朱 浩，陳 娟

（1.湖北師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，湖北 黃石 435002；2.湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

大學(xué)的行政化傾向是一個(gè)存在已久的老問(wèn)題，它不是中國(guó)社會(huì)的特有產(chǎn)物，而是世界范圍內(nèi)發(fā)生的普遍現(xiàn)象，在世界高等教育領(lǐng)域內(nèi)，一直是被各國(guó)學(xué)者們高度關(guān)注的核心問(wèn)題。在美國(guó)，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)先后經(jīng)歷了殖民地時(shí)期的董事會(huì)主導(dǎo)到南北戰(zhàn)爭(zhēng)后的校長(zhǎng)主導(dǎo)，最終在20世紀(jì)60年代形成以董事會(huì)、校長(zhǎng)、教授為核心的共同治理結(jié)構(gòu)。

一、美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的歷史分析

美國(guó)高等教育盡管起始于對(duì)英國(guó)高等教育的移植，但是受到其特殊的社會(huì)環(huán)境需要和各大學(xué)自身因素的影響，美國(guó)大學(xué)表現(xiàn)出明顯不同于歐洲大學(xué)的特征，尤其是在大學(xué)治理方面更加突出。根據(jù)美國(guó)歷史發(fā)展的不同階段，其大學(xué)治理結(jié)構(gòu)有著繼承性和復(fù)雜性特點(diǎn)，但通過(guò)梳理可以探尋其演進(jìn)的基本規(guī)律。

（一）殖民地時(shí)期美國(guó)學(xué)院董事會(huì)為主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)

1.美國(guó)殖民地學(xué)院的董事會(huì)。

美國(guó)殖民地學(xué)院是仿效和移植英國(guó)大學(xué)的辦學(xué)模式，并結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境需要而逐步建立起來(lái)的，其治理結(jié)構(gòu)是由教會(huì)和地方政府合作，共同領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。

（1）哈佛學(xué)院的“雙董事會(huì)”制度。

哈佛學(xué)院創(chuàng)辦之初，即把學(xué)院的管理事務(wù)交由校外12名非教育行業(yè)人士所組成的“校監(jiān)委員會(huì)”（board of Overseers），其中包括馬薩諸塞殖民地總督、副總督、財(cái)政大臣、3名地方政府官員和6名教會(huì)牧師，由“校監(jiān)委員會(huì)”制定學(xué)院的政策、聘任等事務(wù)。這種“校監(jiān)委員會(huì)”不是駐院管理機(jī)構(gòu)，每位委員都是兼顧學(xué)院事務(wù)，加之當(dāng)時(shí)交通不便，使得委員會(huì)成員不能經(jīng)常討論學(xué)院的發(fā)展，這種狀況給學(xué)院的日常工作帶來(lái)了諸多困擾。

1650年，在校長(zhǎng)鄧斯特的多次請(qǐng)求下，馬薩諸塞議會(huì)為哈佛頒發(fā)了新的特許狀，正式將哈佛確立為法人，并為哈佛創(chuàng)設(shè)了新的董事會(huì)——法人會(huì)，其全稱為“哈佛校長(zhǎng)與評(píng)議員”（President and Fellows of Harvard）[1]56。法人會(huì)由學(xué)院院長(zhǎng)、財(cái)務(wù)主管與另外5位理事組成，對(duì)學(xué)院及其財(cái)產(chǎn)享有法人所有權(quán)，具體承擔(dān)學(xué)院的日常管理工作，實(shí)際上這樣達(dá)到一種權(quán)利移交的目的，但學(xué)院章程規(guī)定“法人會(huì)”的命令必須得到“校監(jiān)委員會(huì)”的認(rèn)可。這事實(shí)上就使得哈佛學(xué)院有了兩個(gè)管理委員會(huì)，一個(gè)由地方政府和牧師構(gòu)成，另一個(gè)由學(xué)校的管理人員和教員組成。在實(shí)際管理中，哈佛學(xué)院的“雙董事會(huì)”管理表現(xiàn)出一些內(nèi)部摩擦而導(dǎo)致管理效率低下，相互掣肘。

