黃永中

摘 要：鐵路運輸企業(yè)開展全面預算管理取得了階段性成果，但是存在諸多問題。通過對鐵路運輸企業(yè)全面預算管理開展的現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)全面預算管理系統(tǒng)在執(zhí)行中存在七個方面亟待解決的問題。結(jié)合本職工作崗位，提出在新的經(jīng)濟發(fā)展條件下，鐵路企業(yè)深化全面預算應從完善組織、提高認識，科學編制、及時調(diào)整，規(guī)范執(zhí)行、跟蹤分析，明確權(quán)責、嚴格考評等四個方面進行，以不斷適應鐵路改革發(fā)展新形勢的需要。

關(guān)鍵詞：鐵路運輸企業(yè)；全面預算管理；缺陷；對策

中圖分類號：文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0030-03

鐵路運輸企業(yè)自2002年開始試點全面預算管理，2003—2005年全面推行、推進，目前已轉(zhuǎn)入深化、提高階段。隨著我國鐵路運輸企業(yè)在深化體制改革、提升技術(shù)裝備、提高經(jīng)營質(zhì)量、擴大建設(shè)規(guī)模等方面均取得了飛躍性發(fā)展，尤其是高速鐵路的陸續(xù)建成投產(chǎn)運營，鐵路運輸企業(yè)的經(jīng)營管理工作也發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了新的矛盾和問題，迫切需要深化全面預算管理。由于鐵路運輸企業(yè)目前仍舊政企不分、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、權(quán)責利不明等，全面預算管理在深入推進過程中遇到諸多問題。本文立足于鐵路運輸企業(yè)全面預算管理實施現(xiàn)狀，就深入開展全面預算管理工作的重要性、全面預算管理制度實施中存在的問題進行深入分析，立足本職崗位對改進措施作初步探討。

一、鐵路運輸企業(yè)深化全面預算管理的必須性

（一）深化全面預算管理是鐵路運輸企業(yè)進一步提高經(jīng)營管理水平的客觀需要

鐵路運輸企業(yè)點多線長，管理跨度大，運輸生產(chǎn)過程復雜，完成一個鐵路運輸產(chǎn)品——噸公里或人公里，需要由不同運輸站段共同協(xié)作完成。其站段間財務收支、實物占用、人力資源分配等，需要用全面預算管理這一系統(tǒng)方法來規(guī)劃和協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)鐵路運輸企業(yè)既定的戰(zhàn)略目標。全面預算管理能把多個企業(yè)和單位的所有財務收支、資源占用等融合于一個體系之中進行控制，可以統(tǒng)馭強大的現(xiàn)金流、物資流和復雜的法人治理結(jié)構(gòu)。

（二）深化全面預算管理是鐵路運輸企業(yè)改革和發(fā)展的內(nèi)在要求

全面預算管理是企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是以企業(yè)發(fā)展規(guī)劃為導向，集計劃、控制、激勵和評價為一體的全員、全過程、全方位的系統(tǒng)預算管理過程。隨著鐵路運輸生產(chǎn)能力的不斷擴大，技術(shù)裝備水平逐步提高，大規(guī)模高速鐵路建設(shè)，都需要充足的資金保障，是借貸還是內(nèi)部籌集都需要通過全面預算管理來統(tǒng)籌安排，確保各項有限的資源合理使用。

（三）深化全面預算管理是鐵路運輸企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀保證

通過實施全面預算管理，就是要求鐵路企業(yè)按照精簡、高效的原則對內(nèi)部流程實施再造，促進鐵路企業(yè)信息化建設(shè)和基礎(chǔ)管理工作，促使鐵路企業(yè)建立健全各項規(guī)章制度，規(guī)范管理行為。從而，有利于明確鐵路局實現(xiàn)市場主體地位和企業(yè)法人責任，明確鐵路局、站段在鐵路運輸生產(chǎn)經(jīng)營管理中各自權(quán)責，調(diào)動鐵路局、站段兩級管理積極性，最大限度的提高經(jīng)營管理水平。

