毛德松

（南京人口管理干部學(xué)院當(dāng)代中國政治研究中心，江蘇 南京 210042）

金融危機(jī)爆發(fā)以來，以G20峰會(huì)為代表的峰會(huì)外交高潮迭起，引起了國際社會(huì)的高度關(guān)注和熱議，有褒有貶，既有信心滿滿的期待，也有十分不滿的失落。在峰會(huì)外交日益成為全球治理重要平臺(tái)的今天，回顧峰會(huì)外交的發(fā)展歷史，總結(jié)現(xiàn)階段峰會(huì)外交的特點(diǎn)，分析峰會(huì)外交發(fā)展的動(dòng)力對(duì)準(zhǔn)確理解峰會(huì)外交及其在全球治理中的價(jià)值具有重要意義。

一、峰會(huì)外交的歷史發(fā)展

峰會(huì)一般是指最高級(jí)會(huì)議，峰會(huì)外交就是以最高級(jí)國際會(huì)議為舞臺(tái)而開展的外交活動(dòng)。峰會(huì)外交一詞雖然出現(xiàn)時(shí)間不長(zhǎng)，但峰會(huì)外交的歷史并不算短。如果把春秋戰(zhàn)國時(shí)期諸侯之間的關(guān)系視為地區(qū)性國際關(guān)系的話，春秋諸侯會(huì)盟就是現(xiàn)代峰會(huì)外交的最早表現(xiàn)形態(tài)。據(jù)記載，春秋時(shí)期的盟會(huì)約有480多次，會(huì)盟已成為處理諸侯國之間關(guān)系的重要方式[1]。但隨著秦統(tǒng)一中國，這種會(huì)盟制度便不復(fù)存在。就近代國際關(guān)系而言，神圣同盟的成立和四國同盟召開的首腦會(huì)議，已非常類似于今天的峰會(huì)外交[2]20～33。而且這種通過定期的“會(huì)議外交”進(jìn)行歐洲協(xié)調(diào)，甚至有一點(diǎn)機(jī)制化的性質(zhì)。但伴隨著現(xiàn)代職業(yè)外交體系的建立，這種通過首腦會(huì)議而開展的外交活動(dòng)似乎逐步隱退，鮮見于國際舞臺(tái)了?！霸诂F(xiàn)代，由于當(dāng)代國家體系的興起，特別是由于民主政府的發(fā)展，在位君主和其他國家元首在對(duì)外關(guān)系中的直接作用日趨消弱。他們?cè)絹碓揭蕾囉谒麄兊恼啄X和內(nèi)閣部長(zhǎng)們，最終當(dāng)然也依賴于他們的外交官”[3]15。也就是說，“隨著現(xiàn)代職業(yè)外交官體制的建立，依靠職業(yè)外交官談判處理外交事務(wù)成為現(xiàn)代外交的典型形態(tài)”[4]197，而國家元首或政府首腦直接參與外交活動(dòng)越來越少了，更談不上舉辦峰會(huì)外交了。這種現(xiàn)象一直持續(xù)到第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。