（2）耶魯學(xué)院的“單一董事會(huì)”制度。

在哈佛校長(zhǎng)英格里斯·馬瑟（Increase Mather）的建議下，耶魯學(xué)院并未沿襲哈佛學(xué)院的“雙董事會(huì)”模式，而是建立了一個(gè)由10位公理會(huì)牧師組成的董事會(huì)，而且這10位公理會(huì)牧師中有9位是哈佛校友。但是這個(gè)董事會(huì)中存在角色模糊的缺陷，對(duì)學(xué)校的治理有著明顯的限制。有鑒于此，1745年在托馬斯·克拉普（Thomas Clap）的努力下，受托人以“耶魯學(xué)院校長(zhǎng)和評(píng)議員”的名義取得了法人地位，由新的特許狀而確立多數(shù)人決策制度，如果贊同與反對(duì)的人數(shù)相同，則校長(zhǎng)享有決定權(quán)。由此耶魯學(xué)院確立了美國(guó)大學(xué)的“單一董事會(huì)”制度，美國(guó)后來(lái)發(fā)展起來(lái)的大學(xué)大多數(shù)都是效仿這種模式，“單一董事會(huì)”制度逐漸演化為美國(guó)大學(xué)治理的主導(dǎo)模式。

美國(guó)殖民地學(xué)院由于辦學(xué)條件和資金等方面的限制，若無(wú)社會(huì)人士的支持，學(xué)院難以維持，因而學(xué)院的控制權(quán)不可避免地落入社會(huì)世俗人士的手中。這種以校外人士為主導(dǎo)的大學(xué)董事會(huì)制度不同于傳統(tǒng)歐洲中世紀(jì)大學(xué)以及英國(guó)大學(xué)的新型大學(xué)治理模式，成為美國(guó)大學(xué)的最重要特征之一。

2.美國(guó)殖民地學(xué)院的校長(zhǎng)。

美國(guó)殖民地學(xué)院的控制權(quán)大多是以校外人士為主導(dǎo)的大學(xué)董事會(huì)所把握，但是大多數(shù)學(xué)校的董事往往既無(wú)時(shí)間也無(wú)興趣管理學(xué)院繁雜的事務(wù)，因此他們通過(guò)選擇校長(zhǎng)作為其代理人來(lái)管理學(xué)校的日常事務(wù)，由此就衍生出美國(guó)大學(xué)的行政首腦制度。在這種制度下，學(xué)院校長(zhǎng)由董事會(huì)遴選并授權(quán)代理大學(xué)的行政事務(wù)，執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)政策就成了美國(guó)大學(xué)治理的慣例保持至今。美國(guó)殖民地時(shí)期的學(xué)院校長(zhǎng)不同于當(dāng)時(shí)歐洲大學(xué)的校長(zhǎng)，也不同于其宗主國(guó)英國(guó)的校長(zhǎng)，這些校長(zhǎng)往往集多種角色于一身，成為當(dāng)時(shí)學(xué)院唯一的行政官員。

3.殖民地學(xué)院的教師。

由于當(dāng)時(shí)殖民地學(xué)院的教師數(shù)量有限，尚未像其宗主國(guó)英國(guó)那樣形成足夠的教師團(tuán)體力量，此時(shí)殖民地學(xué)院的治理主要表現(xiàn)在學(xué)院董事會(huì)與其代理人校長(zhǎng)兩個(gè)維度上。雖然當(dāng)時(shí)也有不少教師希望在學(xué)院中獲得更多的權(quán)力并加入董事會(huì)，但是往往被董事會(huì)否決。因此，殖民地學(xué)院的教師們基本上不享有參與決策的權(quán)力。

總而言之，在美國(guó)殖民地學(xué)院的治理結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)出明顯不同于歐洲各國(guó)的特點(diǎn)，形成了以校外人士為主導(dǎo)的董事會(huì)制度，并放權(quán)于其代理人校長(zhǎng)治理學(xué)院。

（二）建國(guó)初期美國(guó)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的變化

美國(guó)建國(guó)初，隨著創(chuàng)辦國(guó)立大學(xué)的失敗和達(dá)特茅斯學(xué)院案的判決，將美國(guó)高等教育領(lǐng)域內(nèi)的公、私立紛爭(zhēng)推向高潮。在此之后，殖民地時(shí)期的9所學(xué)院先后不再接受州政府的干預(yù)和控制，同時(shí)也失去了政府的財(cái)政支持，學(xué)院治理結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。

