沈燕萍 田云山 李軍

【摘 要】 文章通過了解青海玉樹藏區(qū)銀行函證審計(jì)程序的現(xiàn)狀，解讀函證背后突出的行政成本問題，得出作為監(jiān)管程序之一的銀行函證成為做表面文章的工具的結(jié)論；通過調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)銀行函證審計(jì)程序缺失背后是函證環(huán)境的缺失，潛在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、行政風(fēng)險(xiǎn)是顯而易見的，揭示出藏區(qū)基層政府行政的特殊性，折射出行政矛盾以及行政成本的困境。

【關(guān)鍵詞】 銀行函證； 審計(jì)成本； 行政成本； 特殊性

關(guān)注銀行函證審計(jì)程序（以下簡稱函證）顯示基層政府行政和行政支出動態(tài)，為行政3E和行政成本結(jié)構(gòu)分析提供資料是重要的監(jiān)管環(huán)節(jié)。課題組以玉樹基層行政部門與其開戶行以及政府審計(jì)部門和會計(jì)師事務(wù)所為對象，于2009—2011年采用參與、觀察、訪談、個(gè)案分析等方法就函證和反映的行政成本真實(shí)軌跡進(jìn)行調(diào)研（政府審計(jì)部門既是監(jiān)管者又是行政者，會計(jì)師事務(wù)所在政府委托下審計(jì)，視同政府審計(jì)）。調(diào)查顯示函證流于形式，環(huán)境缺失及折射出行政環(huán)境的特殊性是必須面對的現(xiàn)實(shí)?！凹涌鞂?shí)行財(cái)政預(yù)算公開，讓人民知道政府花了多少錢，辦了什么事”①，需構(gòu)建良性循環(huán)的函證環(huán)境和行政環(huán)境。

一、函證環(huán)境缺失現(xiàn)狀

銀行、被審計(jì)單位、政府審計(jì)部門三方關(guān)系人構(gòu)成一個(gè)完整的函證環(huán)境，這是兩權(quán)分離的必然，是實(shí)踐上升到法律的結(jié)果，秩序保障的要求。環(huán)境健康運(yùn)行能為監(jiān)管行政軌跡、監(jiān)督行政支出、鑒證行政認(rèn)定和評價(jià)行政行為提供保障，否則函證將喪失應(yīng)有的功能。

（一）現(xiàn)代化信息系統(tǒng)不同步的錯(cuò)位致使函證硬環(huán)境缺失

1.技術(shù)手段和工作方法與現(xiàn)代化信息系統(tǒng)不對接使三方關(guān)系人函證環(huán)境缺失，函證程序無法完成，詢證函失去作用。2007年3月6日玉樹郵政儲蓄銀行成立前玉樹只農(nóng)行一家， 2010年玉樹地震后青海銀行首次進(jìn)入市場。機(jī)構(gòu)設(shè)置不能滿足市場需求。壟斷、缺乏競爭機(jī)制直接結(jié)果是多年形成的工作習(xí)慣不變。如，辦理存取款或掛失等業(yè)務(wù)不熟練，有的員工長時(shí)間接聽手機(jī)、聊天，服務(wù)意識差。

