賴鍇

摘 要：行政調(diào)查的復(fù)雜特性及實(shí)踐表現(xiàn)盡情展現(xiàn)其多樣瑕疵，而諸多瑕疵形態(tài)亟須對(duì)應(yīng)各樣救濟(jì)方能彰顯憲政精神，實(shí)現(xiàn)公權(quán)規(guī)制和權(quán)利保障。針對(duì)不同樣態(tài)的瑕疵具體對(duì)待，會(huì)使行政調(diào)查的救濟(jì)路向更趨明朗。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)查；調(diào)查瑕疵；強(qiáng)制調(diào)查；救濟(jì)

中圖分類號(hào)：DF3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）08-0173-02

行政調(diào)查指行政機(jī)關(guān)進(jìn)行信息收集、情況查明的活動(dòng)，具體包括行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的資料、信息收集活動(dòng)，也包括行政機(jī)關(guān)對(duì)公職人員職務(wù)行為的調(diào)查了解活動(dòng)。行政調(diào)查的存在樣態(tài)復(fù)雜，不同樣態(tài)中行政調(diào)查都會(huì)出現(xiàn)諸多瑕疵，比如行政調(diào)查主體、程序、不作為、調(diào)查資料的使用等。根據(jù)行為責(zé)任的法理，筆者竭力從學(xué)理上為眾多瑕疵形態(tài)構(gòu)建救濟(jì)路向，以期能為權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行和人權(quán)的普遍保障略盡綿薄之力。

行政調(diào)查“這種行政活動(dòng)實(shí)質(zhì)上多數(shù)左右行政的內(nèi)容或?qū)嶓w的適當(dāng)與否，在行使對(duì)外部的行政權(quán)限前，法治主義有必要對(duì)行政內(nèi)部的程序（過程）實(shí)行統(tǒng)制，即法律統(tǒng)制的必要性（行政合法程序）?！盵1]而“現(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事，正如哈耶克所說：‘法治意味著政府的全部活動(dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約—這些規(guī)則能夠使人們明確預(yù)見在特定情況下當(dāng)局將如何行使強(qiáng)制力，以便根據(jù)這種認(rèn)知規(guī)劃個(gè)人的事務(wù)?！盵2]因此，現(xiàn)代憲政精神要求行政調(diào)查的瑕疵必須得到救濟(jì)。鑒于行政調(diào)查的復(fù)雜性，應(yīng)區(qū)分行政調(diào)查的若干樣態(tài)具體分析其救濟(jì)路向。

一、行政調(diào)查不作為的救濟(jì)

行政調(diào)查不作為是指調(diào)查主體違反了行政調(diào)查的主動(dòng)性、職權(quán)性特征，應(yīng)當(dāng)調(diào)查卻不進(jìn)行調(diào)查的違法行為。針對(duì)調(diào)查不作為的類型，筆者分別提出對(duì)應(yīng)救濟(jì)途徑。

（一）行政調(diào)查是為了采取后續(xù)行政行為等情形的救濟(jì)

第一，調(diào)查不作為，但后續(xù)行政處理已作出。如果行政決定已經(jīng)作出，相對(duì)人可提起行政復(fù)議或行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)或法院在審查行政決定時(shí)可一并審查行政調(diào)查問題。根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條和《行政訴訟法》第54條之規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)或法院可以相關(guān)行政決定“主要事實(shí)不清”或“主要證據(jù)不足”為由，撤銷行政決定，并可責(zé)令進(jìn)行調(diào)查并作出相應(yīng)行政決定。另外，當(dāng)事人還可以該行政行為程序上有瑕疵為由要求法院審查，造成損害的還可以提起損害賠償之訴。河南鎮(zhèn)平縣一民政所僅憑一舉報(bào)電話未經(jīng)調(diào)查核實(shí)，就向相對(duì)方簽發(fā)了《限期改正殯葬違法行為通知書》，責(zé)令將死者遺體火化，而該“死者”卻仍然健在[3]。對(duì)該案，法院應(yīng)以違反法定程序予以撤銷。

第二，調(diào)查主體不進(jìn)行調(diào)查，后續(xù)行政決定尚未作出的，行政調(diào)查尚能進(jìn)行。當(dāng)事人可要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查，行政機(jī)關(guān)拒絕時(shí)，可向法院提起履行之訴，要求法院裁判行政機(jī)關(guān)為調(diào)查行為并作出相應(yīng)的行政決定 [4]。例如，治安案件中一方身體受到傷害，公安機(jī)關(guān)須及時(shí)進(jìn)行傷情鑒定，從而決定相應(yīng)的后續(xù)行為。若公安機(jī)關(guān)不調(diào)查或拖延調(diào)查，當(dāng)事人可提起復(fù)議或訴訟，要求調(diào)查；若造成損害應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。2001年6月26日最高人民法院審判委員會(huì)第1182次會(huì)議通過的《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》規(guī)定，由于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。這里的公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)當(dāng)然包括不履行調(diào)查職責(zé)。

