○付建軍

如何解決新時期農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)存在的新問題※
——以河南省農(nóng)村基層黨組織建設(shè)為例

○付建軍

新時期，伴隨著我國社會主義建設(shè)事業(yè)的不斷推進(jìn)以及農(nóng)村社會的變化，黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，同時也面臨諸多問題。如何破解新時期黨的基層領(lǐng)導(dǎo)存在的問題是我黨必須面對和解決的新課題。帶著這些問題，筆者走訪了河南省的一些農(nóng)村，對河南省各地針對鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)所做的嘗試和創(chuàng)新進(jìn)行了調(diào)查和分析，認(rèn)為河南省在破解新時期基層領(lǐng)導(dǎo)存在的問題方面其做法具有創(chuàng)新性和代表性。

一、新時期農(nóng)村基層出現(xiàn)的新問題

改革開放以來，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變遷和農(nóng)村城鎮(zhèn)化給黨對農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)帶來了諸多新的問題，這些新問題的存在，直接影響了黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的鞏固和發(fā)展。具體來說，這些新問題主要集中在五個方面。

（一）農(nóng)村宗教組織和信教群眾增多

新時期我國農(nóng)村的突出變化是宗教組織和信教群眾的增多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有各類宗教信眾1億余人，宗教活動場所約85萬余處，宗教團(tuán)體3000多個。其中，農(nóng)村信眾占到大部分。以基督教為例，目前我國農(nóng)村基督教信眾的數(shù)量已經(jīng)占到全國總數(shù)量的80%[1]。在筆者調(diào)研的行政村中，宗教組織和信教群眾增多具有代表性的是河南省澠池縣的張大池村。該村有6個村民小組，4個自然村，總戶數(shù)241，總?cè)丝?014人。村民以基督教為主要信仰對象，信教群眾數(shù)量已經(jīng)占到全村人口的25%，而且信教群眾的數(shù)量還在逐年增加，村里有基督教教堂1所。筆者通過與該村村民進(jìn)行交流了解到，該村村民信教原因主要由親朋好友介紹、家庭變故和患病等。

農(nóng)村宗教組織和信教群眾增多給黨對農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)帶來了一系列問題：一是農(nóng)村宗教組織的組織吸納了一些群眾，導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村開展黨務(wù)活動難。在走訪的過程中，筆者了解到，部分農(nóng)村干部對宗教組織的認(rèn)識并不科學(xué)，面對農(nóng)村宗教組織和信教群眾數(shù)量的增加，他們普遍認(rèn)為應(yīng)該對其進(jìn)行壓制，而并沒有意識到應(yīng)該通過某種機(jī)制，合理處理基層黨組織與宗教組織和信教群眾的關(guān)系。二是農(nóng)村信教群眾的增多對黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍的交接和更新提出挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口大量輸出到城市，留守人口較少。信教群眾的增加就使得黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的儲備隊(duì)伍相對減少，從而增加了黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍交接和更新的難度。

（二）無職黨員和流動黨員管理松散

新時期由于農(nóng)村外出人口增多和農(nóng)村事務(wù)減少，農(nóng)村無職黨員和流動黨員群體逐步擴(kuò)大，無職黨員和流動黨員的管理呈現(xiàn)出松散化狀態(tài)。

無職黨員和流動黨員管理松散給黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)帶來了諸多問題。突出的表現(xiàn)在兩個方面：一方面，無職黨員和流動黨員的組織生活無法正常進(jìn)行。在農(nóng)村，很多無職黨員和流動黨員在管理松散的狀態(tài)下很少參與村務(wù)工作，流動黨員更是很少親自參與村黨代會。這一部分黨員群體的組織生活因?yàn)楣芾硭缮⒌脑蚨鵁o法正常開展。原因主要有三點(diǎn)：（1）一部分無職黨員從事自己職業(yè)的過程中不愿意參加黨的組織生活；（2）流動黨員基于參與成本考慮，更多選擇電話和找人代替等間接參加的方式；（3）農(nóng)村干部并不注重農(nóng)村中的無職黨員和流動黨員的組織生活問題。另一方面，無職黨員和流動黨員管理松散造成黨員學(xué)習(xí)機(jī)會減少，影響農(nóng)村基層學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)。建設(shè)馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨，關(guān)鍵在基層學(xué)習(xí)型黨組織的建設(shè)。這就需要基層黨組織對無職黨員和流動黨員經(jīng)常開展學(xué)習(xí)活動，提高其理論素養(yǎng)。顯然，無職黨員和流動黨員的松散管理是與建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨相沖突的。