2.部分員工對計(jì)算機(jī)操作不熟練，工作效率低。銀行營業(yè)時(shí)間得不到很好的保證和監(jiān)督，當(dāng)問及銀行作息時(shí)間時(shí)，群眾反映：“節(jié)假日上午10：00--下午4：00，正常時(shí)間上午9：00--12：00，下午3：00--6：00。但一般5：30就不辦業(yè)務(wù)了，中午開門，但不辦業(yè)務(wù)，客戶只有在大廳或者門口等到下午3點(diǎn)。人機(jī)作息時(shí)間相同，柜員機(jī)不是24小時(shí)營業(yè)?！边@樣的環(huán)境函證無從談起。由于銀行業(yè)務(wù)依賴算盤、計(jì)算器工具為主的手工操作，即便今天，面對近幾年聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代化設(shè)施，部分員工自身水平、能力和責(zé)任心使現(xiàn)代化工具使用受到局限，即轉(zhuǎn)即到的賬要一兩天或更長時(shí)間，嚴(yán)重降低了電算化信息系統(tǒng)的效率，造成函證所需信息資料滯后和不完整。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，審計(jì)資源缺乏且分布不均衡，電算化設(shè)施配備不齊全，辦公場地簡陋。有的縣審計(jì)局辦公場地不足20平米，影響工作效率，基層行政部門現(xiàn)代化信息系統(tǒng)與各級部門不協(xié)調(diào)，如州政府部門配備相應(yīng)系統(tǒng)和專業(yè)技術(shù)人員，而有的基層行政部門仍處在落后傳統(tǒng)的人工操作階段，即便配備軟件系統(tǒng)，仍存在時(shí)滯問題，缺少對口專業(yè)人才。所以不能及時(shí)、準(zhǔn)確確認(rèn)、計(jì)量、記錄、核算財(cái)會信息；由于現(xiàn)代化設(shè)施不對接，三方關(guān)系人函證資料存在錯(cuò)位現(xiàn)狀。行政部門與確認(rèn)函證內(nèi)容的銀行系統(tǒng)信息化程度差距大，兩者難以對接是不爭的事實(shí)。兩者與審計(jì)機(jī)關(guān)是松散依存度低的關(guān)系。由于對審計(jì)認(rèn)識的誤區(qū)，把審計(jì)主體擺在對立面，視函證為查賬、找問題，當(dāng)審計(jì)人員出現(xiàn)時(shí)銀行與被審計(jì)單位對詢證函比較隨意。被審計(jì)單位不提供完整的賬冊，銀行本可以補(bǔ)缺，卻不回函或不全部回函，或不及時(shí)回函確認(rèn)，注冊會計(jì)師不能確認(rèn)詢證函所列信息是否真實(shí)存在，需要執(zhí)行更多的替代程序以達(dá)到函證的作用；審計(jì)人員在核算收益與成本、費(fèi)用與風(fēng)險(xiǎn)配比的前提下，對于人工跟進(jìn)的函證得過且過，或采用替代的其他審計(jì)方法。眾所周知，函證程序是人們付出巨大代價(jià)的結(jié)晶，為此無論是替代程序還是敷衍了事都會帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。

從上可知，現(xiàn)代化信息系統(tǒng)硬件設(shè)施不同步錯(cuò)位致使函證環(huán)境缺失，函證程序和行政監(jiān)管弱化最終使行政成本增加。1.缺乏流暢的函證環(huán)境 ，函證審計(jì)程序無法正常有效運(yùn)行，三方關(guān)系人缺少在同一平臺上進(jìn)行對話的紐帶，原本最有效的監(jiān)控措施之一在這種函證環(huán)境下問題的隱性化把潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了社會和政府，潛在的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為損失是時(shí)間問題，行政成本的顯現(xiàn)是不可避免的；2.現(xiàn)代電子信息化程度層次差異形成的函證環(huán)境既要配備傳統(tǒng)設(shè)施和手工操作人員，又要配備現(xiàn)代化設(shè)施和操作人員，三方關(guān)系人成本的疊加性是傳統(tǒng)與現(xiàn)代化實(shí)踐相繼并行疊加；3.思維定勢與認(rèn)識誤區(qū)是函證環(huán)境缺失的關(guān)鍵。函證程序是法規(guī)的要求，固有的局限性在思維定勢與認(rèn)識誤區(qū)上決定了審計(jì)資源被浪費(fèi)的命運(yùn)。被審計(jì)單位屬于“被迫”增加行政費(fèi)用（可以劃分為監(jiān)管成本）參與審計(jì)，函證對銀行是“麻煩事”，審計(jì)部門獨(dú)立性的局限性決定了函證程序的無奈。三方關(guān)系人圍繞審計(jì)函證的收付停留在表面貨幣收支的增增減減，并沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用，人為忽視的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，可能會演化為社會風(fēng)險(xiǎn)、行政風(fēng)險(xiǎn)，必然增加社會成本、行政成本。