第二次世界大戰(zhàn)后期，為了挽救世界免遭法西斯的蹂躪，加快合作步伐，美、蘇、英等大國首腦再次走到外交前臺(tái)，通過德黑蘭會(huì)議、開羅會(huì)議、雅爾塔會(huì)議、波茨坦會(huì)議等會(huì)議協(xié)調(diào)彼此立場(chǎng)，共同部署抗擊法西斯的戰(zhàn)略行動(dòng)，籌劃戰(zhàn)后世界和平的藍(lán)圖，以恢弘的氣勢(shì)展現(xiàn)了峰會(huì)外交的價(jià)值和歷史意義。二戰(zhàn)結(jié)束后，由于美蘇冷戰(zhàn)的爆發(fā)和兩大集團(tuán)的對(duì)立，全球性峰會(huì)外交的勢(shì)頭沒有得到延續(xù)。除了1955年在日內(nèi)瓦舉辦了美蘇英法四國首腦峰會(huì)，1981年在坎昆召開了由14個(gè)發(fā)展中國家和8個(gè)發(fā)達(dá)國家的元首或政府首腦參加的“關(guān)于合作與發(fā)展的國際會(huì)議”外，全球性峰會(huì)外交機(jī)制并沒有形成。但在不同的集團(tuán)內(nèi)部均形成了一定的峰會(huì)外交機(jī)制，如西方國家為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和能源危機(jī)舉辦了每年一度的西方七國首腦會(huì)議；發(fā)展中國家為避免集團(tuán)政治，組織了不結(jié)盟國家和政府首腦會(huì)議。同時(shí)，還出現(xiàn)了一些區(qū)域性、跨區(qū)域的峰會(huì)外交活動(dòng)，其中，既有作為協(xié)定性區(qū)域組織決策機(jī)構(gòu)的峰會(huì)外交，如東盟首腦會(huì)議、歐共體歐洲理事會(huì)會(huì)議、阿拉伯國家首腦會(huì)議等，也有論壇性國際組織的峰會(huì)外交，如英聯(lián)邦峰會(huì)（英聯(lián)邦政府首腦會(huì)議）、法語國家首腦會(huì)議等。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，峰會(huì)外交日漸興起。主要表現(xiàn)為全球性峰會(huì)外交重新恢復(fù)活力，區(qū)域、跨區(qū)域峰會(huì)外交更加活躍。第一，突破了冷戰(zhàn)束縛，聯(lián)合國作用進(jìn)一步加強(qiáng)，在解決全球性問題中充當(dāng)了重要的角色。為了更好地發(fā)揮聯(lián)合國作用，充分討論和解決一些困擾世界發(fā)展的全球性問題，聯(lián)合國先后組織了兩大類峰會(huì)，一是針對(duì)特定全球性問題而召開的全球性峰會(huì)，如1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展首腦會(huì)議、1995年聯(lián)合國社會(huì)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議、1996年世界糧食首腦會(huì)議等，這些峰會(huì)目前都只召開過一次，沒有形成連續(xù)的、相對(duì)穩(wěn)定的會(huì)議機(jī)制。但它們對(duì)喚起人們對(duì)全球性問題的關(guān)注、積累共識(shí)、引領(lǐng)未來全球治理的發(fā)展具有重要的意義。另一類是重要年份的紀(jì)念性峰會(huì)，如聯(lián)合國成立50周年、60周年紀(jì)念性峰會(huì)、千年首腦峰會(huì)等，這些峰會(huì)外交不僅重申了聯(lián)合國的宗旨和原則，而且增進(jìn)了會(huì)員國的溝通、了解，對(duì)提升聯(lián)合國的地位和作用、促進(jìn)會(huì)員國的團(tuán)結(jié)與合作發(fā)揮了積極的作用；第二，以經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)為主要任務(wù)八國集團(tuán)，將峰會(huì)外交的議題從世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到包括政治、經(jīng)濟(jì)、安全等領(lǐng)域。從2003年開始八國集團(tuán)峰會(huì)又吸收部分發(fā)展中大國參與對(duì)話，逐步形成G8＋N的對(duì)話機(jī)制，試圖將八國集團(tuán)打造成世界性的全球治理平臺(tái)；第三，在新舊格局交替之際，為了在未來格局中占據(jù)有利地位，區(qū)域集團(tuán)化加速發(fā)展，區(qū)域組織的峰會(huì)外交機(jī)制迅速增加。據(jù)中國外交部網(wǎng)站相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，在30個(gè)設(shè)置峰會(huì)外交機(jī)制的區(qū)域性組織中，有19個(gè)是在1990年至2008年期間成立的，其中1992年、1996年、1999年、2001年分別為3、2、3、2個(gè)，1995年、2002年～2004年、2007年為0，其他年份均每年新增一個(gè)設(shè)置峰會(huì)機(jī)制的區(qū)域組織①本項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)根據(jù)中華人民共和國外交部網(wǎng)站（網(wǎng)站地址：http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gihdq/gihdqzz/）列舉的國際和地區(qū)組織相關(guān)資料整理而成。。區(qū)域一體化及其峰會(huì)外交的發(fā)展，既是經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化發(fā)展的必然，又反過來推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化的發(fā)展；第四，為了推動(dòng)和加強(qiáng)不同區(qū)域之間的交流與合作，跨區(qū)域的峰會(huì)外交也相當(dāng)活躍。原有的峰會(huì)機(jī)制持續(xù)發(fā)展，如不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)峰會(huì)、英聯(lián)邦峰會(huì)、法語國家首腦會(huì)議等。特別是不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)峰會(huì)，冷戰(zhàn)結(jié)束后重新定位，頂著爭(zhēng)議而不斷發(fā)展。為了進(jìn)一步深化合作，冷戰(zhàn)后還出現(xiàn)了一些新的跨區(qū)域峰會(huì)機(jī)制，既有像亞歐首腦峰會(huì)這樣的洲際峰會(huì)，也有像伊比利亞美洲國家首腦會(huì)議這樣的洲際部分國家領(lǐng)導(dǎo)人的峰會(huì)，還有像中歐峰會(huì)、中非合作論壇北京峰會(huì)這樣的看似雙邊、實(shí)則多邊的峰會(huì)論壇?？傊瑪[脫了冷戰(zhàn)束縛和制約，峰會(huì)外交得到了全方位的發(fā)展，逐步成為推動(dòng)全球化發(fā)展、應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的重要平臺(tái)。

