改的理念及方式問題等，都是值得我們關(guān)注的重要問題提。這就需要我們綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)等多學(xué)科的理論，并結(jié)合我國的發(fā)展實(shí)際進(jìn)行理論創(chuàng)新，構(gòu)建完善的研究縣級(jí)政府的理論體系，從而能更好地對(duì)縣級(jí)政府的行為進(jìn)行規(guī)范管理，保障縣域社會(huì)的有序發(fā)展。

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