1.學(xué)院董事會(huì)成員的變化。

在美國(guó)殖民地時(shí)期創(chuàng)建的9所學(xué)院無(wú)一例外的都是由宗教組織掌控，雖然各所學(xué)院為了獲得更多辦學(xué)資源，都有意地吸納一些地方官員和社會(huì)名流，但總體上看還是以宗教人士為董事會(huì)的主導(dǎo)。但是獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)之后，戰(zhàn)爭(zhēng)的創(chuàng)傷和大學(xué)的財(cái)政困難使得各學(xué)院的董事會(huì)成員發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變，以往占據(jù)主導(dǎo)地位的宗教人士開始逐漸讓位于有實(shí)力的工商業(yè)者。

2.學(xué)院校長(zhǎng)權(quán)力的變化。

在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)之后出現(xiàn)的一些新大學(xué)如弗吉尼亞大學(xué)、密歇根大學(xué)等，校長(zhǎng)的作用明顯弱化，甚至可有可無(wú)，其中弗吉尼亞大學(xué)就是一個(gè)典型的代表。從1825年到1904年期間，弗吉尼亞大學(xué)就一直沒(méi)有設(shè)立校長(zhǎng)職位，學(xué)校事務(wù)由教授委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，其中輪值主席承擔(dān)校長(zhǎng)的某些職責(zé)。直到1904年，弗吉尼亞大學(xué)才迎來(lái)了它的第一任校長(zhǎng)埃德溫·阿爾德曼（Edwin A.Alderman）[2]。同樣的案例還發(fā)生在密歇根大學(xué)，這為后來(lái)美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的變化有著啟示作用。

3.學(xué)院教師權(quán)力的增加。

美國(guó)獨(dú)立初期，教師仍然排除在學(xué)院法人會(huì)之外，和殖民地時(shí)期的學(xué)院一樣幾乎不享有學(xué)院治理的決策權(quán)。但到了19世紀(jì)初期，隨著大批留學(xué)歐洲的學(xué)子歸國(guó)，并在各高校任職、任教，他們將歐洲大學(xué)的辦學(xué)理念，尤其是將德國(guó)大學(xué)的理念移植于美國(guó)大學(xué)。于是，美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)逐漸從董事會(huì)、校長(zhǎng)兩個(gè)維度增加了教師的參與。

在克拉克·科爾看來(lái)：“在美國(guó)，最先將權(quán)力讓位于教師的大學(xué)當(dāng)屬杰里邁亞·戴任校長(zhǎng)期間（1817-1846）的耶魯?！盵3]221817年，杰里邁亞·戴出任耶魯校長(zhǎng)后，耶魯學(xué)院形成一種慣例，如果沒(méi)有征得老師們的建議或同意，即便是董事會(huì)也不能做出任何決策。由此，“教授會(huì)立法、校長(zhǎng)同意、董事會(huì)批準(zhǔn)”逐漸成為耶魯治校的格言[4]24。隨著耶魯學(xué)院的發(fā)展，其影響力逐年增加，它的管理理念逐漸擴(kuò)展到全美各個(gè)高校。

總而言之，美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)之后的高校治理正如陳學(xué)飛教授所言：“從美國(guó)獨(dú)立到南北戰(zhàn)爭(zhēng)期間，高等學(xué)校的決策權(quán)在一定程度上呈現(xiàn)出由管理委員會(huì)、校長(zhǎng)向教師轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。校長(zhǎng)由管理委員會(huì)的代言人逐漸向管理委員會(huì)與教師間的中介人或調(diào)解人過(guò)渡?！盵5]51

（三）“南北戰(zhàn)爭(zhēng)”之后美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展

南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后，創(chuàng)辦新的研究型大學(xué)的思想逐步在美國(guó)社會(huì)成型。而研究型大學(xué)也逐步替代舊學(xué)院成為美國(guó)高等教育的主導(dǎo)模式，并對(duì)美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響。

1.大學(xué)董事會(huì)成員再次變化。

南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后，美國(guó)大學(xué)董事會(huì)的職責(zé)沒(méi)有發(fā)生太大的變化，但是對(duì)于董事會(huì)成員的身份卻有著明顯變化，主要是在董事會(huì)中不斷出現(xiàn)了工商業(yè)者和校友。

