王宇熹，汪泓，陳群民，肖峻

摘要：近年隨著新增退休人員的快速增多和養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，我國養(yǎng)老保險體系的發(fā)展已經(jīng)變得越來越不可持續(xù)。通過對近年世界銀行、拉丁美洲、歐美發(fā)達(dá)國家以及東亞代表性國家養(yǎng)老保險體系改革措施的橫向比較與分析，在借鑒國際經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出構(gòu)建中國特色的多支柱養(yǎng)老保險體系、大力發(fā)展職業(yè)養(yǎng)老保險、個人儲蓄及商業(yè)養(yǎng)老保險、部分延長法定退休年齡、積極穩(wěn)妥提高資產(chǎn)回報率，優(yōu)化調(diào)整人口結(jié)構(gòu)等適合我國養(yǎng)老保險實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：社會保障；養(yǎng)老保險；可持續(xù)發(fā)展；國際比較

中圖分類號：F840.67文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展是確保我國基本養(yǎng)老保險制度正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。對我國政府而言，社會養(yǎng)老保險在國家財政支持下，短期內(nèi)可以維持暫時的、入不敷出狀態(tài)；但如果養(yǎng)老保險基金長期收不抵支，養(yǎng)老保險體系將無法負(fù)擔(dān)社會保障的重任，引發(fā)社會問題。隨著新增退休人員的增加和養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，我國養(yǎng)老基金入不敷出的矛盾日益突出，財政補貼壓力越來越大。因此迫切需要借鑒其它國家養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗，從改革養(yǎng)老基金籌資模式、管理運作模式、計發(fā)模式和優(yōu)化調(diào)整人口結(jié)構(gòu)等多方面著手，加快研究制定相關(guān)政策，確保我國養(yǎng)老保險體系的可持續(xù)發(fā)展。

一、世界銀行的政策

世界銀行認(rèn)為，養(yǎng)老保險“可持續(xù)性”改革首要目標(biāo)是實現(xiàn)財政收支平衡，不產(chǎn)生赤字，即以確定的繳費率路徑支付當(dāng)前和未來待遇，不用特殊調(diào)整（突然提高繳費率或削減待遇）。養(yǎng)老保險“可持續(xù)性”改革最關(guān)鍵步驟是做出養(yǎng)老金財政收支動態(tài)預(yù)測，既要考慮短期和長期變動，又要對包含于其中的存量和流量進(jìn)行評估。養(yǎng)老保險改革通常是由短期財政失衡推動的，政府對改革做出反應(yīng)是削減待遇或提高繳費率，并提交改革方案，使養(yǎng)老金系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但改革方案實施的重要前提是新方案已經(jīng)充分測算，并與現(xiàn)行方案作過比較。具有信服力的預(yù)測是基于對養(yǎng)老保險體系的詳細(xì)模擬，對人口、勞動力市場和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，對未來工資增長率、勞動力市場參與率及投資回報率等關(guān)鍵參數(shù)作出保守假定。世界銀行鼓勵各國對養(yǎng)老金制度的財政可持續(xù)性進(jìn)行周期性評估（最好是每年一次，至少是三年一次）。評估應(yīng)該由獨立機構(gòu)根據(jù)對人口和經(jīng)濟發(fā)展的合理假定集合來執(zhí)行，其預(yù)測結(jié)果應(yīng)該公布于眾并公開討論。計算隱性養(yǎng)老金債務(wù)對評估養(yǎng)老金“可持續(xù)性”改革的進(jìn)展意義重大，世界銀行建議每年需要對總養(yǎng)老金債務(wù)——隱性債務(wù)加上改革有關(guān)的顯性債務(wù)進(jìn)行計算和評估。

二、拉丁美洲國家養(yǎng)老保險改革政策

自1981年智利轉(zhuǎn)向積累制強制個人退休賬戶拉開了拉丁美洲地區(qū)養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)性改革序幕后，20世紀(jì)90年代中期，拉丁美洲國家爆發(fā)了新一輪養(yǎng)老金改革。拉丁美洲的結(jié)構(gòu)性改革可以籠統(tǒng)歸結(jié)為“多支柱”，但各個國家改革都有其獨特性，各支柱的平衡、改革時間、當(dāng)前繳費者加入改革情況、個人賬戶繳費率、給付選擇、最低投資回報等方面的特征都不相同，參見表1。

