崔婷 朱久霞

【摘 要】 文章針對政府會計信息披露問題，分析了在政府會計信息中存在的信息使用者方面、信息披露本身及信息監(jiān)督機制三方面問題，并針對存在的問題，從制定法律法規(guī)、建立政府會計體系、綜合運用會計核算、建立政府財務(wù)報告制度、轉(zhuǎn)變政府和民眾觀念以及加強政府會計信息監(jiān)督方面，提出了解決問題的建議。

【關(guān)鍵詞】 政府會計信息； 信息披露； 政府會計體系

一、政府會計信息披露概述

政府會計信息披露是指通過一定的方式，利用某些媒介，將反映政府財務(wù)運行狀態(tài)和績效的相關(guān)信息公之于眾的行為。在我國，政府會計信息披露包括披露各種國家機關(guān)及納入財政撥款的事業(yè)單位的會計信息。

《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日開始實施，其出臺是為了提高政府信息的透明度，使公民的知情權(quán)得到更好實現(xiàn)，以便參與民主管理。政府會計信息作為公民了解政府財務(wù)運行狀況的重要途徑也必然需要公開，《條例》第十條第四項規(guī)定“財政預(yù)算、決算報告應(yīng)該由縣級以上各級人民政府和相關(guān)部門主動公開”為政府會計信息披露提供了法律依據(jù)。但在現(xiàn)實中，政府會計信息披露有很多不足之處，不僅披露的信息質(zhì)量不高，而且許多有價值的信息本應(yīng)成為公民和社會團體進行經(jīng)濟決策或民主監(jiān)督的依據(jù)，卻只在政府機關(guān)內(nèi)部流傳，當權(quán)者在這場會計信息監(jiān)督的博弈中既當運動員又當裁判者，成為唯一的信息壟斷者。

二、政府會計信息披露存在的問題

（一）信息使用者范圍狹窄

政府會計信息的使用者是不能忽視的一個群體，信息披露的目的是為了滿足信息使用者的信息獲知需求，對使用者的正確定位至關(guān)重要。

國家的權(quán)力屬于人民，人民將自身的權(quán)利讓渡一部分給政府是為了國家整體秩序的維護和追求美好的生活，因此廣大民眾必然具有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府會計信息披露是政府的義務(wù)和公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，每一位普通的公民都應(yīng)該被納入政府會計信息使用者的范圍。我國現(xiàn)行會計規(guī)范并沒有對信息使用者范圍進行清晰的界定，但從已有的零星規(guī)定來看，公民的權(quán)利沒有得到足夠重視。1997年的《財政總預(yù)算會計制度》第12條規(guī)定：“總預(yù)算會計信息，應(yīng)符合預(yù)算法的要求，適應(yīng)國家宏觀經(jīng)濟管理和上級財政部門及本級政府對財政管理的需要”。從以上規(guī)定可以看出，政府會計信息主要供相關(guān)國家機關(guān)使用，作為國家主人的廣大民眾并不是信息的首要使用者，在這個信息社會中，廣大民眾由于被信息邊緣化而失去了群眾財務(wù)監(jiān)督及作出相應(yīng)經(jīng)濟決策的依據(jù)，民眾和國家機關(guān)嚴重信息不對稱。

（二）信息披露不完整

1.我國預(yù)算會計制度采取收付實現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)，收付實現(xiàn)制強調(diào)收入與支出和現(xiàn)金的收支行為的緊密聯(lián)系，所有非現(xiàn)金交易不計入收入和支出，許多隱性債務(wù)諸如政府為企業(yè)擔保產(chǎn)生的或有債務(wù)或者政府拖欠的工資等通過收付實現(xiàn)制并不能得到反映，這易產(chǎn)生政府財務(wù)信息不完整的惡果。財務(wù)信息不完整使政府對于負債缺少危機感，使相關(guān)國家機關(guān)進行預(yù)算管理和民眾進行經(jīng)濟決策時易出現(xiàn)失誤，對于政府的財務(wù)運行狀況失去準確的評價依據(jù)。

2.我國還沒有實行統(tǒng)一規(guī)范的政府財務(wù)報告制度，政府會計信息披露主要通過將政府的預(yù)決算報告公布的方式，預(yù)算報告主要反映政府的預(yù)算規(guī)劃，決算報告反映政府的預(yù)算執(zhí)行情況，并且現(xiàn)行預(yù)算會計包括總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三個部分，各個部分采取各自形式的財務(wù)報表，三者在報表制定方面沒有統(tǒng)一規(guī)定。通過預(yù)決算報告披露給廣大信息使用者的只是政府財務(wù)預(yù)算和決算方面的信息，并不能反映政府財務(wù)信息的全貌，對于收益、負債與凈資產(chǎn)等重要信息沒有全面的反映，在預(yù)算編制粗放時，更無法很好反映政府受托責任的履行情況。