南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后，美國(guó)社會(huì)財(cái)富開始在工商業(yè)者手中聚集，教會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響力下降，尤其是各大學(xué)隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張，都面臨著巨大的財(cái)政壓力，董事會(huì)中的教會(huì)人士不得不進(jìn)一步讓位于工商業(yè)者以尋求更多的辦學(xué)資源。此時(shí)，美國(guó)大學(xué)董事會(huì)中另一個(gè)重要群體——校友開始嶄露頭角。校友會(huì)成員一方面為母校的發(fā)展提供有力的資源，另一方面，隨著校友會(huì)的作用越來(lái)越大，許多成員要求對(duì)母校的治理發(fā)展擁有更多的發(fā)言權(quán)。1886年，哈佛大學(xué)董事會(huì)首開先河，隨后大批大學(xué)跟隨其后，逐漸美國(guó)大學(xué)董事會(huì)中部分席位移交給校友就成為了美國(guó)大學(xué)治理中的一個(gè)傳統(tǒng)。

2.校長(zhǎng)權(quán)力的增強(qiáng)。

隨著大學(xué)校長(zhǎng)在大學(xué)發(fā)展中的作用日益突出，尤其是在研究型大學(xué)的創(chuàng)立和發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用，其辦學(xué)理念直接影響了大學(xué)的發(fā)展方向，因此，南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后不少大學(xué)校長(zhǎng)開始進(jìn)入大學(xué)董事會(huì)，而在此之前，大學(xué)校長(zhǎng)一般并非董事會(huì)成員。

1910年以后，伴隨著科學(xué)管理理論的問(wèn)世，美國(guó)大學(xué)開始其“行政理性化”的進(jìn)程，并逐步建立了以校長(zhǎng)為代表的大學(xué)行政系統(tǒng)。而莫里斯·庫(kù)克（Morris L.cooke）提出的職能組織和效率理念對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)大學(xué)的管理產(chǎn)生了較大的影響，校長(zhǎng)的職能開始分化，并由校長(zhǎng)任命大學(xué)的行政官員。一些規(guī)模較大的大學(xué)在19世紀(jì)后期開始設(shè)立副校長(zhǎng)職位，其目的是為了使大學(xué)校長(zhǎng)從日益繁重的行政事務(wù)中解脫出來(lái)。

3.大學(xué)教授權(quán)力的確立。

隨著以約翰·霍普金斯大學(xué)為首的研究型大學(xué)開始創(chuàng)辦，各種專業(yè)化教育在美國(guó)開始快速發(fā)展，并且相應(yīng)的各種專業(yè)教授職位相續(xù)設(shè)立。由于董事會(huì)成員缺乏對(duì)高深專業(yè)知識(shí)的儲(chǔ)備，在大學(xué)的學(xué)術(shù)治理權(quán)上不得不讓位于大學(xué)教授們。大學(xué)教授關(guān)于學(xué)術(shù)事務(wù)的治理權(quán)主要是通過(guò)大學(xué)的學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)（Academic Senate）得以確立，這也成為美國(guó)大學(xué)治理中的一個(gè)傳統(tǒng)被保留下來(lái)?？的螤柎髮W(xué)是美國(guó)高等教育史上最早創(chuàng)辦學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的大學(xué)，其首任校長(zhǎng)安德魯·懷特將耶魯大學(xué)治理理念帶入康奈爾大學(xué)，重視與教師之間的聯(lián)系和聽取他們的意見(jiàn)，使得教師參與大學(xué)治理走向正規(guī)化。但是，在美國(guó)大學(xué)董事會(huì)眼中教授仍然是大學(xué)的雇員，董事會(huì)可以不通過(guò)聽證程序任意解雇教師和教授的職位。根據(jù)1806年～1914年122所高校的調(diào)查，在曾發(fā)生的68次解聘教授的案例中，僅有4次舉辦過(guò)聽證會(huì)[6]。而其中最為有代表性的是羅斯福大學(xué)的羅斯事件，正是由于此事件直接促成了美國(guó)大學(xué)教授協(xié)會(huì)的誕生。

總而言之，南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后大學(xué)治理結(jié)構(gòu)從二維結(jié)構(gòu)發(fā)展到以董事會(huì)、校長(zhǎng)與教授為主導(dǎo)的三維結(jié)構(gòu)。隨著大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的變化，美國(guó)大學(xué)的學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)和大學(xué)教授協(xié)會(huì)為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)權(quán)力在美國(guó)大學(xué)治理中地位日益突出。