（二）內(nèi)部控制制度和控制失效致使函證軟環(huán)境缺失

銀行回函現(xiàn)狀說明三方關(guān)系人存在內(nèi)部控制制度與控制執(zhí)行缺陷。銀行的內(nèi)控缺陷使審計(jì)不得不使用替代函證程序；被審計(jì)單位的內(nèi)控缺陷削弱獲得詢證函的可信賴程度；審計(jì)部門內(nèi)控缺陷使監(jiān)管大打折扣。三方關(guān)系人沒有針對性的適合本地行政規(guī)律實(shí)際的內(nèi)控制度和控制行為，機(jī)械地延續(xù)上級部門的制度、控制方法和手段，例行公事地完成上級部門的安排，業(yè)務(wù)量少，沒有制度和控制措施的創(chuàng)新。即便有創(chuàng)新，監(jiān)督機(jī)制缺失，與設(shè)計(jì)者預(yù)想的效果相差甚遠(yuǎn)。日常工作，辦公室常常空無一人，審計(jì)也不例外，內(nèi)部控制薄弱。監(jiān)盤、審閱、詢問等一系列審計(jì)方法在“見賬、見物、見人、逐項(xiàng)、逐筆審核”落實(shí)審計(jì)制度是一紙空文。函證軟環(huán)境缺失是內(nèi)部控制制度和控制失效的證明，為此，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為成本增加是遲早的問題。

（三）函證范圍狹窄、種類有限、函證收費(fèi)不規(guī)范等函證程序缺陷不能真實(shí)反映被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)狀況

在實(shí)際操作中，審計(jì)人員不對被審計(jì)單位的所有銀行賬戶函證，甚至對零余額賬戶及截至函證日之前12個(gè)月內(nèi)注銷的賬戶不進(jìn)行函證，所以，無法測試注銷前后被審計(jì)單位的資金流向，不能真實(shí)揭示出行政單位的行政效益、效率、效果；且函證收費(fèi)五花八門，不規(guī)范，沒有標(biāo)準(zhǔn)。銀行函證收費(fèi)與否，收取金額取決于與客戶的關(guān)系，收費(fèi)依據(jù)是銀行單方面意圖的反映。函證費(fèi)用既增加了行政費(fèi)用，也加大了審計(jì)函證的難度，影響審計(jì)效率。

函證的完成要有相應(yīng)環(huán)境的支撐，但函證環(huán)境的缺失是不爭的事實(shí)，影響函證環(huán)境缺失有諸多方面的原因，玉樹函證的現(xiàn)狀暴露了深層次的行政矛盾和行政成本的困境。

二、函證環(huán)境缺失背后深層次的行政矛盾和行政成本困境

（一）自然環(huán)境決定了行政和行政成本深層次的困境和矛盾

玉樹藏族自治州行政區(qū)域范圍內(nèi)地勢西北向東南由高到低，大部分海拔介于4 000-5 000米之間，是高原主體的組成部分，整體地勢高高隆起在其中心地帶。自治州地廣人稀，復(fù)雜的自然環(huán)境、高寒高原氣候特征，甚至有些地區(qū)不適合人類生存是行政面臨的客觀條件，行政區(qū)劃跨度寬，延伸長，間距大，近到十多公里，遠(yuǎn)到四百多公里，大部分相距一二百公里。距離遠(yuǎn)是行政無法回避的。服務(wù)面廣，服務(wù)半徑大，行政點(diǎn)非常分散是較之其他地區(qū)相同事項(xiàng)行政成本高的原因。