對于相關(guān)國家機關(guān)來說，由于缺乏政府資產(chǎn)和負債的整體情況，不利于其分析政府的財務(wù)績效，作出正確的政策選擇；對于公眾和社會團體來說，不利于其利用政府披露的財務(wù)信息進行投資判斷和社會監(jiān)督的執(zhí)行。

（三）信息監(jiān)督機制不完善

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，會計監(jiān)督工作日益重要。在我國，政府的預(yù)決算報告由審計部門這一國家機關(guān)進行審計，缺乏中立審計機構(gòu)監(jiān)督，導(dǎo)致的直接結(jié)果便是政府向外公布的預(yù)決算報告的真實性得不到保證。在美國，不論是聯(lián)邦還是地方政府的財務(wù)報告都必須經(jīng)過獨立的審計機構(gòu)進行審計后才能交給國會，審計機構(gòu)的中立性是政府會計信息披露真實性的重要保證。

除了審計部門的審計工作，人大對政府預(yù)決算報告的審查也是重要的監(jiān)督機制，我國人大的審查時間一般為1個月，而國外立法機關(guān)對政府預(yù)算報告的審查時間普遍長于2個月。在德國，立法機關(guān)對政府預(yù)算的審查時間一般為4個月，美國的國會預(yù)算審查可能長達8個月，印度和我國一樣是亞洲重要的發(fā)展中國家，同為“金磚四國”的成員，其立法機關(guān)對預(yù)算的審查時間也有75天左右。人大作為國家權(quán)力機關(guān)，其對政府預(yù)決算報告的審查是加強政府財政監(jiān)督的重要途徑，是保證政府會計信息披露真實性的重要保障，雖然審查時間的長短不能說明一切，但是其可以從一個側(cè)面反映我國政府會計信息監(jiān)督機制的確亟待完善。

三、完善政府會計信息披露的對策

（一）制定政府會計信息披露方面的法律法規(guī)

法律是改革的先行者，法律能為改革掃除障礙，以其強制力為制度構(gòu)建提供幫助?？v觀美國政府會計改革的歷史可以發(fā)現(xiàn)法律在其整個過程中的作用難以估量。

為完善我國的政府會計信息披露，應(yīng)該首先從制定相關(guān)法律法規(guī)入手，由于相關(guān)制度還不成熟，而法律具有穩(wěn)定性等特點一旦制定修改難度比較大，可以嘗試從制定譬如《政府會計信息公開條例》等行政法規(guī)開始，明確規(guī)定政府會計信息披露的方式、內(nèi)容、時限和違法責任，對于信息使用者狹窄的問題，在行政法規(guī)中應(yīng)該明文規(guī)定公民和國家機關(guān)具有平等的信息獲取權(quán)利，將信息披露規(guī)定為政府的義務(wù)，以保證信息披露的及時有效，使公民的知情權(quán)能落到實處。

我國于2008年5月1日開始實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，雖然在促進政府信息公開方面有一定作用，但其對于“國家秘密”沒有準確的界定，致使實踐中政府在信息公開時常以此理由搪塞。為解決政府會計信息披露中出現(xiàn)的類似問題，在《政府會計信息公開條例》中應(yīng)該對何為涉及“國家秘密”的政府會計信息進行明確的界定，以更好地促進政府會計信息公開。

在條件成熟后，可以嘗試制定《政府會計信息公開法》，從行政法規(guī)上升為法律，提高其法律位階使政府會計信息公開得到更好保障。

（二）建立政府會計體系

我國現(xiàn)在只有預(yù)算會計制度，并沒有真正意義上的政府會計體系，改革現(xiàn)行預(yù)算會計制度，建立完善的政府會計體系是大勢所趨，也是我國預(yù)算管理制度改革的需求。

預(yù)算會計著重關(guān)注的是預(yù)算的規(guī)劃和執(zhí)行，并不能完整反映政府的整體經(jīng)濟資源狀況和實際負債。為了更好地掌握國家的整體經(jīng)濟運行情況，對于資源和負債都了如指掌，需要嘗試建立政府會計體系，將預(yù)算會計作為政府會計的一個重要部分。只有這樣才能更好地發(fā)揮政府會計的職能和作用，使政府會計信息披露更完整，透明度更高。

（三）會計核算基礎(chǔ)的綜合運用

權(quán)責發(fā)生制的核算基礎(chǔ)有自身的優(yōu)點，其以應(yīng)收和應(yīng)付為標準來計算收入和支出，可以真實反映政府某個會計時段的財務(wù)信息，但參看各個國家的政府會計改革經(jīng)驗，都是在考慮自身實際的情況下采取適當?shù)臋?quán)責發(fā)生制，很少有國家在采取權(quán)責發(fā)生制以后就完全放棄收付實現(xiàn)制，引入權(quán)責發(fā)生制的國家也有一張“現(xiàn)金流量表”，即是其沒有完全放棄收付實現(xiàn)制信息的明證。在權(quán)責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制兩者之間，還存在修正的權(quán)責發(fā)生制和修正的收付實現(xiàn)制。