拉丁美洲改革的關(guān)鍵特征是把以前分割的、碎片式制度改變成了統(tǒng)一的全國性養(yǎng)老金制度[1]。拉美國家在第二支柱養(yǎng)老金制度設(shè)計特征方面表現(xiàn)出驚人的一致，除玻利維亞外，所有拉美國家在第二支柱設(shè)計中采用了智利經(jīng)驗：引入私人養(yǎng)老基金管理公司進(jìn)行市場競爭?！翱沙掷m(xù)性”是拉美國家養(yǎng)老保險體系改革的最大收獲。由于養(yǎng)老保險體系的消費燙平目標(biāo)是以個人為目標(biāo)，因此改革后養(yǎng)老保險體系可持續(xù)性大幅提升。改革后養(yǎng)老體系主要依靠個人退休賬戶儲蓄計劃，退休待遇取決于個人繳費。預(yù)期壽命上升引起的籌資成本提高被傳遞給下一代，而不是以一種隨意的方式來統(tǒng)籌。拉美國家養(yǎng)老保險改革最初普遍提高了財政赤字，在長期內(nèi)則預(yù)計會大幅降低赤字。盡管拉美各國財政可持續(xù)性前景看上去比較樂觀，但短期內(nèi)，政府養(yǎng)老金財政赤字可能上升，因為個人將其繳費轉(zhuǎn)移到私人養(yǎng)老金賬戶后，養(yǎng)老體系仍然需要向當(dāng)前養(yǎng)老金領(lǐng)取者支付。智利結(jié)構(gòu)性改革成功的關(guān)鍵是在1981年推行個人賬戶之前做了長期財政準(zhǔn)備。諸如薩爾瓦多、墨西哥和烏拉圭等一些國家則選擇通過發(fā)行公共債券方式為改革的大部分轉(zhuǎn)型成本籌資，公共債券大多由私人養(yǎng)老基金持有。顯性政府債務(wù)上升可能超過隱性養(yǎng)老金債務(wù)儲蓄，而轉(zhuǎn)型期間，較高赤字可能使財政平衡管理存在較大難度。阿根廷經(jīng)驗表明，當(dāng)政府對金融危機完全束手無策和經(jīng)濟體系失靈情況下，無論是公共制度還是私人制度，沒有一種是穩(wěn)健的，這會嚴(yán)重影響?zhàn)B老體系的可持續(xù)性，發(fā)行政府債券為轉(zhuǎn)型成本籌資的國家并沒有真正分散養(yǎng)老金收入風(fēng)險。

三、歐美主要國家養(yǎng)老保險改革政策

西歐養(yǎng)老保險主要分為社會養(yǎng)老保險和多元養(yǎng)老保險兩大體系，德國、法國、意大利等國實行社會養(yǎng)老保險，多元養(yǎng)老保險體系主要存在于英國、荷蘭、丹麥、瑞士等國。這兩種類型均由兩大支柱組成。第一支柱為公共養(yǎng)老保險、第二支柱為職業(yè)養(yǎng)老保險或商業(yè)養(yǎng)老保險。社會養(yǎng)老保險體系偏重建立“高給付、廣覆蓋”的第一支柱，多元養(yǎng)老保險體系則側(cè)重第二支柱[2]。美國、加拿大養(yǎng)老保險體系介于西歐傳統(tǒng)兩極之間，其基本公共養(yǎng)老保險給付標(biāo)準(zhǔn)大大低于西歐國家且職業(yè)養(yǎng)老保險不具備強制性。歐美發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險改革起源于英國，在20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初，當(dāng)人口老齡化成為重要動因之后，各國相繼進(jìn)行了養(yǎng)老保險制度改革，然而由于社會保障制度差異和國情不同，各國在改革模式、改革動因、公共養(yǎng)老保險支出、養(yǎng)老保險扣繳、改革措施等特征方面仍存在較大差異，參見表2。

作為20世紀(jì)80年代“市場化”改革的繼續(xù)與深化，近年英國養(yǎng)老保險改革在保留國家養(yǎng)老保險的同時，促進(jìn)私人養(yǎng)老保險得到較快發(fā)展，從而較好的解決了公共養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展問題。根據(jù)英國官方預(yù)測，在2050年雖然英國養(yǎng)老贍養(yǎng)率將持續(xù)下降，但英國公共養(yǎng)老保險費卻不會大幅上升，且公共養(yǎng)老保險開支占GDP的百分比僅為4.1%，屆時公共養(yǎng)老保險份額將下降至40%，私人養(yǎng)老保險份額將上升至60%。