由于受到畜牧業(yè)傳統(tǒng)生計(jì)方式的影響，定居點(diǎn)相對距離較遠(yuǎn)。藏區(qū)牧民沒有精確的時(shí)間、距離概念。調(diào)查期間在玉樹開展心理咨詢活動的王老師告訴我們，他們?nèi)ヒ粦羧思以O(shè)點(diǎn)，問“附近還有人家嗎？” “有，就在那邊?！苯Y(jié)果走了4個(gè)小時(shí)后到達(dá)了“那邊”。本地干部告訴我們：鄰居就是山那邊的人家，不是地圖上直線距離，不像柏油馬路平坦，需要翻山越嶺，隔數(shù)座山。干部下鄉(xiāng)往往要月余，甚至數(shù)月，所以群眾干部辦件事付出的時(shí)間、精力、體力等無形成本是自然環(huán)境不同地區(qū)的人們難以想象和理解的；交通的困境意味著望山跑斷腿。有的地方根本無法通車，通車的地方遇到惡劣天氣，道路阻斷，彼此恍如隔世。高海拔缺氧，汽車動能不足，耗油量大，油料成本高，決定了基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)還薄弱落后，使得行政成本與經(jīng)濟(jì)效益無法配比。水資源不足，電力供需矛盾突出，制約了現(xiàn)代電子信息系統(tǒng)的建設(shè)。如，財(cái)政局由于電壓不穩(wěn)，本需要兩三天裝好的系統(tǒng)，用了十多天；氣候挑戰(zhàn)著人體承受能力的極限。高寒是該州氣候的基本特點(diǎn)。全州氣候只有冷暖之別，無四季之分，全年冷季7─8個(gè)月，暖季4─5個(gè)月，沒有絕對無霜期，氣候寒冷而干濕不均，年平均氣溫-0.8℃，年最低氣溫-42℃，最高氣溫28℃，年平均降水量463.7毫米，空氣含氧量要比海平面空氣含氧量低1/3─1/2②。但外圍環(huán)境不會由于玉樹客觀自然條件而冬眠，隨著現(xiàn)代化信息系統(tǒng)的完備，外部環(huán)境與玉樹相互接軌是行政必須面對的現(xiàn)實(shí)。在這樣的環(huán)境中，函證的成本必然會更加“昂貴”。

傳統(tǒng)和現(xiàn)代化疊加并存會因自然環(huán)境的緣故更長期地存在，解決的辦法是減少合理的自然環(huán)境掩蓋下不合理的行政行為和行政成本。同等行政成本、行政數(shù)量與質(zhì)量在惡劣的自然環(huán)境下都要大打折扣，當(dāng)然政府審計(jì)部門也不例外，這就決定了函證三方關(guān)系人涉及的技術(shù)手段、工作方法與現(xiàn)代化信息系統(tǒng)不同步的現(xiàn)實(shí)。審計(jì)成本陷入了審計(jì)環(huán)境惡劣、審計(jì)服務(wù)半徑大、發(fā)展不平衡等現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)與現(xiàn)代審計(jì)要求、操作手段的矛盾中。日常審計(jì)程序不能有效及時(shí)完成，函證更是置于腦后，當(dāng)我們問及審計(jì)函證程序和審計(jì)詢證函時(shí)，各部門幾乎無一例外的“不知道”，這就為行政長時(shí)間頑疾的積累留下了隱患，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為損失時(shí)，已經(jīng)累積了巨大的損失。

自然環(huán)境直接影響了行政環(huán)境，從而反映在函證環(huán)境中，自然環(huán)境直接帶來了函證環(huán)境的硬傷，不能及時(shí)從銀行掌握基層行政部門經(jīng)費(fèi)的動向，控制不規(guī)范的行為。

（二）多元化行政特性的矛盾和困境

玉樹基層行政有其特殊性，特別是面臨著多元化行政特性的困境，行政的特殊環(huán)境決定了制度和行政具有區(qū)域性的特點(diǎn)。加上震后重建工作的緣故，行政工作面臨著更大的問題。

