陽斌
摘 要:服務(wù)行政作為一種新型的社會(huì)治理模式,它與傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式相比,在治理理念、治理機(jī)制、治理手段上等方面有自己的特點(diǎn),呈現(xiàn)出許多新變化。這些新變化與政治發(fā)展中的核心價(jià)值目標(biāo)有著某些天然的契合性,即服務(wù)行政需要政治穩(wěn)定的目標(biāo)導(dǎo)向,需要有政治民主之理念堅(jiān)守,需要有政治法治之機(jī)制保障。
關(guān)鍵詞:服務(wù)行政;維度;解讀
中圖分類號(hào):C931.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1673-291X(2012)08-0175-02
縱觀人類歷史的三種政府模式:統(tǒng)治型政府、管制型政府和服務(wù)型政府,可以看出政府模式是呈單線歷史發(fā)展的,即政府模式在人類歷史不同發(fā)展階段的總體趨勢(shì)是一個(gè)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從低級(jí)到高級(jí)的不斷超越的過程,人類社會(huì)的三種政府模式的自我超越就是一個(gè)政治發(fā)展過程。其中,服務(wù)行政核心維度主要體現(xiàn)在以下幾方面:
一、政治穩(wěn)定:服務(wù)行政之目標(biāo)導(dǎo)向
在傳統(tǒng)的政府理念中,認(rèn)為只有政府才是公共事務(wù)的唯一統(tǒng)治者和管理者,其他組織和個(gè)人都只能是單純的被統(tǒng)治者和被管理者。傳統(tǒng)行政和公共行政理論所包涵的政策建議就是要?jiǎng)佑弥醒爰瘷?quán)的權(quán)威來實(shí)現(xiàn)集體物品更多的福利潛力,即政府成了公共物品或公共服務(wù)的唯一提供者的單中心,而作為公益物品和公共服務(wù),其需求是多樣性的,在這種公共物品或公共服務(wù)供給的單一性與需求的多樣性的矛盾后面,則必然帶來要么是公共物品供給過剩,要么是供給不足,其治理效果肯定也是不盡如人意的,這就向公共物品和服務(wù)的單中心供給機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。為了解決供給的單一性與需求性的多樣性之間的矛盾,選擇只有兩個(gè):一是使公共物品的需求也呈單一性,由于處于整個(gè)社會(huì)中的公眾都有不同的情感、愛好等,故對(duì)公共物品的需求也不可能呈現(xiàn)單一性,所以此種選擇在現(xiàn)實(shí)中是沒辦法行通的;另外一個(gè)選擇就是力圖使公共物品的供給也呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì),打破政府供給公共物品的壟斷,建立起包括政府、非營利組織、社會(huì)團(tuán)體,甚至包括私人部門在內(nèi)的多元主體參與社會(huì)公共事務(wù)的新型管理機(jī)制,即由原來的單中心供給機(jī)制向多中心供給機(jī)制轉(zhuǎn)變。這種多中心的供給機(jī)制,在解決公共事務(wù)或提供公共產(chǎn)品時(shí),相互依存的行動(dòng)者通過交換資源、共享知識(shí)、談判目標(biāo)等方面的合作,共同提供公共物品與公共服務(wù),滿足公眾多樣性的公共需求,這樣一來政府的治理效果就會(huì)得到極大的改善。
而政治穩(wěn)定表示的是政治系統(tǒng)在運(yùn)行過程中所出現(xiàn)的有序性和連續(xù)性。所謂有序性是指系統(tǒng)功能的發(fā)揮不受阻礙、保持正常運(yùn)轉(zhuǎn),或者說是社會(huì)上保持合法有序的良性運(yùn)行,是一種變與不變相互制約下的動(dòng)態(tài)平衡,是一種有效系統(tǒng)控制下的社會(huì)有機(jī)體的積極運(yùn)動(dòng),所表現(xiàn)出來的是其運(yùn)行機(jī)制能容納和疏導(dǎo)社會(huì)的利益矛盾,具有適應(yīng)外部環(huán)境變化和系統(tǒng)內(nèi)部諸要素相互關(guān)系發(fā)展變動(dòng)的控制和調(diào)整能力。而從國家與社會(huì)的關(guān)系的角度出發(fā),發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)政治生活中存在兩種表面相似而實(shí)則大相徑庭的政治穩(wěn)定模式:一種是社會(huì)主導(dǎo)型政治穩(wěn)定,即政治穩(wěn)定得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)在于國家與社會(huì)之間的雙向、良性互動(dòng),在社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化各方面充分發(fā)展的情況下,政府模式與社會(huì)運(yùn)行模式與社會(huì)運(yùn)行模式相契合,大部分利益沖突在社會(huì)層面就已經(jīng)得到解決,政府通過程序化解了大部分社會(huì)矛盾和參政壓力,是一種長治久安的穩(wěn)定。