（四）“二戰(zhàn)”之后美國(guó)大學(xué)共同治理結(jié)構(gòu)的確立

“二戰(zhàn)”之后，通過(guò)一系列法案，聯(lián)邦政府已經(jīng)成為美國(guó)高等教育的最大的資助者，使其在大學(xué)發(fā)展和決策中扮演的角色日益重要，美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變革。

1.教授權(quán)力得到進(jìn)一步增長(zhǎng)。

20世紀(jì)初，美國(guó)雖然成立了大學(xué)教授協(xié)會(huì)和學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)，但是與董事會(huì)和校長(zhǎng)相比，大學(xué)教授的學(xué)術(shù)權(quán)力還是要弱于大學(xué)行政權(quán)力?！岸?zhàn)”以后，隨著聯(lián)邦政府重視大學(xué)的科研活動(dòng)，并且每年都撥出大筆經(jīng)費(fèi)加以資助，使得大學(xué)教授權(quán)力得到顯著提升，他們逐漸通過(guò)董事會(huì)明確授權(quán)或默許，在各自專業(yè)領(lǐng)域的教師聘任和晉升、校歷、工作進(jìn)度，甚至入門的證書等方面獲得更大的權(quán)力[7]375。另外，大學(xué)學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)在“二戰(zhàn)”之后也逐漸成為大學(xué)重要的決策團(tuán)體。傳統(tǒng)大學(xué)學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的權(quán)力限制于學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)方面，而1966年美國(guó)大學(xué)教授協(xié)會(huì)、美國(guó)教育理事會(huì)和美國(guó)大學(xué)與學(xué)院董事會(huì)協(xié)會(huì)《關(guān)于學(xué)院與大學(xué)治理的聲明》首次明確闡述和正式授予大學(xué)教師參與學(xué)術(shù)治理的權(quán)力。

2.董事會(huì)權(quán)力的調(diào)整。

“二戰(zhàn)”之后，董事會(huì)對(duì)于美國(guó)大學(xué)而言不僅是一個(gè)治理機(jī)構(gòu)，在很大程度上，它是代表著一個(gè)資源提供者，其經(jīng)費(fèi)資助功能凸顯。美國(guó)高等教育財(cái)政主要負(fù)擔(dān)公立高等院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，而私立高等院校對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)的依賴度越來(lái)越高，董事會(huì)成了其財(cái)政資源的重要提供者。董事會(huì)除了更凸顯其經(jīng)費(fèi)資助功能外，在其成員結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯變化。20世紀(jì)60年代中后期，美國(guó)很多地區(qū)相續(xù)爆發(fā)大規(guī)模的學(xué)生運(yùn)動(dòng)，學(xué)生群體開始逐漸參與到大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

3.校長(zhǎng)權(quán)力的制衡。

“二戰(zhàn)”之后，隨著大學(xué)教授權(quán)力得到進(jìn)一步增長(zhǎng)和大學(xué)董事會(huì)的調(diào)整，大學(xué)校長(zhǎng)權(quán)力的制衡制度逐漸形成。雖然美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)擁有的權(quán)力很大，而且沒(méi)有任期的限制，但是卻很少在大學(xué)治理中出現(xiàn)專斷管理或權(quán)限擴(kuò)張的現(xiàn)象，其中主要就是美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中存在較為完善的權(quán)力制衡制度。雖然大學(xué)校長(zhǎng)仍然是大學(xué)中最具有權(quán)力和影響力的人物，但是校長(zhǎng)一方面要對(duì)大學(xué)董事會(huì)負(fù)責(zé)，接受董事會(huì)的質(zhì)詢、任命和罷免；另一方面又要遵從大學(xué)學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的制衡，有關(guān)教學(xué)和學(xué)術(shù)的重要決策，應(yīng)有學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的決策。因此，美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)力在“二戰(zhàn)”之后有著明顯的削弱，并且決策時(shí)更容易受到大學(xué)內(nèi)外各種利益相關(guān)者的影響。

總而言之，美國(guó)大學(xué)共同治理結(jié)構(gòu)的形成經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，期間不斷出現(xiàn)曲折和反復(fù)，并且其治理結(jié)構(gòu)隨著時(shí)代的要求也發(fā)生著相應(yīng)的調(diào)整。其中有著不少內(nèi)容對(duì)我國(guó)大學(xué)的“去行政化”改革有著啟示意義。