震后實(shí)行的是 “一線辦公法”，即一線辦公制度，準(zhǔn)確名稱“一線工作法”，玉樹州委2011年8月在全州黨員干部中全面推行“一線工作法”，即：把全州最強(qiáng)的干部配在了一線，把最優(yōu)秀的黨員放在了一線，把最優(yōu)化的組織建在了一線，把最管用的制度建在了一線。按理說這是制度的創(chuàng)新，行政支出將會帶來巨大的社會收益。但是，實(shí)施中不停地陷入兩難的困境，首先缺乏配套的制度體系，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、績效評價(jià)機(jī)制，包括群眾參與的監(jiān)督機(jī)制等。無權(quán)無錢有責(zé)的行政結(jié)果使“一線工作法”流于形式。由于災(zāi)后恢復(fù)重建涉及面廣、任務(wù)重、時(shí)間緊、要求高、情況復(fù)雜，資金管理使用和工程質(zhì)量管理方面存在許多不規(guī)范、不完善的問題。個(gè)別部門資金流向不明確、使用不規(guī)范等問題較為突出。其次行政陷入了形式重于實(shí)質(zhì)的怪圈。一味追求形式，決定了行政的“陀螺模式”③。重建的進(jìn)度是層層關(guān)心的焦點(diǎn)問題，實(shí)際結(jié)果是未能按時(shí)完工，只有小學(xué)和醫(yī)院的工程主體能在2011年內(nèi)基本竣工，居民住宅也存在同樣的問題。因?yàn)榇罅康臋z查、會議、匯報(bào)侵蝕了基層干部深入一線落實(shí)重建速度質(zhì)量的時(shí)間、精力和體力，結(jié)果“應(yīng)付沒商量”。從最基層的建設(shè)委員會到自治州高層，我們就有關(guān)會議多、材料多等問題與實(shí)際問題解決的關(guān)系進(jìn)行訪談，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)事無巨細(xì)，無論是否有關(guān)聯(lián)性都參加會議，其中有個(gè)干部一天參加了4個(gè)會議，直到深夜12點(diǎn)，最起碼有一半的會議內(nèi)容與其無關(guān)，或關(guān)聯(lián)性不大。由于制度不銜接，控制無效，面臨大量從未遇到的事情，解決的最好方法好像只有開會，卻忽略了人的精力、體力、時(shí)間的有限性。

震后的工作要求是：“干部5加2，白加黑”，但是存在著嚴(yán)重的不公平待遇，基層單位每天補(bǔ)助10元，央企每天補(bǔ)助是100元、200元不等。基層行政不僅負(fù)責(zé)日常工作，還要負(fù)責(zé)震后重建中繁重的行政事務(wù)，干部工作效率和工作質(zhì)量大打折扣。重建過程中很多央企遺留的問題交給地方政府解決，如 “央企拿工程，層層轉(zhuǎn)包，施工隊(duì)拿不到工資，就坐在縣委門口。有些施工隊(duì)都撤了，基層政府還得要管?！鄙婕皫讉€(gè)部門的就更為棘手，由于權(quán)限的緣故，得逐層呈遞，行政效率很低，使一線辦公制度落實(shí)陷入矛盾和困境中。資金控制更是難，在救災(zāi)物資發(fā)放以及受損房屋登記時(shí)發(fā)現(xiàn)“一人多戶”、 “一宅多戶”、“一戶多證” （遺留的問題）的現(xiàn)象十分普遍，但審計(jì)高高在上，函證不到位，應(yīng)有的監(jiān)管缺胳膊少腿，不能為行政環(huán)境良性循環(huán)起監(jiān)督作用。就審計(jì)函證而言，審計(jì)部門沒有專業(yè)性的研討機(jī)構(gòu)對玉樹行政特殊性調(diào)研，所以缺乏總結(jié)積累的經(jīng)驗(yàn)和方法被介紹、推廣、觀摩、借鑒。