（三）農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)功能不顯著

目前我國農(nóng)村基層黨組織的功能正處于轉(zhuǎn)型期，這種轉(zhuǎn)型主要是從過去的“整合”、“汲取”的“管治型”功能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)的服務(wù)型職能[2]。自農(nóng)村稅費(fèi)改革完成以后，農(nóng)村基層黨組織的功能主要轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)。目前雖然對農(nóng)村基層黨組織的定位是提供公共服務(wù)，但在實(shí)際工作中，農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)功能并沒有得到很好的體現(xiàn)。很多農(nóng)村基層黨組織還停留在“管治型”職能階段，不少農(nóng)村干部的思維和行動還存在很大程度的惰性，不愿意主動進(jìn)行工作方式的調(diào)整。

處于社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村基層黨組織的服務(wù)功能對于加強(qiáng)黨群聯(lián)系、樹立農(nóng)村基層黨組織的威信地位等具有重要的意義。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化使得農(nóng)民的職業(yè)和工作地域發(fā)生了很大的變化，農(nóng)民不再從事簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)活動中。在這個過程中，農(nóng)民對基層黨組織和公共服務(wù)的認(rèn)識已經(jīng)發(fā)生了改變。農(nóng)民不再把基層黨組織看成是“管治型”組織，而是把基層黨組織當(dāng)成公共服務(wù)的提供者。農(nóng)民對農(nóng)村基層黨組織的評價和判斷也是以此為基礎(chǔ)的。然而，很多農(nóng)村基層黨組織功能轉(zhuǎn)型緩慢增加了農(nóng)民對于農(nóng)村基層黨組織的不滿，從而也不可能達(dá)到鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的目的。

（四）村務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全，群眾參與不夠

目前在我國農(nóng)村政治權(quán)力的運(yùn)作過程中，權(quán)力監(jiān)督基本上停留在文字層面。在實(shí)踐過程中，村務(wù)缺乏監(jiān)督的問題一直存在。這種村務(wù)不透明的狀態(tài)導(dǎo)致很多村委會僅僅是農(nóng)村干部開會和辦公的地方，村民很少、也不愿意參與到村務(wù)活動中。

這種遠(yuǎn)離村民的工作狀態(tài)使得農(nóng)村政治權(quán)力運(yùn)作在村民眼里逐漸演變成一種農(nóng)村干部的私人營利行為，極易導(dǎo)致村民對黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)的不信任，從而促使村民與黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)系的破裂，也就不能形成“黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會互動”的工作效果。

（五）村干部年齡高、素質(zhì)低、工資少

農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的鞏固最終必須依靠農(nóng)村干部，因此建立一支高素質(zhì)的農(nóng)村干部隊(duì)伍至關(guān)重要。但目前農(nóng)村干部隊(duì)伍存在的問題較多，主要集中在年齡、素質(zhì)和工資三個方面。在年齡方面，農(nóng)村干部普遍呈現(xiàn)高齡化趨勢，青年儲備干部嚴(yán)重不足。從筆者走訪的情況看，在河南很多地方，有些農(nóng)村黨支部書記任職已經(jīng)達(dá)20—30年，村支部書記年齡最高者為75歲，而與此同時，農(nóng)村的青年儲備干部嚴(yán)重不足。在素質(zhì)方面，很多村干部只有初中學(xué)歷，高中及以上學(xué)歷較少。在工資待遇方面，農(nóng)村干部任職不同其工資也不同。筆者在河南省三門峽市和許昌市的調(diào)研顯示，一般村支部書記的工資從400—650元不等，村委會主任的工資從200—400元不等，其他農(nóng)村干部的工資一般在100—300元不等。總體上看，農(nóng)村干部的工資水平較低。農(nóng)村干部工資的低水平勢必影響其工作的積極性，目前在一些農(nóng)村出現(xiàn)的“村官空巢”現(xiàn)象就很好地說明了這一點(diǎn)。

在調(diào)研過程中，很多農(nóng)村干部向筆者反映了農(nóng)村干部的工資和生活保障問題，尤其是農(nóng)村干部的離任保障問題。這些農(nóng)村干部認(rèn)為，他們在工作時工資很低，在離任后也沒有任何生活保障，導(dǎo)致很多農(nóng)村干部在工作時不能安心工作，也產(chǎn)生了很多貪污腐敗行為。