三、對(duì)我國(guó)大學(xué)“去行政化”改革的啟示

當(dāng)前，我國(guó)大學(xué)“去行政化”改革日益成為學(xué)術(shù)界和媒體關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，但是關(guān)于大學(xué)“去行政化”的概念，我國(guó)國(guó)內(nèi)還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)階段至少有以下幾種認(rèn)識(shí)：（1）取消大學(xué)的行政級(jí)別，推行政教分離、管辦分開。因?yàn)榇髮W(xué)擁有行政級(jí)別就決定了政府與大學(xué)之間的行政隸屬關(guān)系，大學(xué)辦學(xué)本應(yīng)具備的相對(duì)獨(dú)立性就很容易受到影響，造成了現(xiàn)今我國(guó)大學(xué)普遍存在的學(xué)術(shù)依附于行政和大學(xué)“官本位”的現(xiàn)象。（2）轉(zhuǎn)變大學(xué)內(nèi)部行政化的管理模式，形成民主管理、共同治理。大學(xué)的管理模式日趨向于政府的行政管理手段，而這種行政化管理模式就是用行政管理的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律取代教育的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，致使大學(xué)內(nèi)部管理越來(lái)越呈現(xiàn)官僚主義和形式主義傾向。（3）正確處理大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的矛盾?，F(xiàn)階段，我國(guó)大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力往往凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，大學(xué)內(nèi)部的種種資源，如科研經(jīng)費(fèi)、職稱評(píng)定、課題申報(bào)等主要由行政官員主導(dǎo)的行政管理系統(tǒng)控制，這種資源配置方式導(dǎo)致了大學(xué)內(nèi)部的權(quán)利競(jìng)爭(zhēng)。學(xué)者、教授中希望有行政級(jí)別的人越來(lái)越多，“學(xué)術(shù)加管理雙肩挑”現(xiàn)象在我國(guó)大學(xué)屢見(jiàn)不鮮，而真正的治學(xué)者則被邊緣化。大學(xué)“去行政化”改革主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是政府對(duì)學(xué)校管理的行政化傾向；另一方面是大學(xué)內(nèi)部管理的行政化傾向。美國(guó)大學(xué)的共同治理結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)大學(xué)的治理有著明顯的借鑒意義。

（一）政府職能從控制模式向監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變

政府干預(yù)高等教育是歷史發(fā)展的必然結(jié)果，隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大和職能的拓展，政府對(duì)高等院校的宏觀調(diào)控顯得越來(lái)越重要。我國(guó)大學(xué)“去行政化”改革并不是說(shuō)政府要立刻對(duì)高校完全去除體制上的行政化，我國(guó)高校的權(quán)力分配與西方國(guó)家有著明顯差異，在長(zhǎng)期“被行政化”的管理模式中，很多高校已經(jīng)相當(dāng)缺乏自我發(fā)展的機(jī)制，因此大學(xué)“去行政化”改革必然是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。

正如大學(xué)自治需要一定的限制一樣，政府對(duì)大學(xué)的控制同樣需要一定的限度?，F(xiàn)階段，我國(guó)的高等教育改革爭(zhēng)論的焦點(diǎn)不應(yīng)該是政府要不要干涉高校，而應(yīng)該是政府如何把握對(duì)高校的控制分寸問(wèn)題。從我國(guó)政府對(duì)高等教育的管理模式中，我們不難看出政府是將高等教育視為一項(xiàng)國(guó)家事業(yè)，而不是具有松散結(jié)構(gòu)和多維特質(zhì)的學(xué)術(shù)共同體。政府更多將其看作是一種公共產(chǎn)品，因而試圖“自上而下”地控制高等教育系統(tǒng)的方方面面。因此，我國(guó)高等教育管理體制中就逐漸衍生出“行政化”傾向，用政府部門中的行政手段去處理教育和學(xué)術(shù)問(wèn)題，這必然造成學(xué)術(shù)依附于行政和大學(xué)“官本位”的現(xiàn)象。從美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的歷史分析中，我們可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)聯(lián)邦政府是通過(guò)教育立法和財(cái)政資助等方式間接引導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上就是采取的政府監(jiān)督模式。在這種模式下，高等教育系統(tǒng)更體現(xiàn)出“自下而上”的特征，其運(yùn)行更多地依靠大學(xué)自身高度自治和良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而不是國(guó)家行政權(quán)力的控制。這實(shí)質(zhì)上就是將政府部門的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理、由微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^控制、由過(guò)度的干預(yù)轉(zhuǎn)為適當(dāng)?shù)墓芾?，這種轉(zhuǎn)變是為我國(guó)高等教育進(jìn)一步改革奠定基礎(chǔ)。