內(nèi)部控制有效取決于制度切合實(shí)際、落實(shí)到位，有效的內(nèi)控可以給外部審計(jì)提供有效的信息資料，使其適當(dāng)控制抽取的樣本，在不減少審計(jì)程序，影響審計(jì)質(zhì)量的前提下適當(dāng)縮短時(shí)間，控制成本；如果制度不是根據(jù)行政特殊性制定的，那么內(nèi)部控制必然流于形式，達(dá)不到相互制衡的作用，控制執(zhí)行不僅無效，甚至徒增支出。就目前的實(shí)踐來看，三方關(guān)系人都是“事后檢查、個(gè)案處罰”。玉樹沒有切合實(shí)際的多元化特性融會通用的內(nèi)部控制制度，即便有業(yè)務(wù)制度，也不健全，甚至形同虛設(shè)，流于形式，削弱了行政力量。由于缺乏反映實(shí)際工作中遇到特殊問題的調(diào)研材料，各級政府行政部門不能有效地制定針對性的制度，采取針對性的措施，起到組織、指導(dǎo)的作用。鑒于制度配套欠缺和震后工作特殊性，造成了工作量大，實(shí)際作用小的實(shí)質(zhì)問題。形式重于實(shí)質(zhì)的現(xiàn)實(shí)，使行政無奈。

（三）當(dāng)?shù)劂y行賬戶函證的無奈

權(quán)力體制的缺陷，造成了函證環(huán)節(jié)的權(quán)力不對稱。對于被審計(jì)單位在當(dāng)?shù)氐你y行賬戶，審計(jì)人員一般會要求全部予以函證，即使銀行余額為零的賬戶也要予以函證，以便取得確認(rèn)被審計(jì)單位貨幣資產(chǎn)的充分證據(jù)。但是，有的被審計(jì)單位往往以某種理由要求減少銀行函證的數(shù)量，尤其是余額為零的賬戶，客戶一般不愿辦理函證。此外，審計(jì)人員對當(dāng)?shù)劂y行賬戶，一般會要求與客戶雙方共同派人到銀行辦理函證，但是有少數(shù)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)人員不愿事務(wù)所同時(shí)派人去銀行辦理函證手續(xù)。還有，審計(jì)外員對當(dāng)?shù)劂y行賬戶，一般會要求被審計(jì)單位在事務(wù)所現(xiàn)場審計(jì)期間辦理完成，但有少數(shù)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)人員會以某種理由，要求放到審計(jì)人員離開審計(jì)現(xiàn)場之后再予以辦理。三方利益取向的矛盾表現(xiàn)為：人為地背離原初審計(jì)函證的職能，而無法達(dá)到維持經(jīng)濟(jì)秩序的最終目的。

（四）人員配置與業(yè)務(wù)要求之間的缺口

近年來國家出臺了很多保護(hù)三江源的優(yōu)惠扶持政策，如退耕還林、退牧還草、草原四配套建設(shè)、定居點(diǎn)、網(wǎng)圍欄、流動衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)等基本建設(shè)項(xiàng)目得到落實(shí)，伴隨落實(shí)的是專項(xiàng)資金投資力度的加大與集中投資項(xiàng)目和大規(guī)模資金管理使用涉及國家重大宏觀調(diào)控政策和人民群眾切身利益問題。重點(diǎn)專項(xiàng)資金的審計(jì)和審計(jì)調(diào)研成為敏感的問題，審計(jì)資金管理和政策執(zhí)行情況，資金使用效益和政策執(zhí)行效果成為公眾注目的焦點(diǎn)。為此需要運(yùn)用先進(jìn)的理念、現(xiàn)代化的管理方式、跨越式發(fā)展模式管理資金，管理方式質(zhì)的變化對干部的思想觀念、理論素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力、組織協(xié)調(diào)能力、危機(jī)應(yīng)變能力、管理能力提出了綜合性的要求，決定了對干部配備需要與其吻合；同時(shí)干部體制對干部任用學(xué)歷以及領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行能力也提出了新的要求，而現(xiàn)實(shí)行政機(jī)構(gòu)人員配置與業(yè)務(wù)要求之間存在著矛盾。