二、鐵路運輸企業(yè)全面預算管理中存在的主要問題

鐵路運輸企業(yè)在實施面預算管理過程中，雖然取得顯著成效，但也存在諸多問題，主要是：

（一）深化對全面預算管理的認識有待提高

長期以來，特別是2011年“7.23”甬溫線重大交通事故后， “安全責任大如天，安全工作重中之重”的安全管理理念得到了空前加強，決定了鐵路運輸企業(yè)領(lǐng)導者必須將主要精力放在抓安全生產(chǎn)上，只要是影響安全的將不惜一切代價也要確保。安全問題對鐵路運輸企業(yè)的領(lǐng)導干部升遷具有決定性影響，這樣就導致相當一部分站段領(lǐng)導從思想上形成重安全生產(chǎn)輕經(jīng)營管理的意識，造成其在鐵路推行和深化全面預算管理過程中積極性與主動性不足。領(lǐng)導者對全面預算管理認識不足，必將帶來員工全面預算管理意識淡薄。宣傳培訓力度不夠、制度約束不嚴、考核激勵落實不到位，使員工養(yǎng)成了有新不用舊、有好不用次大手大腳花錢的習慣，削弱了全面預算管理的基礎(chǔ)。

（二）預算管理組織機構(gòu)有待進一步完善

現(xiàn)行鐵路運輸企業(yè)預算管理組織機構(gòu)不健全，多數(shù)站段沒有成立專門預算機構(gòu)，即使有配備專職預算人員，也往往身兼數(shù)職，沒有足夠的時間和精力來研究業(yè)務、了解生產(chǎn)流程、掌握生產(chǎn)耗費，預算知識、業(yè)務技能亦明顯不專。而多數(shù)企業(yè)將預算管理交由財務部門實施，久而久之，就失去了預算管理過程控制性和權(quán)威性。

（三）預算編制的科學性亟須提高

鐵路運輸企業(yè)預算編制程序采取“兩上兩下”的基本流程。即：運輸站段按照鐵道部、鐵路局預算編制的精神和要求，結(jié)合本單位當年預算執(zhí)行情況和自身所掌握預計變化因素等，提報下年預算建議，經(jīng)鐵路局修改平衡后上報鐵道部。鐵道部根據(jù)年度確定的經(jīng)營目標進行綜合平衡后下達。鐵路局將鐵道部下達預算進行細化分解下達到各運輸站段。站段根據(jù)鐵路局下達控制數(shù)編制當年執(zhí)行預算并上報批準備案后實施。這種預算編制流程存在三個方面的問題：

1.各預算主體的目標不統(tǒng)一。鐵道部預算編制是以戰(zhàn)略規(guī)劃為導向，以年度盈虧為目標，以收定支，下達當年預算的。基層站段是以完成工作量為依據(jù)，測算當年收支預算的，預算目標帶有短期行為。

2.信息不對稱?；鶎诱径瘟私馍a(chǎn)了解消耗，對生產(chǎn)細節(jié)性支出較清楚，但對宏觀變化因素難以把握，在提報下年預算時，僅是以上年歷史資料為參考，出于本身利益考慮，往往利用信息不對稱和參與預算編制的機會，蓄意將預算標準放松，使預算編制變成了“數(shù)字游戲”，脫離實際，失去建議預算作用。相反，鐵道部利用政策與對宏觀信息的掌握，將其確定預算目標強行下達，不恰當?shù)念A算目標也失去了對實際工作的指導和約束作用。

3.預算管理與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的互動上存在滯后。第一，上級業(yè)務部門在安排任務先于預算部門或安排無預算項目。如：安全整治項目、提高工藝質(zhì)量標準項目等，形成站段超前支出或無預算支出。第二，預算與生產(chǎn)脫節(jié)。站段在編制預算時，部門間配合溝通不夠緊密，往往是由財務部門或一個預算管理人員獨立完成。第三，實物預算與財務預算指標不一致。如：機車燃油單耗指標，存在實物定額與費用定額不統(tǒng)一等，預算編制缺乏合理性、科學性。

（四）預算執(zhí)行的剛性需要提高

預算管理的關(guān)鍵是執(zhí)行。因預算先天不足，執(zhí)行過程難度極大。具體表現(xiàn)為：

1.預算指標難以合理分解，鐵道部在下達運輸支出預算的同時，明確剛性項目支出，如：工資、大修、折舊等項目預算隨預算下達而明確；鐵路局在鐵道部的基礎(chǔ)上細分，進一步確定有關(guān)預算項目；最后由站段細分剩余部分。站段可控部分的預算與實際需求相差甚遠。

2.預算執(zhí)行過程中不可控因素多。近年來鐵路迅速發(fā)展，不可控因素增多，加大了預算執(zhí)行控制難度，使部分站段無法根據(jù)預算有效控制實際收支。