（二）建立政府與高校之間的中介組織

高校自治與政府調(diào)控共同構(gòu)成了高等教育權(quán)力系統(tǒng)的矛盾統(tǒng)一體，而相對(duì)獨(dú)立且具有良好溝通功能的中介組織可以協(xié)調(diào)高等教育多方利益群體，起到一種“緩沖器”的作用。中介組織基本的功能在于保證高等教育系統(tǒng)處于開放的狀態(tài)下，內(nèi)部的自我調(diào)節(jié)機(jī)制與外部環(huán)境的影響實(shí)現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合，在高校和政府間的關(guān)系上，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部的自治與政府的指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合。如上文所述，在美國(guó)中介組織大多數(shù)由政府授權(quán)或社會(huì)力量建立校董事會(huì)等外行管理機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)治理起到最終決定權(quán)，董事會(huì)成員的構(gòu)成具有一定的廣泛性和多樣性，能夠較好地反映社會(huì)各界對(duì)大學(xué)的訴求，大學(xué)董事會(huì)在大學(xué)的決策，經(jīng)費(fèi)的籌措，以及緩沖大學(xué)與社會(huì)之間的張力，溝通大學(xué)與社會(huì)之間的聯(lián)系方面也擁有不可替代的地位。

相比較而言，我國(guó)一直實(shí)行的是高度集中和統(tǒng)一的高等教育管理體制，大學(xué)與政府之間缺乏中介組織的傳統(tǒng)?？紤]到我國(guó)實(shí)際情況，中介組織的建立宜采取由政府授權(quán)和行業(yè)協(xié)會(huì)相結(jié)合，以民間組織形式為補(bǔ)充，這種結(jié)合有利于確保教育中介機(jī)構(gòu)的合法地位。除此之外，美國(guó)大學(xué)董事會(huì)制度還值得我們學(xué)習(xí)的是他們強(qiáng)調(diào)中介組織的中立性、自律性和多元參與性。中介組織要有效地發(fā)揮作用，并在運(yùn)作過(guò)程中不偏向政府一端而形同虛設(shè)，自身就必須具備中立性、自律性和多元參與性的特點(diǎn)。自上個(gè)世紀(jì)90年代開始，我國(guó)部分高校也開始嘗試建立董事會(huì)制度，但是在實(shí)際運(yùn)作中常常出現(xiàn)似“董”非“董”的現(xiàn)象，其主要原因除了缺少相關(guān)法律法規(guī)作為保證以外，另一個(gè)主要原因就是中介組織沒(méi)有保持其基本特點(diǎn)。