第三，調(diào)查主體不進(jìn)行調(diào)查，后續(xù)行政決定尚未作出，并且行政調(diào)查無法進(jìn)行或無進(jìn)行必要。對(duì)此，相對(duì)人可向法院提起確認(rèn)之訴，確認(rèn)該種行為違法，造成損害的，應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。如環(huán)境污染損害案件中，相對(duì)人提出申請(qǐng)后，調(diào)查機(jī)關(guān)無故拖延調(diào)查，造成現(xiàn)場(chǎng)被破壞，再行調(diào)查亦無效果。

（二）行政調(diào)查僅僅是為了解、掌握相關(guān)情況，并無意做出后續(xù)行政行為情形下的救濟(jì)

如果行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)專門從事的了解、研究和提供咨詢的服務(wù)，則此時(shí)行政調(diào)查就是獨(dú)立的行政行為，應(yīng)適用行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為的一般規(guī)定[5]。比如，相對(duì)人需要環(huán)境狀況、人口情況、氣候條件等資料以便作出相應(yīng)計(jì)劃，而這些資料的提供屬于調(diào)查機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍，調(diào)查機(jī)關(guān)卻不曾統(tǒng)計(jì)導(dǎo)致無法提供。對(duì)此，申請(qǐng)人有權(quán)提起履行之訴或確認(rèn)之訴。

二、行政調(diào)查濫用的救濟(jì)

行政調(diào)查的濫用是指本不該進(jìn)行調(diào)查卻進(jìn)行調(diào)查，具體包括：無權(quán)調(diào)查（超越職權(quán)），濫用職權(quán)，調(diào)查手段的濫用等。囿于行政調(diào)查自身的特性，仍以后續(xù)行政處分是否作出以及有無后續(xù)行政處分來具體分析。

（一）無后續(xù)行政處分的調(diào)查濫用之救濟(jì)

無后續(xù)行政處分的調(diào)查濫用實(shí)指一般意義上的調(diào)查了解。我國《價(jià)格法》規(guī)定，政府價(jià)格主管部門和其他有關(guān)部門制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)開展價(jià)格、成本調(diào)查，聽取消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見。這里的聽取意見可視作一般意義的調(diào)查了解。另外，調(diào)查機(jī)關(guān)不得重復(fù)調(diào)查，能一次調(diào)查完畢的，不得經(jīng)常調(diào)查。我國《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》第11條規(guī)定，（一）在已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的各種統(tǒng)計(jì)調(diào)查中能夠搜集到資料的，不得重復(fù)調(diào)查； （二）抽樣調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查或者行政記錄可以滿足需要的，不得制發(fā)全面統(tǒng)計(jì)調(diào)查表；一次性統(tǒng)計(jì)調(diào)查可以滿足需要的，不得進(jìn)行經(jīng)常性統(tǒng)計(jì)調(diào)查。因此，對(duì)于像健康人被要求頻繁接受艾滋病篩查就是調(diào)查的濫用。相對(duì)人可提起訴訟要求法院確認(rèn)其行為違法、判決調(diào)查機(jī)關(guān)賠禮道歉、停止侵害等。

（二）有后續(xù)行政處分的調(diào)查濫用情形下的救濟(jì)

第一，行政決定已作出的調(diào)查濫用。具體又分為兩種情況：其一，無調(diào)查權(quán)限，不但調(diào)查并據(jù)調(diào)查結(jié)果作出行政決定。如稅務(wù)部門進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量瑕疵調(diào)查并作出相應(yīng)行政處罰。利害關(guān)系人可提起訴訟或復(fù)議，造成損害的可申請(qǐng)賠償。有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷或確認(rèn)違法、無效。其二，一個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行的調(diào)查卻作為其他行政機(jī)關(guān)作出行政決定的依據(jù)。當(dāng)然排除調(diào)查委托和一般調(diào)查了解情況等法律規(guī)定可以為其他行政機(jī)關(guān)所利用的調(diào)查資料。對(duì)此，有權(quán)機(jī)關(guān)可以違反法定程序?yàn)橛膳袥Q撤消行政決定，并責(zé)令重新進(jìn)行調(diào)查。