在現(xiàn)實(shí)的人力資源構(gòu)成中，玉樹基層行政干部大部分來自玉樹本自治州民族師范學(xué)校、衛(wèi)生護(hù)理學(xué)校，行政管理文化知識通過州內(nèi)電大、函授、黨校在職進(jìn)修獲取，渠道狹窄，與崗位要求存在相當(dāng)?shù)牟罹?。民族自治區(qū)中干部來源取決于當(dāng)?shù)氐墓┙o，干部實(shí)際需求與供給嚴(yán)重脫節(jié)。因藏區(qū)傳統(tǒng)文化的影響，藏族學(xué)生在本民族文化區(qū)域以外，現(xiàn)代文化環(huán)境中的高等教育中缺乏競爭力，成績普遍較低。教育體制沒能很好地解決民族文化的差異問題，在民族干部的培養(yǎng)中存在與現(xiàn)代行政體制對現(xiàn)在人才的需求脫節(jié)的現(xiàn)狀。因此只能配備文化層次有限、專業(yè)不對口的工作人員，行政機(jī)構(gòu)人員配置與業(yè)務(wù)要求之間的矛盾成為基層政府行政和行政成本的困境，所以外部函證的監(jiān)管是必需的。玉樹地區(qū)審計(jì)人員專業(yè)組成五花八門，有農(nóng)業(yè)的、師范專業(yè)的、醫(yī)學(xué)類、畜牧獸醫(yī)類等，知識結(jié)構(gòu)較為單一，涉及財(cái)會知識的人員較多，懂金融、法律、計(jì)算機(jī)等其他專業(yè)知識的人員少之又少，盡管審計(jì)機(jī)構(gòu)需要多專業(yè)的人才，但是缺乏審計(jì)專業(yè)知識的人員難以滿足審計(jì)工作專業(yè)性要求，并且會帶來審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，影響審計(jì)質(zhì)量，甚至引起審計(jì)訴訟，承擔(dān)審計(jì)責(zé)任，受到社會質(zhì)疑。如果在多專業(yè)的情況下注重培訓(xùn)，針對實(shí)際要求進(jìn)行培養(yǎng)，可能會彌補(bǔ)以上缺失。但是，基層審計(jì)專業(yè)培訓(xùn)時(shí)間短，蜻蜓點(diǎn)水，內(nèi)容有限。有些人對政府部門組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)推三阻四，以身體為理由不能按期參加，也不通過其他方式彌補(bǔ)。對于專業(yè)知識的欠缺，審計(jì)人員不能按照審計(jì)準(zhǔn)則要求直接控制函證的收發(fā)，而是把填好的函證交給被審單位簽章，并由其發(fā)函，被審計(jì)單位實(shí)際上成了函證的中轉(zhuǎn)站，這樣得到的函證存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，不能發(fā)揮審計(jì)的督促、預(yù)警作用。