二、后危機(jī)時(shí)代峰會(huì)外交的特點(diǎn)

金融危機(jī)爆發(fā)后，峰會(huì)外交進(jìn)入快速發(fā)展期。全球性峰會(huì)外交活動(dòng)如火如荼，區(qū)域性峰會(huì)外交也非常引人關(guān)注，原有的峰會(huì)機(jī)制日趨成熟，新誕生的峰會(huì)外交活動(dòng)也迅速機(jī)制化。應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)固然成為峰會(huì)外交的重點(diǎn)，但是核安全、氣候變化等峰會(huì)外交活動(dòng)也同樣牽動(dòng)著世界的神經(jīng)。國際金融危機(jī)在使峰會(huì)外交成為世界矚目焦點(diǎn)的同時(shí)，將峰會(huì)外交推到了全球治理的臺(tái)前，成為應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的重要平臺(tái)。隨著后危機(jī)時(shí)代的到來，峰會(huì)外交逐漸呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

第一，峰會(huì)外交從密集召開向機(jī)制化轉(zhuǎn)變。國際金融危機(jī)爆發(fā)后，為了防止危機(jī)的擴(kuò)散，協(xié)調(diào)治理行動(dòng)，峰會(huì)外交呈密集召開的態(tài)勢(shì)。一方面表現(xiàn)同一峰會(huì)機(jī)制在短時(shí)間內(nèi)連續(xù)召開，如G20峰會(huì)從2008年11月到2010年11月兩年時(shí)間內(nèi)接連召開五次；另一方面表現(xiàn)為同時(shí)段峰會(huì)的集群召開，如2009年9月下旬，聯(lián)合國氣候變化峰會(huì)、第64屆聯(lián)合國大會(huì)、安理會(huì)核不擴(kuò)散與核裁軍峰會(huì)和G20匹茲堡峰會(huì)先后在美國舉行，中國國家主席胡錦濤也同時(shí)參加了上述四場(chǎng)峰會(huì)，并發(fā)表了重要講話。高密集度的峰會(huì)外交反映了國際危機(jī)的緊迫性和嚴(yán)重性，同時(shí)也反映了國際社會(huì)在危機(jī)面前對(duì)峰會(huì)外交的殷切期待，希望借助密集的峰會(huì)外交迅速出手，克服危機(jī)。

隨著后危機(jī)時(shí)代的到來，長(zhǎng)效治理成為重點(diǎn)，與之相適應(yīng)，危機(jī)時(shí)期新誕生的峰會(huì)外交迅速機(jī)制化、常態(tài)化。如G20峰會(huì)在2009年9月第三次峰會(huì)上發(fā)表的《領(lǐng)導(dǎo)人聲明》，就宣布二十國集團(tuán)峰會(huì)將形成機(jī)制化，并將作為協(xié)商世界經(jīng)濟(jì)事務(wù)的主要平臺(tái)。金磚國家峰會(huì)從2010年第二次峰會(huì)就開始商定推動(dòng)“金磚四國”合作與協(xié)調(diào)的具體措施，標(biāo)志著“金磚國家”合作機(jī)制的初步形成。但同時(shí)，由于全球性挑戰(zhàn)的增多和峰會(huì)機(jī)制的多樣性，不同的峰會(huì)機(jī)制集中召開峰會(huì)的現(xiàn)象仍然存在。如2010年6月下旬G8和G20峰會(huì)接連在加拿大多倫多召開；2011年11月，G20戛納峰會(huì)和APEC夏威夷峰會(huì)相距不到10日，2012年3月下旬，首爾核安全峰會(huì)和金磚國家第四次峰會(huì)先后連續(xù)舉行。峰會(huì)外交的機(jī)制化和集群召開的疊加現(xiàn)象，一方面反映了當(dāng)代全球性挑戰(zhàn)的多樣性和復(fù)雜性，另一方面也說明了峰會(huì)外交在應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)中的重要地位和作用，同時(shí)，或許也有節(jié)省時(shí)間和成本的考慮。

第二，峰會(huì)外交從危機(jī)應(yīng)對(duì)為主向長(zhǎng)效治理轉(zhuǎn)變。金融危機(jī)爆發(fā)并不斷發(fā)酵的背景下，峰會(huì)外交的重點(diǎn)是討論和研究應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施和方法。如20國集團(tuán)首次峰會(huì)的議題就主要是討論如何應(yīng)對(duì)危機(jī)，本次峰會(huì)的議題主要包括：評(píng)估國際社會(huì)在應(yīng)對(duì)當(dāng)前金融危機(jī)方面取得的進(jìn)展，討論金融危機(jī)產(chǎn)生的原因，共商促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措，探討加強(qiáng)國際金融領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)范、推進(jìn)國際金融體系改革等問題[5]。從議題上看，應(yīng)對(duì)危機(jī)成為峰會(huì)討論的主題和重點(diǎn)。不僅是G20峰會(huì)，其他的峰會(huì)外交也把應(yīng)對(duì)金融危機(jī)作為重要議題，如此前召開的第七屆亞歐首腦會(huì)議專門發(fā)表了“關(guān)于國際金融形勢(shì)的聲明”，并認(rèn)為“各國政府應(yīng)體現(xiàn)遠(yuǎn)見和魄力，堅(jiān)定、果斷、負(fù)責(zé)、及時(shí)地采取有效措施，妥善應(yīng)對(duì)當(dāng)前金融危機(jī)的挑戰(zhàn)”[6]。