（三）轉(zhuǎn)變大學(xué)內(nèi)部管理“泛行政化”傾向

在美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)、校長(zhǎng)、教授構(gòu)成了大學(xué)治理的核心，并且逐步形成了共同治理結(jié)構(gòu)。在大學(xué)內(nèi)部，科研成果和教學(xué)成果構(gòu)成了大學(xué)的終極目標(biāo)，是第一位的；而行政及其相應(yīng)的執(zhí)行系統(tǒng)是技術(shù)目標(biāo)，是第二位的。作為技術(shù)手段的行政權(quán)力從屬于或服務(wù)于學(xué)術(shù)活動(dòng)。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是高度集中和統(tǒng)一的高等教育管理體制，大學(xué)作為隸屬于政府的行政事業(yè)單位，在其組織設(shè)計(jì)時(shí)就自然而然地模仿政府模式，大學(xué)的組織安排與政府組織序列高度一致，馬克思·韋伯的科層機(jī)構(gòu)思想在我國(guó)達(dá)到了無(wú)處不用的境地，在大學(xué)的各個(gè)層級(jí)之間彼此上下隸屬，形成高度集權(quán)和等級(jí)森嚴(yán)的大學(xué)行政結(jié)構(gòu)。在這樣的組織形態(tài)中，大學(xué)內(nèi)部很容易滋生出“官本位”傾向。更嚴(yán)重的是大學(xué)的許多學(xué)術(shù)決策被行政人員所把持，大學(xué)真正的治學(xué)之士卻被邊緣化，致使許多大學(xué)教師雖置身于大學(xué)之中卻無(wú)治學(xué)之心，因此“教授治學(xué)”這種荒唐的提法變得很契合現(xiàn)實(shí)需要。因此，當(dāng)前我國(guó)大學(xué)“去行政化”改革的首要目標(biāo)是將大學(xué)內(nèi)部行政回歸服務(wù)本位，使大學(xué)回歸其學(xué)術(shù)本真。其次是要將教職治理的重心從大學(xué)、政府層次下移至院、系層次，切實(shí)賦予教師在學(xué)術(shù)事務(wù)上的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。正如約翰·S·布魯貝克所說(shuō)：“教師應(yīng)該廣泛控制學(xué)術(shù)活動(dòng)，由于他們最清楚高深學(xué)問(wèn)的內(nèi)容，因此他們最有資格決定應(yīng)該開設(shè)哪些科目以及如何講授。此外，教師應(yīng)該決定誰(shuí)最有資格學(xué)習(xí)高深學(xué)問(wèn)、誰(shuí)已經(jīng)掌握了知識(shí)并應(yīng)該獲得學(xué)位。更顯而易見(jiàn)的是，教師比其他人更清楚地知道誰(shuí)有資格成為教授?！盵8]32

（四）加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)力

在美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)雖然歸屬于大學(xué)董事會(huì)，但是大學(xué)教授通過(guò)學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)取得了大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的治理權(quán)，并逐步對(duì)非學(xué)術(shù)事務(wù)具有相當(dāng)大的影響力，教授群體成為美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中不可或缺的重要力量。

近年來(lái)，我國(guó)大學(xué)體制改革中也相續(xù)建立了學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、職稱評(píng)定委員會(huì)以及教職工代表大會(huì)等教師群體，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)治理中已經(jīng)初見(jiàn)倪端，但我國(guó)教師群體或組織之間是彼此獨(dú)立、分散的，因而在大學(xué)實(shí)際治理中難以發(fā)揮有效作用。加之我國(guó)大學(xué)行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，致使學(xué)術(shù)權(quán)力在某種意義上只是象征性的。就現(xiàn)階段各大學(xué)普遍存在的學(xué)術(shù)委員會(huì)而言，我國(guó)大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)成員通常不是由全體教師“自下而上”選舉產(chǎn)生，而是由校黨委或行政部門討論決定的，并且學(xué)術(shù)委員會(huì)成員大多還兼具行政職務(wù)。不可否認(rèn)這些委員中有不少杰出的教授或?qū)W者，但是他們身兼行政職務(wù)，就不能排除他們所代表的行政意志，而不是純學(xué)術(shù)的訴求。同理，此時(shí)的學(xué)術(shù)委員會(huì)也就不再是單純的教師群體代表的組織。

因此，我國(guó)大學(xué)“去行政化”改革就必須先確保大學(xué)內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)力，明確各類組織之間的關(guān)系，確立組織運(yùn)作的規(guī)范，確保這些學(xué)術(shù)組織能夠有效地運(yùn)作，從而使大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)是按照大學(xué)教育自身的規(guī)律和教育專業(yè)性為基礎(chǔ)，而不是來(lái)自外部的壓力或者行政命令來(lái)確定。

四、結(jié)論

我國(guó)大學(xué)中存在的“泛形式化”傾向已經(jīng)危害到大學(xué)健康發(fā)展，違背了大學(xué)教育自身的規(guī)律，使得大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的矛盾激化，因此我國(guó)必須進(jìn)行大學(xué)“去行政化”改革。同時(shí)我們也要清晰地認(rèn)識(shí)到我國(guó)實(shí)際情況，大學(xué)“去行政化”改革不可能是一蹴而就的。從美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的歷史分析中，我們可以看到實(shí)現(xiàn)大學(xué)共同治理的形式是要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，美國(guó)現(xiàn)階段仍然處于不斷完善階段。雖然我國(guó)國(guó)情與美國(guó)有著諸多不同，但是我們還是可從他們的大學(xué)治理中吸取不少有意義的經(jīng)驗(yàn)。

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