權(quán)責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制各有其側(cè)重點，相對于權(quán)責發(fā)生制，收付實現(xiàn)制也有其自身的優(yōu)點，并且其并非不能并存，只有將它們結(jié)合起來才能真正反映政府財務(wù)信息的全貌。應(yīng)該在逐步向權(quán)責發(fā)生制靠近的基礎(chǔ)上，針對不同的政府業(yè)務(wù)活動，靈活綜合運用會計核算基礎(chǔ)，發(fā)揮其各自的優(yōu)勢為我所用，達到全面反映政府財務(wù)信息和效率的目的。

（四）建立政府財務(wù)報告制度

在建立政府會計體系和采取適度的權(quán)責發(fā)生制核算基礎(chǔ)的條件下，應(yīng)該嘗試建立政府財務(wù)報告制度。構(gòu)建政府財務(wù)報告制度是最近討論比較多的話題，也是急需嘗試建立的制度。

現(xiàn)行的政府會計信息披露主要采取公布預(yù)決算報告的形式，但由于其主要反映的是預(yù)算規(guī)劃和執(zhí)行情況，因此無法實現(xiàn)將政府財務(wù)整體情況公之于眾的目的。而譬如《政府工作報告》中也有與政府財務(wù)有關(guān)的信息，但缺乏財務(wù)基礎(chǔ)知識的人很難將其與政府的財務(wù)活動聯(lián)系起來。只有在政府會計體系下，采取適度的權(quán)責發(fā)生制核算基礎(chǔ)，建立真正的政府財務(wù)報告制度，公布政府整體財務(wù)運行狀況，才能體現(xiàn)政府受托責任的真實履行情況，增強政府會計信息的透明度，提升公民對政府的信任。

建立政府財務(wù)報告制度，在公布經(jīng)過審計的財務(wù)報表的同時，加強對報表的注釋，將一些具有專業(yè)知識的部分通俗化，使普通民眾都能正常理解，同時通過注釋將一些抽象報表無法解釋清楚的信息詳細化，增加報表的信息披露量。

（五）轉(zhuǎn)變政府和民眾的觀念

我國由于長期受封建思想的影響，一方面政府高高在上思想根深蒂固；另一方面民眾權(quán)利意識比較單薄。我國是人民民主專政的國家，政府需要牢記的是其管理國家的活動最終目的不是維護自身的統(tǒng)治，而是為了廣大民眾的幸福最大化，其只是公民權(quán)利的受托者，披露政府會計信息只是忠實履行自身義務(wù)，不是一種恩賜，并且充分披露會計信息，可以降低行政成本增強民眾對政府的信任感，促進社會和諧建設(shè)。很多政府官員唯恐會計信息披露會導(dǎo)致社會失控，不能正確看待信息公開化，需要做的便是通過長期的教育、國家機關(guān)的內(nèi)部懲罰措施及批判的輿論氛圍助其轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念。

現(xiàn)在是一個公民權(quán)利意識得到發(fā)展的時代，但很多公民對自身的政治權(quán)利仍陌生，需要廣大媒體的幫助，營造一個重視自身政治權(quán)利的氛圍，并且信息社會中信息就是資源，可以直接轉(zhuǎn)化為財富，鼓勵公民強調(diào)自身的知情權(quán)，不僅是公民財政民主監(jiān)督的基礎(chǔ)，也可以通過政治權(quán)利從而間接創(chuàng)造經(jīng)濟利益。群眾的力量是偉大的，只有公民的權(quán)利意識提高，重視自身權(quán)利的維護，才能從根本上給予政府壓力提高政府會計信息的透明度。

（六）加強政府會計信息監(jiān)督

加強政府會計信息監(jiān)督，保證披露的會計信息的真實性可以從以下兩點入手，首先改變我國由審計機關(guān)對會計信息進行審計的方式，審計機關(guān)作為國家機關(guān)與財政部門有千絲萬縷的聯(lián)系必然難以做到完全的中立，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，由獨立的審計機構(gòu)對政府會計信息進行審計是解決此問題的不二之選。在實踐中，上市公司的財務(wù)狀況需要受到獨立的會計師事務(wù)所的審查，可以從中得到啟發(fā)并在考慮我國實際的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會力量，與社會上存在的優(yōu)秀審計師事務(wù)所簽訂定向合同，由其進行政府會計的審計工作，同時出臺相關(guān)的法律規(guī)定對審計事務(wù)所的行為進行規(guī)范，加強社會輿論和公眾監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)包庇行為，立即廢止合作合同，以保證審計工作的中立性。

加強人大對于政府會計信息的審查也是強化監(jiān)督的方式之一，人大對于政府提交的預(yù)決算報告不僅需要延長審查時間以保證質(zhì)量，更重要的是需要提高人大代表對預(yù)決算報告的重視性，人大代表享有人民所賦予的神圣權(quán)利，是通過選舉出來的人民利益的代表者，因此需要為了人民的權(quán)益認真審查預(yù)決算報告以了解政府的財務(wù)狀況，清楚政府是怎樣花費納稅人的每一分錢，保證政府會計信息披露的真實性。

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