進(jìn)入后危機(jī)時(shí)代，峰會(huì)外交逐步向長(zhǎng)效治理轉(zhuǎn)變。中國國家主席胡錦濤在第四次二十國集團(tuán)峰會(huì)上就明確提出：“推動(dòng)二十國集團(tuán)從應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的有效機(jī)制轉(zhuǎn)向促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺(tái)”，“推動(dòng)二十國集團(tuán)從協(xié)同刺激轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)增長(zhǎng)、從短期應(yīng)急轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效治理、從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)謀劃”[7]。轉(zhuǎn)入長(zhǎng)效治理后的峰會(huì)外交，不僅峰會(huì)召開的頻率進(jìn)一步機(jī)制化和常態(tài)化，而且峰會(huì)議題也隨之轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的根本之道和促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)策。G20峰會(huì)表現(xiàn)得最明顯，前兩次峰會(huì)主要討論如何應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，從第三次峰會(huì)開始，重心明顯轉(zhuǎn)變。從第三次到第七次峰會(huì)，僅有第三次峰會(huì)“推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇”、第六次峰會(huì)“歐債危機(jī)、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與增長(zhǎng)、抑制國際市場(chǎng)原材料價(jià)格過度波動(dòng)”和第七次峰會(huì)“世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、就業(yè)問題”等議題屬于危機(jī)應(yīng)對(duì)的范疇，而討論“國家金融體系和國際金融機(jī)構(gòu)改革、金融監(jiān)管、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和平衡增長(zhǎng)、貿(mào)易問題、發(fā)展問題、全球治理”等涉及長(zhǎng)效治理的議題占絕對(duì)多數(shù)，累計(jì)達(dá)到議題總數(shù)的3/4[5]。

與峰會(huì)議題變化相聯(lián)系，進(jìn)入長(zhǎng)效治理階段的峰會(huì)外交，各方利益博弈加劇，合作動(dòng)力或?qū)⒔档?。雖然合作應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)仍是國際社會(huì)的廣泛共識(shí)，但沒有了危機(jī)的緊迫性，各方對(duì)合作相對(duì)收益的考量必然會(huì)加重，利益博弈勢(shì)必加劇，而讓步妥協(xié)的意愿開始下降。對(duì)此，胡錦濤主席在2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上就作出了初步判斷，他指出，20國集團(tuán)機(jī)制既是國際合作的新平臺(tái)，也是大國較量的新場(chǎng)所，要真正形成務(wù)實(shí)高效、平等協(xié)商的世界經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制還有很長(zhǎng)的路要走[8]。進(jìn)入長(zhǎng)效治理時(shí)期，由于議題更多涉及全球治理的根本，并牽動(dòng)重大利益格局調(diào)整，因此，峰會(huì)外交也可能陷入一般多邊機(jī)制議而不決的窠臼。一般來講，應(yīng)對(duì)危機(jī)的談判是高效的，而日常治理的談判則是漫長(zhǎng)的?！半S著發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體走出金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的困境，他們對(duì)體系改革的政治意愿大為減退，對(duì)維護(hù)當(dāng)前既得利益更加關(guān)注，從而使G20內(nèi)部發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的分歧增加、落實(shí)已有共識(shí)的難度增大、常態(tài)化談判的‘協(xié)商疲勞’增強(qiáng)”[9]。因此，進(jìn)入后危機(jī)時(shí)代，如何提高峰會(huì)外交的決策效率、進(jìn)一步增強(qiáng)峰會(huì)外交的效果，成為當(dāng)下峰會(huì)外交研究的重要課題。