2001年德國政府為擺脫公共養(yǎng)老保險體系的收支平衡壓力，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展，對養(yǎng)老保險體系進(jìn)行了改革，規(guī)定養(yǎng)老保險保費扣繳率在2020年以前必須控制在20%以內(nèi)，2030年以前必須控制在22%以內(nèi)。德國還通過直接注入商業(yè)養(yǎng)老保險投保人儲蓄賬戶的養(yǎng)老補貼；用于購買商業(yè)養(yǎng)老保險的儲蓄額享受免繳個人所得稅待遇；以及商業(yè)養(yǎng)老保險被保險人的所得稅延展來大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，以改變養(yǎng)老保障過度依賴公共養(yǎng)老保險體系[2]。為防止養(yǎng)老保險系統(tǒng)短期支付危機，德國政府專門成立了“德國社會保險系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會”，2004年推出了兩項重要可持續(xù)發(fā)展改革措施：（1）將“可持續(xù)因子”納入到原有的公共養(yǎng)老金指數(shù)計算公式內(nèi)，可持續(xù)因子主要反映全社會養(yǎng)老保費繳納人數(shù)與全社會養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)之間的相互關(guān)系和變化趨勢?？沙掷m(xù)因子不但關(guān)注人均壽命，而且關(guān)注人口出生、人口流動和就業(yè)的發(fā)展趨勢。（2）將法定退休年齡由65歲提高至67歲，并同幅度提高殘疾人退休年齡，適度調(diào)高提前退休殘疾人員和長期領(lǐng)取養(yǎng)老金人員的精算調(diào)整因子，應(yīng)對人均壽命延長趨勢。

盡管同樣面對著人口老齡化和收入增速放緩問題，美國卻較好解決了養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展難題。美國社會保險基金主要來源于工資收入稅，由獨立信托基金負(fù)責(zé)管理運作。美國私人養(yǎng)老基金則主要源于雇主為雇員建立的退休金計劃和工薪雇員的個人退休賬戶。由于美國養(yǎng)老基金從投資中賺取的利息收入可以免稅，且受益人對養(yǎng)老基金的供款也可免稅，極大激發(fā)了美國公眾對養(yǎng)老基金供款熱情，美國養(yǎng)老基金的資金總額不斷攀升，加上成功的投資運作，基金收益率一直維持在10%的高水平，為未來美國養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

法國基本養(yǎng)老保險制度20世紀(jì)90年代即已陷入財務(wù)虧空和保險費遞增的惡性循環(huán)，由于法國政府幾乎沒有財政補貼，基本險財源主要為保費，導(dǎo)致法國養(yǎng)老保險費率不斷提升。為維持基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性，法國采取了以下改革措施：（1）延長領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的保費繳納年限，從原來的37.5年延長至40年。（2）擴大退休前最高收入年限的基數(shù)。改革后將計算退休前年平均工資額的基數(shù)由10年延長至25年。（3）規(guī)定以物價作為衡量被保險人退休前實際價值的唯一因素，在用指數(shù)計算養(yǎng)老金時，僅考慮物價因素，不考慮工資上升因素，降低養(yǎng)老金的實際發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。（4）2003年法國政府還延長了公務(wù)員養(yǎng)老保險繳費年限，對超期服務(wù)人員給予獎勵，并采取技術(shù)手段再一次降低全額養(yǎng)老金的實際價值。法國改革取得了遏制養(yǎng)老保費上漲、降低養(yǎng)老保險開支的明顯效果。

為克服高福利養(yǎng)老保險制度的弊端，1999年瑞典開始全面實行新養(yǎng)老保險制度，將最低領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡提高到61歲，養(yǎng)老金津貼標(biāo)準(zhǔn)由相當(dāng)于以前工資的65%降到55% ，建立起一套多層次、多支柱的養(yǎng)老保險模式[3]。瑞典養(yǎng)老保險改革實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的成功政策是：（1）通過實現(xiàn)退休養(yǎng)老金待遇與個人繳費緊密掛鉤，不斷增強參保人員的繳費意識，防止惡意逃費和欠費，努力增加養(yǎng)老金收入。（2）政府牽頭設(shè)立專門管理機構(gòu)—養(yǎng)老保險基金管理局， 對個人賬戶養(yǎng)老金進(jìn)行嚴(yán)格管理，即建立專門賬戶用于投資，直至職工退休，再將賬戶上積累資金換成年金提供給被保險人，個人賬戶的保值增值降低了公共養(yǎng)老金支出壓力。