第二，行政決定尚未作出或根本不可能作出中的調(diào)查濫用。在此種情形下，如果調(diào)查行為已直接影響到相對(duì)人的合法權(quán)利，相對(duì)人有權(quán)尋求復(fù)議或訴訟救濟(jì)。法院可根據(jù)《行政訴訟法》第44條 之規(guī)定，先停止該調(diào)查行為的進(jìn)行，然后作出確認(rèn)其違法或其他的判決，如“停止侵害、賠禮道歉”等。我國可通過改革行政訴訟判決方式予以實(shí)現(xiàn)。如：天津薊縣水產(chǎn)局漁政執(zhí)法人員對(duì)非法捕撈的漁民非法使用手銬等警具，致使一漁民因懼怕被銬而掉入水中淹死 [3]。該案雖因相對(duì)人死亡，無必要再做出后續(xù)行政決定，但實(shí)際上是執(zhí)法人員濫用調(diào)查措施引起的違法行政，應(yīng)允許相對(duì)人獲得救濟(jì)途徑。

三、行政調(diào)查的單純程序違法之救濟(jì) [6-7]

根據(jù)行政調(diào)查是否具有強(qiáng)制力，學(xué)界將行政調(diào)查分為任意調(diào)查和強(qiáng)制調(diào)查[4]。行政調(diào)查的單純程序違法在任意調(diào)查和強(qiáng)制調(diào)查中具有不同的法律效果。

（一）任意調(diào)查中的程序違法

“在任意調(diào)查中，被調(diào)查人是持積極協(xié)助態(tài)度的，一般不牽涉對(duì)其權(quán)利的侵害問題。即使有權(quán)利的侵害，也是被調(diào)查人自愿放棄的結(jié)果?！?[8]

（二）強(qiáng)制調(diào)查中的程序違法

強(qiáng)制調(diào)查是指行政調(diào)查具有強(qiáng)制力，相對(duì)人必須配合調(diào)查機(jī)關(guān)的調(diào)查。若違反強(qiáng)制調(diào)查程序，使行政決定據(jù)以作出的事實(shí)失去可靠性基礎(chǔ)時(shí)，相對(duì)人可提起訴訟，法院應(yīng)以“違反法定程序”為由判決撤銷該行政決定 [4]。實(shí)踐中，應(yīng)針對(duì)各異情況，慎重予以撤銷。如調(diào)查機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查時(shí)未說明理由，顯然屬于“違反法定程序”，若調(diào)查機(jī)關(guān)事后說明了，再撤銷行政決定，會(huì)造成司法、行政資源浪費(fèi)，因此必要時(shí)可允許補(bǔ)正。調(diào)查機(jī)關(guān)未事先通知，調(diào)查人員也未表明身份，相對(duì)人若不能抗拒調(diào)查，應(yīng)得到救濟(jì)。調(diào)查機(jī)關(guān)未履行事后告知，致使相對(duì)人期待利益受損，相對(duì)人應(yīng)能申請(qǐng)救濟(jì)。針對(duì)上述情況，相對(duì)人可提起復(fù)議、訴訟和國家賠償，法院可作出撤銷、賠禮道歉、確認(rèn)違法的判決。

四、調(diào)查資料使用瑕疵之救濟(jì)

調(diào)查主體收集信息或?yàn)椴扇『罄m(xù)行政行為，或?yàn)樾姓顒?dòng)和社會(huì)大眾提供信息參考。若調(diào)查資料不主動(dòng)或應(yīng)申請(qǐng)公開，那就涉嫌侵犯公民的知情權(quán)。對(duì)此，排除國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不應(yīng)公開的情況，公民應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄葷?jì)。根據(jù)公開的內(nèi)容、方式等不同，對(duì)不予公開調(diào)查信息的救濟(jì)亦不同。如果調(diào)查資料屬于調(diào)查主體主動(dòng)公開的范圍，行政主體不予公開，利害關(guān)系人可要求公開，拒不公開的，利害關(guān)系人可申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟；如果調(diào)查資料屬于依申請(qǐng)公開的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)申請(qǐng)無正當(dāng)理由拒不公開的，任何申請(qǐng)人都可以申請(qǐng)復(fù)議、訴訟，甚至可以申請(qǐng)國家賠償，法院應(yīng)依法作出履行或確認(rèn)判決。

當(dāng)調(diào)查資料的內(nèi)容涉及相對(duì)人的相關(guān)信息時(shí)，行政主體應(yīng)主動(dòng)向相對(duì)人公布相關(guān)信息或者允許相對(duì)人查閱、復(fù)制。如果記載錯(cuò)誤，應(yīng)允許相對(duì)人補(bǔ)正。相對(duì)人若得不到理性對(duì)待可尋求救濟(jì)。如，在戶籍管理中，戶政調(diào)查員將公民的性別錄錯(cuò)，若不允許修改，公民當(dāng)然可尋求救濟(jì)。

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