第三，新興經(jīng)濟(jì)體日益成為峰會(huì)外交舞臺(tái)上的重要力量，在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮重要的作用。新興經(jīng)濟(jì)體的群體性崛起是新世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)的突出亮點(diǎn)，主要表現(xiàn)為新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速上升。金融危機(jī)爆發(fā)后，新興經(jīng)濟(jì)體進(jìn)一步崛起。反映在峰會(huì)外交舞臺(tái)上，新興經(jīng)濟(jì)體不僅越來越活躍，而且影響越來越大。從2003年開始，作為全球經(jīng)濟(jì)治理的重要舞臺(tái)，八國集團(tuán)峰會(huì)邀請(qǐng)新興發(fā)展中國家與會(huì)，雖然各東道國邀請(qǐng)對(duì)象并不完全相同，但由此形成的“G8+n”的對(duì)話框架本身就說明了新興經(jīng)濟(jì)體開始在峰會(huì)外交和全球經(jīng)濟(jì)治理中嶄露頭角。金融危機(jī)爆發(fā)后，二十國集團(tuán)峰會(huì)則因內(nèi)在地包含了與11個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體的對(duì)話而迅速崛起，并取代G8成為全球經(jīng)濟(jì)治理的主要平臺(tái)。八國集團(tuán)影響的式微和二十國集團(tuán)影響的上升，進(jìn)一步說明了“離開新興大國的參與，任何當(dāng)代全球問題都不可能找到解決的出路”[10]25。在后危機(jī)時(shí)代，新興經(jīng)濟(jì)體在峰會(huì)外交中的地位也隨峰會(huì)外交的機(jī)制化而得到進(jìn)一步確立。在二十國集團(tuán)峰會(huì)上，新興經(jīng)濟(jì)體不僅作為平等的成員參與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)治理的討論，而且影響日益增強(qiáng)、話語權(quán)日益提升。每次峰會(huì)期間，新興發(fā)展中大國的態(tài)度都一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。而金磚國家作為新興經(jīng)濟(jì)體的主要代表，金磚峰會(huì)的機(jī)制化使得新興發(fā)展中大國更加引人矚目?？梢灶A(yù)計(jì)，隨著以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，世界經(jīng)濟(jì)格局多極化將更加明顯，峰會(huì)外交乃至全球治理的結(jié)構(gòu)都將進(jìn)一步發(fā)生變化?！叭蛑卫眢w系（上層建筑）必須隨世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)）嬗變而調(diào)整，從發(fā)達(dá)國家獨(dú)霸向發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家平分秋色轉(zhuǎn)變”[11]。

但是，世界經(jīng)濟(jì)多極化的發(fā)展是漫長(zhǎng)的過程，新興經(jīng)濟(jì)體地位和作用的提高也有一個(gè)漸進(jìn)的過程。在目前的峰會(huì)外交舞臺(tái)上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體仍處于主導(dǎo)地位。在G20峰會(huì)舞臺(tái)上，雖然新興經(jīng)濟(jì)體數(shù)量略占多數(shù)，但峰會(huì)議題仍主要反映發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的要求。按照G20的規(guī)則，峰會(huì)主辦國在議題確定上有較大影響。截止到2012內(nèi)，發(fā)展中國家舉辦了二次，而發(fā)達(dá)國家舉辦了五次，其中，美國主辦了兩次。發(fā)達(dá)國家主辦多，自然G20峰會(huì)也更多地反映他們的利益和要求。此外，主要代表發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的八國集團(tuán)峰會(huì)雖然風(fēng)頭被二十國集團(tuán)峰會(huì)蓋住，但相比代表新興經(jīng)濟(jì)體的金磚國家峰會(huì)，它在全球經(jīng)濟(jì)治理中的影響和作用仍具有明顯的優(yōu)勢(shì)。金磚國家峰會(huì)與它相比，不僅興起時(shí)間短，運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足，而且成員之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治意識(shí)形態(tài)、歷史文化背景差異也較大，因此，合作還處在較低的水平，在全球治理中的影響暫時(shí)還有限。發(fā)達(dá)國家在峰會(huì)外交的主導(dǎo)地位，根源還在于世界經(jīng)濟(jì)格局還沒有發(fā)生顛覆性轉(zhuǎn)變，雖然世界經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了重大變化，但由于發(fā)達(dá)國家在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面仍處于優(yōu)勢(shì)地位，因此，發(fā)達(dá)國家在世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)局面并未發(fā)生根本逆轉(zhuǎn)。

三、峰會(huì)外交發(fā)展的動(dòng)因

二戰(zhàn)以來，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來，峰會(huì)外交迅速發(fā)展，成為多邊外交活動(dòng)的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。峰會(huì)外交的蓬勃發(fā)展除了有交通通訊等物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)外，應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)、完善全球治理的客觀需要和峰會(huì)外交的發(fā)起者、主辦者、參與者的內(nèi)在需求結(jié)合在一起，共同推動(dòng)著峰會(huì)外交的發(fā)展。