3.上級的公正性與下級需求性之間的博弈，降低了預算的公平公正性。使基層單位缺乏控制成本節(jié)約支出的主動性和內(nèi)在動力。在預算執(zhí)行過程中，站段總是將困難的一面反映出來，并通過“既成事實”來取得上級認可，對于“預算松弛”采取支出打足不留余地，往往會導致年終突擊花錢的情況發(fā)生，造成巨大的浪費。

（五）預算調(diào)整缺乏動態(tài)

鐵路運輸企業(yè)在預算執(zhí)行過程中，會遇到內(nèi)外部環(huán)境變化，如發(fā)生重大運輸組織調(diào)整、能源價格變動、發(fā)生重大自然災害和突發(fā)事件等，都需根據(jù)變化情況對年初預算進行調(diào)整。但由于諸多原因目前在預算調(diào)整過程中還存在：

1.預算調(diào)整不及時。大多數(shù)是在年度決算時增加清算，導致站段因變動增支預算資金得不到保障。

2.預算調(diào)整未作深入分析。上級是以補償性對預算進行調(diào)整，沒有對影響預算變化進行深入分析和實際核定，造成下級單位經(jīng)常利用預算調(diào)整機會夸大事實虛報增支數(shù)額。

3.預算調(diào)整隨意性較大。站段要面對生產(chǎn)與市場的變化，在上級調(diào)整預算未落實前，必須確保生產(chǎn)連續(xù)性，就會形成“先斬后奏”越權(quán)審批調(diào)整預算，造成預算調(diào)整的隨意性，失去了預算剛性和權(quán)威性。

（六）預算分析流于形式。

1.分析活動開展不正常，特別是安全生產(chǎn)任務重或收支較小或預算差異較少的站段。

2.分析流于形式，只是數(shù)據(jù)通報，報表數(shù)據(jù)，沒有從市場、生產(chǎn)組織、實際消耗等方面去深刻剖析存在的問題，更談不上向生產(chǎn)要效益。

3.分析強調(diào)客觀的多，更多是將原因歸納為工作量增加、價格上漲、外部環(huán)境影響等方面，沒有真正從內(nèi)部從主觀管理方面查找問題，分析原因。

4.改進措施沒有實際可操作性，只是泛泛地提出要求。

（七）預算考核評價機制不健全

預算考核與評價是全面預算管理最后環(huán)節(jié)，如果沒有考核評價，預算就會流于形式而失去控制力，發(fā)揮不了其應有的作用?，F(xiàn)行鐵路企業(yè)雖然建立了全面預算考核評價機制，但還存在很多缺陷。主要表現(xiàn)為：

1.考核指標單一，實行盈虧一票否決，沒有將其他諸如運營能力、償債能力、發(fā)展能力及非財務指標等納入考核，這樣就會促成站段在年終結(jié)算時，通過各種方法對成本進行調(diào)節(jié)，造成當年成本不真實的預算管理短期行為。

2.考核獎懲力度不夠，在考核具體站段和責任人時，往往會摻雜個人情感，下不了手，被考核單位也過度強調(diào)客觀原因，使考核責任很難落到具體人。同時，考核缺乏常態(tài)化，更多是被動的走過場。

三、改進鐵路運輸企業(yè)全面預算管理的建議

（一）完善組織、提高認識是前提

作為一項強化經(jīng)營管理的制度安排，全面預算管理涉及到鐵路運輸企業(yè)的各級組織層面，需要有完整的組織和管理機構(gòu)，需要鐵路局、站段上下統(tǒng)一思想認識，密切配合。為此應做到：

1.建立健全預算管理機構(gòu)，配置專業(yè)預算管理人員，制定和完善預算管理辦法，確保預算管理機構(gòu)和人員相對獨立性。

2.加強對全面預算管理的宣傳和學習，提高全員全面預算管理的意識，只有全體員工對預算管理的認知、了解和掌握才能保證全面預算的有效開展，才能塑造長期、規(guī)范、健康的預算管理氛圍。

3.加強對關(guān)鍵人員的培訓，全面提升站段領(lǐng)導、中層管理者、預算管理人員和財務人員預算管理知識，確保在實際工作中有應知應會的基本能力。

（二）科學編制、及時調(diào)整是基礎(chǔ)