俄羅斯對養(yǎng)老保險制度改革分為兩個階段： （1）1997—2001年為第一階段，稱為“新精算公式”改革，是對原有現(xiàn)收現(xiàn)付制度內(nèi)部的政策性修正；新公式大幅降低了舊公式替代率水平[4]。俄羅斯政府在推出新精算公式同時也給予了養(yǎng)老金領(lǐng)取者在新舊公式之間進(jìn)行選擇的權(quán)利，并規(guī)定舊精算公式中的價格和工資調(diào)整指數(shù)自1998年之后完全轉(zhuǎn)變?yōu)楣べY調(diào)整指數(shù)。如果將養(yǎng)老金給付與物價變動掛鉤，那么困擾俄羅斯多年的高通貨膨脹率會輕而易舉地抬高名義養(yǎng)老金給付水平，這是俄羅斯養(yǎng)老保險體系可持續(xù)發(fā)展的重大障礙，而養(yǎng)老金給付水平與工資變動掛鉤則可以降低養(yǎng)老金的實際給付。（2）從2002年的改革被稱為第二階段，主要是建立三支柱養(yǎng)老保險制度。為實現(xiàn)養(yǎng)老體系可持續(xù)發(fā)展，俄羅斯將養(yǎng)老金稅率分成3個年齡層次，對于年輕勞動者規(guī)定較低保險部分稅率和較高積累部分稅率，而對年長勞動者則規(guī)定較高保險部分稅率和較低積累部分稅率，這樣有利于養(yǎng)老體系收支平衡并為未來實現(xiàn)較高養(yǎng)老金替代率提供物質(zhì)基礎(chǔ)。（3）養(yǎng)老保險稅收優(yōu)惠。第二支柱企業(yè)繳費可以稅前列支；從2008年起，第三支柱中對個人繳費參加商業(yè)保險和私人養(yǎng)老金計劃都給予減免稅收，對企業(yè)繳費參加商業(yè)保險可以稅前列支。

四、東亞主要國家養(yǎng)老保險改革政策

東亞地區(qū)國家在人口和經(jīng)濟指標(biāo)上都表現(xiàn)出極大差異性。同時，大多數(shù)國家正在經(jīng)歷人口老齡化、低出生率、快速城市化和低養(yǎng)老金覆蓋率問題。其中日本、韓國是東亞地區(qū)養(yǎng)老保險可持續(xù)性問題較嚴(yán)重的典型國家。

日本養(yǎng)老保險體制曾經(jīng)為經(jīng)濟奇跡做出重要貢獻(xiàn)，但近年加速陷入了入不敷出、不可持續(xù)的困境。日本改革試圖通過開源節(jié)流實現(xiàn)保險金收入和支出的長期平衡[5]。在廣辟養(yǎng)老金財源方面，首先是提高繳費比重。在2004年養(yǎng)老金制度改革中，計劃逐年提高厚生年金和共濟年金繳費比重0.354%，2017年固定為年收人總額的18.3%。其次，擴大養(yǎng)老金征收范圍。一是設(shè)立青年學(xué)生保險費補交制度。二是延長收取保險費的年齡。在降低養(yǎng)老金支付水平方面，2000年對首次領(lǐng)取退休金金額削減5%，凍結(jié)國民年金和厚生年金的社會平均工資上浮制度，退休金數(shù)額將只依據(jù)物價指數(shù)變化進(jìn)行調(diào)整。2004年又規(guī)定要逐年降低向被保險者支付的保險金。日本改革的教訓(xùn)在于對人口老齡化的速度和壓力估計不足，而對經(jīng)濟增長的預(yù)期過高。過分優(yōu)厚的養(yǎng)老金給付水平造成的繳費負(fù)擔(dān)，只能向年輕各代轉(zhuǎn)移。而人口老齡化加劇了日本公共養(yǎng)老保險體系的不可持續(xù)發(fā)展。