而另一種是政府主導(dǎo)型政治穩(wěn)定,即政治穩(wěn)定主要是建立在上層建筑的強(qiáng)力控制之下,是一種自上而下的權(quán)力運(yùn)行模式掌握著社會(huì)的方方面面,表面上看起來國家的權(quán)力無處不顧,權(quán)威到處施行,但實(shí)際上缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)發(fā)展方面的內(nèi)在必然性根據(jù),因而更多的是一種表面上的穩(wěn)定。在社會(huì)主導(dǎo)型政治穩(wěn)定中,不同的社會(huì)利益、社會(huì)要求能通過自下而上的社會(huì)向政治體系的輸入機(jī)制及時(shí)的表現(xiàn)出來,使得政治體系在處理政治、經(jīng)濟(jì)、文化問題時(shí),不是采用一刀切的強(qiáng)制性措施,而是充分尊重穩(wěn)中有降利益群體之間的相對(duì)和諧的局面。而相反的政府主導(dǎo)型政治穩(wěn)定形式,國家與社會(huì)之間 的關(guān)系表現(xiàn)為一種準(zhǔn)單向度的模式,即輸出機(jī)制的強(qiáng)大與輸入機(jī)制的弱小。在此種情況下,由于輸入機(jī)制的狹小,造成許多深層次的利益矛盾被積累在社會(huì)層面得不到解決,使得上層政治體系不得不通過強(qiáng)制性壓服的方式去維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。這種穩(wěn)定其實(shí)是一種短暫的、表面上的穩(wěn)定,是一種只求形式不求內(nèi)容的穩(wěn)定,所以,它不可能達(dá)到真實(shí)而長久的穩(wěn)定。所以,我們追求的穩(wěn)定并不是政府主導(dǎo)型的政治穩(wěn)定,而是社會(huì)主導(dǎo)型的政治穩(wěn)定,通過國家與社會(huì)的良性互動(dòng),充分調(diào)動(dòng)社會(huì)層面上的各種有用資源、充分尊重各利益群體的要求,使社會(huì)公眾在其中能得到豐裕的收獲,達(dá)到一種國家與個(gè)人協(xié)同進(jìn)步的局面。在此角度上看,社會(huì)主導(dǎo)型政治穩(wěn)定模式中的國家與社會(huì)的互動(dòng)模式與服務(wù)型政府治理理念下的多中心供給公共物品或公共服務(wù)的供給模式也是契合的。
二、政治民主:服務(wù)行政之理念堅(jiān)守
在人類歷史的不斷發(fā)展中,人民由過去的“仆人” 逐步變成了今天的“主人”,獲得了更多的自由、平等機(jī)會(huì),使得人類社會(huì)的民主化進(jìn)程不斷向前推進(jìn)。而到了服務(wù)型政府這一層面,政府的治理理念由過去的“統(tǒng)治”、“管制”轉(zhuǎn)變成了“服務(wù)”,倡導(dǎo)政府是“以民為本”的政府,是向公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位回歸的政府。這就意味著政府不再是高高在上的絕對(duì)統(tǒng)治者,而是與公民處于平等地位的合作伙伴,政府的行為方式也不再式單靠權(quán)威對(duì)人民發(fā)號(hào)施令實(shí)行統(tǒng)治,而是與人民處于協(xié)商、談判的互動(dòng)關(guān)系。正如古羅馬思想家西塞羅所言:“國家乃人民之事業(yè),但人民不是人們隨意聚合的集合體,而是許多人基于法的一致和利益的共同而結(jié)合起來的集合體?!盵1],這種“為人民事業(yè)”的思想是對(duì)政府存在目的的最初剖析,是政府服務(wù)于民的最早闡述,后來,洛克也強(qiáng)調(diào):“政治權(quán)力的目的在于保護(hù)個(gè)人權(quán)利,保障公眾利益,政府的權(quán)力不過是來自最高權(quán)力的委托,而最高權(quán)力則掌握在人民的手中?!彼裕聲r(shí)期服務(wù)型政府治理模式就應(yīng)該樹立“以民為本”的全新行政理念,要求在政府與公民的關(guān)系中,公眾始終處于“主權(quán)者”地位,政府是公眾的服務(wù)者,是“公仆”, 應(yīng)當(dāng)將公眾滿意與否作為衡量政府工作績效的唯一標(biāo)準(zhǔn),將政府真正置于公眾的監(jiān)督之下。
而“民主”在中國古代典籍中的基本含義是“人民的主人”或“為民作主”,古希臘語的意思是“人民的政權(quán)”、“多數(shù)人的統(tǒng)治”。即正如列寧所言:“民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等,承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利。”[2]故“民主”概念就其本意來看屬政治范疇,即政治民主是作為政治上專制或獨(dú)裁主義的對(duì)立物而出現(xiàn)的,作為從人民群眾的立場(chǎng)出發(fā)去認(rèn)識(shí)、組織、掌握、監(jiān)控公共權(quán)力的社會(huì)現(xiàn)象,無論在什么階段或什么時(shí)候,都具有連續(xù)性和共同性。