預算編制是預算管理的前提，預算編制水平高低直接關(guān)系到預算管理工作的效率和效果。鐵路企業(yè)在預算編制時，應做到：

1.必須依據(jù)鐵路運輸企業(yè)長期發(fā)展規(guī)劃和年度經(jīng)營目標，充分考慮鐵路運輸企業(yè)現(xiàn)有的經(jīng)營條件，進行必要的市場調(diào)研和對內(nèi)、外部環(huán)境的分析。只有這樣，才能確保預算編制科學性與合理性。

2.在預算編制工作中，應貫徹“實事求是”的原則，落實預算編制責任，強化預算編制過程對標、檢查與信息溝通制度，做到事事有人管、件件有落實。

3.強化上級與下級、財務與業(yè)務間合作溝通，使企業(yè)有更多的部門與更多的人員能參與到預算編制過程中來，從而提高預算編制精度。

4.注重靜態(tài)與動態(tài)、年度與月度、剛性與柔性有機結(jié)合。預算文件一經(jīng)形成原則上不得隨意修改，但預算難免存在偏差，為此，可以建立相應層面授權(quán)制度對預算例外事項進行調(diào)整。可以在單位內(nèi)部相關(guān)項目間調(diào)劑，也可以在鐵路局范圍內(nèi)單位間調(diào)整，并可以在年度內(nèi)月度間調(diào)整，體現(xiàn)出短期的、主觀的為剛性控制，長期的、客觀的為柔性約束。

（三）規(guī)范執(zhí)行、跟蹤分析是關(guān)鍵

預算是企業(yè)經(jīng)營目標的具體體現(xiàn)，是構(gòu)成企業(yè)經(jīng)營目標最基本單位的總和，需要落實到企業(yè)每個生產(chǎn)崗位和每個員工肩上。在預算編制下達后，應做到：

1.積極組織不同層級、全體員工對預算文件的學習和了解，使其熟知相關(guān)預算內(nèi)容，明確預算目標與努力方向，做到胸中有數(shù)。

2.要做好日?？刂乒ぷ鳎凑找?guī)定權(quán)限和程序進行預算收支管理，確保過程規(guī)范。

3.要做好車間（部門）班組核算工作，充分利用既有的信息平臺，進行收支核算，讓員工及時了解本部門本車間和本班組的預算執(zhí)行情況。

4.建立預算執(zhí)行預警機制，對異常情況要有及時反饋制度并采取積極應對措施。

5.定期開展預算檢查分析，通過查消耗、查實物、核對相關(guān)臺賬資料，發(fā)現(xiàn)問題；通過生產(chǎn)分析、技術(shù)分析、財務分析，從不同側(cè)面了解預算執(zhí)行情況，查找存在問題，并提出下一步改進措施。

（四）明確權(quán)責、嚴格考評是保證

預算考核與評價，是全面預算管理方案得以實施的有力保證。鐵路運輸企業(yè)根據(jù)預算管理目標，應做到：

1.建立涵蓋預算管理全過程的預算考核評價標準體系，將預算編制、預算調(diào)整、預算分析、預算執(zhí)行及預算結(jié)果全過程納入考核評價中，確保預算管理每一個環(huán)節(jié)有標準、有措施、有考評。

2.明確考評目標，在以財務指標為主要考核指標的基礎(chǔ)上，輔助于其他非財務指標，并將指標覆蓋到企業(yè)整個生產(chǎn)過程和各崗位環(huán)節(jié)，做到全覆蓋無遺漏。

3.落實責任，明確考核主體，體現(xiàn)領(lǐng)導負責、分工負責、專業(yè)負責和崗位負責的原則，確保預算所涉及到的范疇“一切皆有激勵，一切皆有考核”。

4.嚴格考核兌現(xiàn)，把預算執(zhí)行情況與管理者、員工利益掛鉤，獎懲分明，從而使管理者、員工與企業(yè)形成責、權(quán)、利相統(tǒng)一的責任共同體，最大限度地調(diào)動管理者、員工的積極性和創(chuàng)造性。

結(jié)語

鐵路運輸企業(yè)深入開展全面預算管理是一項長期漸進的工作，需要體制配合、機制保障、上層領(lǐng)導推動，更需要全體鐵路員工的廣泛參與，才能將全面預算管理理念融入企業(yè)文化和深入員工思想意識之中，才能將全面預算管理這一工具有效地運用到鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營管理之中，形成全面反映、全過程控制、全員參與的企業(yè)管理行為，使之為鐵路運輸企業(yè)健康、科學、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

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