第一，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的全球性挑戰(zhàn)的迫切需要。經(jīng)濟(jì)全球化作為當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，本身具有兩重性。在推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也加劇了全球發(fā)展不平衡，加大了世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，形成了一系列全球性問題[12]。全球治理研究的著名專家、英國倫敦經(jīng)濟(jì)與政治學(xué)院教授戴維·赫爾德認(rèn)為，“全球性挑戰(zhàn)帶給我們必須面對(duì)的三個(gè)核心問題是：全球共同關(guān)心的生態(tài)與環(huán)境問題（全球變暖、生物多樣性危機(jī)和生態(tài)系統(tǒng)損失、水缺乏）、人類可持續(xù)發(fā)展問題（消滅貧困、沖突防止、全球傳染性疾病控制）以及全球競(jìng)賽規(guī)則（核不擴(kuò)散、有毒廢物處置、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、遺傳研究規(guī)則、貿(mào)易規(guī)則、金融和稅收規(guī)則）”[13]。面對(duì)大量的日益嚴(yán)峻而復(fù)雜的全球性問題，僅有常規(guī)多邊外交是不夠的，特別是對(duì)于像國際金融危機(jī)這樣緊迫而嚴(yán)峻的全球性問題，如果僅按照常規(guī)多邊外交那樣反復(fù)討價(jià)還價(jià)，可能會(huì)錯(cuò)過治理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)，因而迫切需要峰會(huì)外交加快治理。因?yàn)?，一方面，外交決策權(quán)力高度集中。有學(xué)者甚至認(rèn)為，外交決策的最高決策層并不一定是外交行政的最高領(lǐng)導(dǎo)層，而是國家的最高政治領(lǐng)導(dǎo)層[14]29。所謂“外交無小事”、“外交授權(quán)有限”等說法，正是外交決策特殊性的真實(shí)寫照。如果按照常規(guī)多邊外交的談判，由于外交授權(quán)有限，溝通和談判過程必須層層請(qǐng)示，甚至要經(jīng)歷多次反復(fù)，整個(gè)過程較為漫長(zhǎng)。而另一方面，峰會(huì)外交的參與者都是各國決策機(jī)制的核心人物，雖然各國外交決策體制不盡相同，但所有首腦都會(huì)擁有較高的決策自主權(quán)。因此，在峰會(huì)外交舞臺(tái)上，首腦們經(jīng)常可以根據(jù)互動(dòng)的情勢(shì)和國際局勢(shì)進(jìn)行即時(shí)的分析和決斷，從而避免一般外交渠道的耽延或曲折。職業(yè)外交官維爾斯·賽耶承認(rèn)，在首腦會(huì)議上幾個(gè)小時(shí)就能解決的問題，而大使們按政府指令行事則可能要數(shù)周才能達(dá)到目的[3]463。所以說，問題的緊迫性和嚴(yán)峻性迫切需要借助峰會(huì)外交的推動(dòng)加快應(yīng)對(duì)和治理的步伐。國際金融危機(jī)爆發(fā)后，G20峰會(huì)密集召開并迅速成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的前沿陣地和指揮中心，進(jìn)一步說明了峰會(huì)外交在應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)中的重要性。此外，還有一些全球性危機(jī)，雖然嚴(yán)峻但一直沒有得到應(yīng)有的治理，如世界糧食安全、核安全等全球性問題，如果僅在聯(lián)合國等常規(guī)多邊外交舞臺(tái)上討論，可能短時(shí)間內(nèi)難以引起國際社會(huì)的高度重視和有效治理，迫切需要借助峰會(huì)外交的傳播效應(yīng)來激發(fā)對(duì)該問題的討論和關(guān)注，并引領(lǐng)國際社會(huì)及時(shí)進(jìn)行有效的治理，避免危機(jī)失控造成災(zāi)難性后果。總之，伴隨全球化的加速發(fā)展，日趨嚴(yán)峻的全球性挑戰(zhàn)越來越多，峰會(huì)外交也越來越盛行。

第二，發(fā)展和完善全球治理的客觀要求。經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益超出單個(gè)主權(quán)國家管理的范圍，世界各國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)往來更為頻繁,經(jīng)濟(jì)相互依存不斷加深。在此背景下，全球經(jīng)濟(jì)治理便應(yīng)運(yùn)而生，并逐步形成了以世界貿(mào)易組織（WTO）為中心的全球貿(mào)易治理機(jī)制，以國際貨幣基金組織（IMF）為中心的全球金融治理機(jī)制，以世界銀行（WB）為中心的全球發(fā)展治理機(jī)制[15]。但這些治理機(jī)制不僅在各自領(lǐng)域沒有達(dá)到較好的治理效果，而且彼此之間缺乏內(nèi)在聯(lián)系和整體性安排。從國際關(guān)系發(fā)展的實(shí)踐來看，發(fā)展和完善全球治理機(jī)制，峰會(huì)外交發(fā)揮著非常重要的作用。