正因如此,我們認(rèn)為民主是指以一定社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ),由人民群眾參與、組織、掌握、監(jiān)督國家政權(quán)的原則、形式和機(jī)制?;蛘哒f是一種國體與政體相統(tǒng)一的政治上層建筑。而作為國家意識(shí)形態(tài)即國體形態(tài)的民主指的是全體人民或多數(shù)人是國家權(quán)力的所有者,由人民群眾在政治上當(dāng)家作主;而作為政體形態(tài)的民主即國家形式的民主,或者說是共同治理國家的政治形式和方式。所以說“以民為主”的政府、“正義”的政府、“引導(dǎo)式”的政府等服務(wù)理念的提出,是通過自覺將人民置于“主權(quán)者”地位,通過構(gòu)建政府與公眾公平合作體系,主動(dòng)建立高度回應(yīng)性的“引導(dǎo)試”政府的新型政府治理模式,充分體現(xiàn)了以人為本思想,也充分實(shí)現(xiàn)了公民的各方面權(quán)利。從這個(gè)角度上講,服務(wù)型政府的治理理念與政治發(fā)展核心價(jià)值目標(biāo)中的政治民主化是契合的。
三、政治法治:服務(wù)行政之機(jī)制保障
由于社會(huì)公眾對(duì)傳統(tǒng)公共部門有效性的質(zhì)疑,認(rèn)為公共部門在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)方面效率低下、質(zhì)量低劣,并認(rèn)為造成其原因的罪魁禍?zhǔn)资钦畨艛啵艘蟠蚱七@種壟斷供給外,還要求政府應(yīng)當(dāng)大量的社會(huì)事務(wù)中解脫出來,并將這些職能交還給社會(huì),由社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或中介組織去承擔(dān),政府的主要作用是制定法律和規(guī)章制度,并監(jiān)督和執(zhí)行這些法律和規(guī)章制度,為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境、維持社會(huì)發(fā)展所必須的秩序,這就決定政府不必事必躬親,而只需掌舵不必劃槳。正如盛洪所言:“由于人們總是會(huì)造成別人的有利于自愧 行動(dòng),而反對(duì)和抵抗別人的利于自己的行動(dòng),在長期的互動(dòng)過程中,要多次重復(fù)的博弈的,就會(huì)形成對(duì)大家都有利、或到少不損害任何人的制度安排。”[3]這就需要政府出面來建立一系列的制度,來保障秩序的井然。然而由于生產(chǎn)力的發(fā)展、社會(huì)的不斷進(jìn)步、個(gè)人效用最大化的追求等原因,使得在很多情況下制度是處于非均衡狀態(tài)的,即制度均衡不是一種常態(tài),如果一項(xiàng)制度要使行為主體滿意的話,則必須實(shí)現(xiàn)利益的均衡,這就要求制度必須滿足兩個(gè)條件:一是能夠保證個(gè)體的合理地位,否則,難以保持個(gè)體利益而抑止公共利益的話,都不可能實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與公共利益的和諧統(tǒng)一,都將不是均衡的,這就要求政府能夠不斷的適應(yīng)新情形、調(diào)整新政策、規(guī)劃新藍(lán)圖來鞏固改革所取得的一系列成果。
而政治法治所強(qiáng)調(diào)的法治,主要體現(xiàn)在“、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”幾方面上,其中“有法可依”有其他幾方面的基礎(chǔ),因?yàn)椤坝蟹梢馈笔欠ㄖ蔚那疤岷突A(chǔ),即必須通過制定一系列的法律制度來確保社會(huì)秩序的井然,然后再運(yùn)用這些法律制度來確保政治的穩(wěn)定與發(fā)展。布萊克曾這樣指出:“由一種法律體系代替?zhèn)€人專斷行政是現(xiàn)代化在政治領(lǐng)域的一塊界碑,承擔(dān)著諸多任務(wù)的現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)若不依靠法治而依靠其他基礎(chǔ),便不可能有效的發(fā)揮作用?!盵4]所以,法治是人類進(jìn)步的標(biāo)志,是現(xiàn)代化建設(shè)中不可缺少的內(nèi)容,同時(shí)亞里士多德也認(rèn)為:“法治應(yīng)包涵兩重含義,即已成立的法律能獲得普遍的服從,同時(shí)大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律?!盵5]而“獲得普遍服從的法律”則必然是處于均衡狀態(tài)的法律,既能保持個(gè)體的合理利益地位,又不與公共利益相違背。而“制定得良好的法律”則必然又是合乎人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)的,能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)諸如公正、正義平等在內(nèi)的社會(huì)基本價(jià)值取向,更為重要的是能代表廣大人民群眾的根本利益。
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