近年韓國已成為世界上老齡化程度最快的國家之一。韓國從1999年開始對投保40年的受益人平均工資替代率從原來的70%下調(diào)到60%；規(guī)定退休年齡從原來的60歲提高到2013年的61歲，然后每5年提高1歲，逐步提高到2033年的65歲[6]；保證養(yǎng)老金基金公共部門投資的穩(wěn)定性和盈利能力；養(yǎng)老金的最低投保年限從原來15年降低為10年；從1999年開始，將國民養(yǎng)老金覆蓋范圍擴大到全體18歲以上的公民。然而韓國社會保障費用迅速上升給韓國企業(yè)造成了很大負(fù)擔(dān)，這導(dǎo)致越來越多的企業(yè)只想聘用不必負(fù)擔(dān)法定福利費用的非正式職員，養(yǎng)老基金來源也受到了挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險系統(tǒng)如今也面臨著不可持續(xù)危機。

五、結(jié)論

縱觀上述世界銀行及各國養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展改革政策，盡管各國具體的操作方式不同，產(chǎn)生的實際效果也不同，但可從共同之處得到啟示：（1）定期對養(yǎng)老金制度的財政可持續(xù)性進(jìn)行周期性預(yù)測和評估；（2）建立和完善多支柱養(yǎng)老保險體系；（3）調(diào)整公共養(yǎng)老保險的給付水準(zhǔn)；（4）適當(dāng)提高退休年齡；（5）調(diào)整養(yǎng)老金計算方式；（6）調(diào)整養(yǎng)老金指數(shù)化機制；（7）擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。構(gòu)建符合我國國情的可持續(xù)養(yǎng)老保險體系，還需從以下幾點去努力：

1.堅定不移的構(gòu)建中國特色的多支柱養(yǎng)老保險體系。目前建立個人、企業(yè)、政府三方分擔(dān)，共同負(fù)責(zé)的多元養(yǎng)老保險體系已經(jīng)成為全球發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的共識，建立由國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險和商業(yè)人壽養(yǎng)老保險構(gòu)成的多支柱養(yǎng)老保險體系，不僅將大大增強養(yǎng)老保險的抗風(fēng)險和可持續(xù)發(fā)展能力，而且將有助于形成全體社會成員各盡其能，老有所養(yǎng)的局面。

2.鼓勵養(yǎng)老體系第二支柱和第三支柱的發(fā)展，改變現(xiàn)有養(yǎng)老保險過于依賴公共養(yǎng)老保險第一支柱的局面。建議采取以下措施：（1）職業(yè)養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險所得稅延展；（2）政府直接對個人養(yǎng)老儲蓄賬戶進(jìn)行現(xiàn)金補貼或儲蓄額免繳個人所得稅待遇。

3.我國應(yīng)考慮部分延長法定退休年齡或增加退休年齡的彈性。為應(yīng)對老齡化危機，發(fā)達(dá)國家普遍適度提高了領(lǐng)取養(yǎng)老金法定年齡，并增加了退休年齡彈性。鑒于我國目前沉重的就業(yè)壓力，全社會普遍延長退休年齡可行性不大，但應(yīng)開始考慮對專業(yè)技術(shù)人員，尤其是女專業(yè)技術(shù)人員的彈性退休制度。

4.積極穩(wěn)妥提高養(yǎng)老金融資產(chǎn)投資回報率。金融資產(chǎn)回報率對養(yǎng)老體系可持續(xù)發(fā)展非常關(guān)鍵，資產(chǎn)投資如果能獲取持續(xù)較高回報率，那么其要求的繳費率會降低，發(fā)起人或政府的轉(zhuǎn)移支付就會減少，這直接增強了養(yǎng)老體系的可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

5.優(yōu)化調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，促進(jìn)養(yǎng)老保險體系可持續(xù)發(fā)展。解決人口老齡化危機對養(yǎng)老保險體系可持續(xù)性沖擊最根本的辦法是改變老齡化地區(qū)人口結(jié)構(gòu)，將年輕勞動者納入養(yǎng)老保險體系。我國人口老齡化現(xiàn)象存在著地域分布不均、農(nóng)村和城市分布不均的特征，應(yīng)適度放寬老齡化城市戶籍政策，打通現(xiàn)有社會保障體系中城鄉(xiāng)保險體系銜接與轉(zhuǎn)化的制度障礙，鼓勵經(jīng)濟不發(fā)達(dá)但年輕勞動力富裕地區(qū)向老齡化城市輸出優(yōu)質(zhì)勞動力。

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（責(zé)任編輯：嚴(yán)元）