首先，統(tǒng)籌和整合全球治理各種機(jī)制，迫切需要峰會(huì)外交。也就是說，峰會(huì)外交是解決、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一全球治理機(jī)制不一致性，實(shí)現(xiàn)“治理的治理”的重要舞臺(tái)，有學(xué)者認(rèn)為這就是多邊峰會(huì)外交為何在冷戰(zhàn)結(jié)束后更加流行的一個(gè)深刻原因[16]。因?yàn)榻y(tǒng)合全球治理機(jī)制牽涉面太廣，也非常復(fù)雜，常規(guī)多邊外交往往難以處理。即使像聯(lián)合國這樣全球最具代表性、合法性和權(quán)威性的國際組織，依靠其常規(guī)機(jī)制也未能有效解決全球治理中的一致性問題。峰會(huì)外交參與者作為國家或政府領(lǐng)導(dǎo)人，視野開闊、具有統(tǒng)籌不同領(lǐng)域和各自國家利益的能力與權(quán)威，因此也有能力整合各全球治理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)“治理的治理”。從20世紀(jì)70年代的七國集團(tuán)峰會(huì)開始到今天的二十國集團(tuán)峰會(huì)，它們除了進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)外，都在努力統(tǒng)領(lǐng)全球治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全球治理的統(tǒng)一。G20每次峰會(huì)，均邀請(qǐng)國際貨幣基金組織、世界銀行以及其他區(qū)域集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人與會(huì)，目的就是統(tǒng)籌全球治理，并使自己成為全球治理的核心。從G20峰會(huì)推動(dòng)國際貨幣基金組織和世界銀行兩個(gè)機(jī)構(gòu)改革的情況看，G20峰會(huì)確實(shí)具有一定的整合能力。

其次，峰會(huì)外交是改革和完善全球治理機(jī)制的迫切要求。全球治理機(jī)制是在全球化發(fā)展過程中建立起來的，必然要隨著全球化發(fā)展進(jìn)行必要的改革和調(diào)整。在全球化發(fā)展之初，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體是全球化進(jìn)程的推動(dòng)者和壟斷者，建立起來的全球治理機(jī)制很大承擔(dān)上反映了發(fā)達(dá)國家的意愿和利益。但隨著新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的群起性崛起，世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了重大變化?？陀^來說，世界經(jīng)濟(jì)格局的轉(zhuǎn)變必然要求全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的改革，可以說，改革是不可回避的。但全球治理機(jī)制的改革又是一場(chǎng)極其復(fù)雜的博弈。畢竟現(xiàn)有治理機(jī)制持續(xù)了60多年，已經(jīng)形成了深厚的利益格局，因此，任何一個(gè)后來者加入這個(gè)體系分割其利益，都會(huì)遇到既得利益國家的阻擾[17]。這種影響國家根本利益和國際地位的復(fù)雜博弈迫切需要峰會(huì)外交的決斷。僅靠常規(guī)多邊外交的溝通和談判，不僅過程漫長(zhǎng)、充滿著變數(shù)，而且也不能適應(yīng)形勢(shì)的變化和全球治理的現(xiàn)實(shí)需要。峰會(huì)外交作為領(lǐng)導(dǎo)人之間的集會(huì)，一方面，領(lǐng)導(dǎo)人站得高，信息量大，他們對(duì)全球性問題的認(rèn)識(shí)以及對(duì)國家利益的把握往往比一般外交官更準(zhǔn)確，具有統(tǒng)籌改革、發(fā)展和國家利益的能力；另一方面，峰會(huì)參加者都是各國決策機(jī)制的核心人物，他們有酌情決策的權(quán)力。而且領(lǐng)導(dǎo)人之間面對(duì)面的直接溝通，有助于相互理解和諒解從而達(dá)成一致。從G20峰會(huì)推動(dòng)國際金融治理結(jié)構(gòu)的改革來看，峰會(huì)外交在推動(dòng)全球治理機(jī)制改革上確實(shí)具有一定的優(yōu)勢(shì)。在峰會(huì)成立前，G20央行行長(zhǎng)和財(cái)長(zhǎng)會(huì)議也曾多次討論過該問題，但一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，而峰會(huì)外交召開后很快就取得了突破。因此，為了進(jìn)一步推動(dòng)全球治理機(jī)制的發(fā)展和完善，國際社會(huì)仍應(yīng)該繼續(xù)借重峰會(huì)外交。