（五）行政體制的僵硬化和人才選拔的不公開使行政成本陷入困境

第一，第七十一代（第八世囊謙千戶）扎西才旺多杰（1920—1969年）積極歡迎解放軍入玉樹地區(qū)④，奠定了玉樹的政治格局，同時(shí)也決定了原有的政治意識形態(tài)和格局與社會主義的社會形態(tài)疊加并存并形成了各層次的意識形態(tài)，當(dāng)它們結(jié)合在一起，行政具有多方特征。如有些本地籍干部占著編制卻長期脫崗，不但照領(lǐng)工資，甚至年底還評選為先進(jìn)，在干部群眾中造成了惡劣的社會影響。有的本地籍干部在退休時(shí)車隨人走，據(jù)為己有，并仍以退休前行政部門的牌照和名義使用，不僅加大行政成本，而且疏遠(yuǎn)了與人民群眾的距離。第二，宗教崇拜滲透在生產(chǎn)生活的方方面面。玉樹是現(xiàn)今保留藏傳佛教各教派最多、最集中的地區(qū)，不僅有格魯派、薩迦派、寧瑪派、噶舉派等教派，還有神山、神湖等自然崇拜和民間的原始信仰。眾多的教派同時(shí)并存于同一地區(qū)，不僅是多元化宗教的表現(xiàn)，同時(shí)它們也是矛盾的集合體，這種多元性的存在使政府行政面臨著諸多未知因素。矛盾和困境決定了在行政中從事行政工作時(shí)，表現(xiàn)出任人唯親，公事私辦，使得信息資料公開受到局限。

復(fù)雜的政治形成歷程和政治腐敗造成了人才通道的堵塞，許多大學(xué)生無崗可上，許多高學(xué)歷、高水平的各民族干部不能最大限度地人盡其能。由于傳統(tǒng)觀念和人際關(guān)系的烙印，矛盾的權(quán)衡使無效的支出延續(xù)，成本在保守民族性困境中膨脹。實(shí)踐證明，與各民族文化的相互碰撞、借鑒和融合是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的動力。

總之，隨著人們價(jià)值觀的市場化，銀行函證的職能及作用市場化了。函證的目的已偏離了航線，審計(jì)與被審計(jì)雙方在“成本限制”下無視審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的存在。由審計(jì)責(zé)任引發(fā)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)的損失時(shí)，不單是三方關(guān)系人各自的利益問題，徒增的成本強(qiáng)加給了公眾。出了問題，人們總是拿法律法規(guī)、制度、程序不健全當(dāng)擋箭牌，審計(jì)責(zé)任問題是“人的行為本身的失敗”⑤，這種失敗的程度、波及面的大小以及涉及的深度不僅影響著經(jīng)濟(jì)秩序，甚至帶來全球社會政治、文化、倫理道德秩序的問題，特別是市場經(jīng)濟(jì)的今天，而且“人的本身的失敗”與“利”結(jié)合帶來的風(fēng)險(xiǎn)往往是無法消除的。掩耳盜鈴，欺騙、弄虛作假在會計(jì)責(zé)任與審計(jì)責(zé)任表面分離中游刃有余，玩著貓捉老鼠的數(shù)字游戲。無節(jié)制膨脹的欲望把真實(shí)存在的審計(jì)證據(jù)拿捏在自己的需求中，成本、風(fēng)險(xiǎn)、收益沒有鐵定的原則。盡管政府希望通過系列審計(jì)準(zhǔn)則等法律法規(guī)約束、指導(dǎo)審計(jì)能在獨(dú)立性靈魂的束縛下保持一份經(jīng)濟(jì)警察應(yīng)有的職業(yè)道德本分，但各層級政府之間的利益博弈使“尚方寶劍”失去功能，各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字在失去始終如一的獨(dú)立審計(jì)堅(jiān)持后，恐怕連自己都分辨不出其真實(shí)與否。弱化了存在價(jià)值的審計(jì)函證，影響著行政的強(qiáng)悍。

在實(shí)際工作中，重視銀行函證，認(rèn)真對待函證內(nèi)容是今天的思考。在明確審計(jì)與會計(jì)責(zé)任后，內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制與責(zé)任的關(guān)系的法制化是函證順利進(jìn)行的保證，發(fā)揮法律、行政、經(jīng)濟(jì)的力量使函證直接決定和影響審計(jì)工作底稿的質(zhì)量，進(jìn)而影響最終審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，使整個(gè)審計(jì)工作有序的完成，提高審計(jì)質(zhì)量，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，最終使審計(jì)機(jī)構(gòu)和被審計(jì)單位達(dá)到雙贏。