第三，峰會(huì)外交是提升國際組織影響力和治理有效性的現(xiàn)實(shí)需要。在全球治理過程中，政府間國際組織因具有穩(wěn)定性、權(quán)威性、專業(yè)性和自主性等優(yōu)勢(shì)[18]86，而成為全球治理的重要平臺(tái)。全球治理理論的創(chuàng)建者羅西瑙認(rèn)為，在全球治理的“權(quán)威空間”中，政府間國際組織是實(shí)現(xiàn)全球治理的重要載體[19]8。而設(shè)置峰會(huì)機(jī)制或舉辦峰會(huì)外交對(duì)提高國際組織影響力和在全球治理中的地位具有重要的意義。區(qū)域國際組織可以借助峰會(huì)外交提高決策效率、協(xié)調(diào)成員國的政策和行動(dòng)，加深合作進(jìn)程，并借助媒體聚焦而擴(kuò)大影響，提升區(qū)域合作組織在世界政治經(jīng)濟(jì)中的地位。全球性國際組織可通過發(fā)起峰會(huì)外交，進(jìn)一步擴(kuò)大國際影響，提高其在全球治理中的地位。因此，如果有可能，區(qū)域一體化組織和全球性國際組織都有舉辦峰會(huì)外交的沖動(dòng)。特別是一些論壇性國際組織，主要就是依靠峰會(huì)外交而發(fā)揮作用。從經(jīng)驗(yàn)層面看，二十國集團(tuán)在峰會(huì)外交前后變化最明顯。二十國集團(tuán)是1999年成立的論壇性國際組織，雖然它比八國集團(tuán)更具代表性，但在峰會(huì)外交召開前，它并沒有在全球治理發(fā)揮什么重要作用。而上升到峰會(huì)層面后，二十國集團(tuán)不僅在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中發(fā)揮了重要作用，而且很快就取代八國集團(tuán)成為“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺(tái)”。此外，亞太經(jīng)合組織在峰會(huì)召開后也從一個(gè)默默無聞的區(qū)域組織，逐步演變?yōu)閬喬貐^(qū)重要的區(qū)域合作組織?？傊?，鑒于峰會(huì)外交的重要作用，越來越多的國際組織熱衷峰會(huì)外交，峰會(huì)外交日益興盛。

第四，舉辦峰會(huì)外交也是提高主辦國國際地位、擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人影響的重要舞臺(tái)。舉辦峰會(huì)外交雖然是非常辛苦的工作，壓力也非常大。但并未阻擋國家主辦峰會(huì)外交的熱情。因?yàn)榕e辦峰會(huì)外交，邀請(qǐng)眾多國家和國際組織領(lǐng)導(dǎo)人來本國開會(huì)，有助于增進(jìn)國際社會(huì)對(duì)主辦國歷史文化的了解，提高主辦國的國際地位和國際影響。在早先的世界歷史中，舉辦重大峰會(huì)外交往往都意味著該國在國際舞臺(tái)上具有較高的地位，或者是世界政治的中心，或是對(duì)解決某一特定國際問題具有重要的影響。即使在今天，峰會(huì)外交的舉辦也是國家實(shí)力和國際影響力的體現(xiàn)。

參加峰會(huì)外交也是增進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人友誼、擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)人影響的重要舞臺(tái)。最高領(lǐng)導(dǎo)人彼此間的信任和良好個(gè)人關(guān)系，可以最大限度地挖掘合作潛力，推動(dòng)兩國關(guān)系的發(fā)展[20]。峰會(huì)外交為領(lǐng)導(dǎo)人廣交朋友、深化友誼提供了最有效的平臺(tái)，峰會(huì)期間，領(lǐng)導(dǎo)人不僅在正式國際會(huì)議上結(jié)識(shí)和了解大量外國首腦，而且還會(huì)開展密集的雙邊交往，拜會(huì)或接待他國領(lǐng)導(dǎo)人，舉行各種形式招待會(huì)，以多種方式發(fā)展和加速與其他領(lǐng)導(dǎo)人的友誼，從而促進(jìn)國家關(guān)系的發(fā)展。唐家璇在談到中非合作論壇北京峰會(huì)意義時(shí)指出，峰會(huì)增進(jìn)了中非領(lǐng)導(dǎo)人之間的友誼，推動(dòng)了中非友好合作在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上全面發(fā)展[21]。此外，作為現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)人，他們視野開闊、思維敏捷，他們也樂意參加峰會(huì)外交，并借峰會(huì)外交的良好表現(xiàn)展示自己的外交能力和個(gè)人魅力，從而增加國內(nèi)支持力，鞏固執(zhí)政地位。

總之，峰會(huì)外交的迅速發(fā)展，一方面是應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的全球性挑戰(zhàn)、發(fā)展和完善全球治理機(jī)制等客觀形勢(shì)推動(dòng)的結(jié)果；另一方面，又是峰會(huì)外交的發(fā)起者、主辦者和參與者的內(nèi)在動(dòng)力驅(qū)使的結(jié)果。主客觀因素的推動(dòng)使得冷戰(zhàn)后峰會(huì)外交日漸興盛，成為國際舞臺(tái)上一道亮麗的風(fēng)景。

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