二、解決問題的對策——以河南省的經(jīng)驗(yàn)為實(shí)證

鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)，就必須在制度和方法上創(chuàng)新。近10年來，河南省針對新時期黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)存在的諸多問題，進(jìn)行了大膽嘗試和創(chuàng)新，有效地鞏固了黨在農(nóng)村基層中的領(lǐng)導(dǎo)。這些新的做法和新的經(jīng)驗(yàn)為新時期黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的鞏固和發(fā)展提供了有力的啟示和借鑒。

（一）創(chuàng)建宗教組織協(xié)會，為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)

宗教作為一種普遍的社會現(xiàn)象，對社會的作用是積極還是消極，從根本上并不取決于宗教本身，而取決于宗教所處于的社會[3]。這就意味著，面對宗教組織，應(yīng)該發(fā)揮其優(yōu)勢，為社會主義服務(wù)。就農(nóng)村宗教而言，主要應(yīng)該發(fā)揮其在組織村民參加各項(xiàng)活動的優(yōu)勢。河南省三門峽市在處理與農(nóng)村宗教組織的關(guān)系中，首先要求農(nóng)村干部正確看待宗教組織，杜絕歧視宗教組織和信教群眾的做法。同時在機(jī)制上創(chuàng)建“黨支部+宗教組織協(xié)會”模式，讓農(nóng)村干部與宗教組織開展有限合作，深入宗教組織，了解信教群眾的思想狀態(tài)，挖掘他們的優(yōu)勢，為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。三門峽市“黨支部+宗教組織協(xié)會”的做法在實(shí)踐中取得了很好的效果，一方面對村干部的宗教觀進(jìn)行了一次很好的提升，另一方面也團(tuán)結(jié)了農(nóng)村中的信教群眾，加強(qiáng)了農(nóng)村黨支部與宗教組織之間的溝通和互動。

（二）對無職黨員設(shè)崗定責(zé)，對流動黨員雙向管理

針對無職黨員管理松散的問題，河南省許昌市從2006年開始就對全市農(nóng)村無職黨員實(shí)行“設(shè)崗定責(zé)”制度，對流動黨員實(shí)行“雙向管理”機(jī)制。“設(shè)崗定責(zé)”制度主要包括自我認(rèn)崗、審核定崗、培訓(xùn)上崗和履崗評崗等四個步驟。設(shè)置的崗位主要有政策宣傳崗、科技致富崗、村務(wù)監(jiān)督崗、治安調(diào)解崗、文明新風(fēng)崗、信息傳遞崗等。在整個過程中，首先保證無職黨員的主體性，即尊重?zé)o職黨員的意愿和選擇。由于將無職黨員設(shè)崗定責(zé)作為農(nóng)村基層黨組織的考核內(nèi)容，極大地調(diào)動了這類黨員參與村莊工作的積極性。針對流動黨員的管理和教育問題，河南省鄭州市金水區(qū)從2003年開始對農(nóng)村流動黨員實(shí)施雙向管理機(jī)制。雙向管理機(jī)制是指通過構(gòu)建融組織設(shè)置新模式、黨員管理服務(wù)平臺和黨員信息化管理于一體的“紅色家園”，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村流動黨員流出、流入地雙向共管的效果[4]。這種雙向管理解決了流動黨員過組織生活的問題，同時也為農(nóng)村基層黨組織掌握流動黨員的基本情況提供了平臺。

（三）建立“社會法庭”和“民事村辦”服務(wù)站

為有效解決農(nóng)村社會矛盾，河南省在全省范圍內(nèi)推廣了“社會法庭”工作方法?！吧鐣ㄍァ钡幕竟ぷ鞣椒ㄊ?，選舉農(nóng)村中威望和學(xué)歷較高者擔(dān)任社會法庭的“法官”，對農(nóng)村內(nèi)部發(fā)生的民事糾紛，通過“社會法庭”進(jìn)行面對面評議的方式，化解糾紛，力求做到“小事不出組，難事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。

在推動農(nóng)村基層黨組織功能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的工作中，河南省澠池縣進(jìn)行的探索具有代表性。其具體做法是在農(nóng)村建立“民事村辦”服務(wù)站?！懊袷麓遛k”服務(wù)站主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理服務(wù)中心，與縣鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)對接，為村民提供生產(chǎn)指導(dǎo)、文化娛樂、衛(wèi)生醫(yī)療、法律援助和政務(wù)代辦等服務(wù)項(xiàng)目。農(nóng)村基層黨組織這種“民事村辦”服務(wù)功能的推出，極大地方便了村民日常的生活需要，同時也加強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織和村民之間的聯(lián)系。

（四）推行“4+2+1”工程

“4+2+1”工程主要指“四議兩公開”制度和一個村民民主監(jiān)事會。其中，“四議”主要指黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議和村民會議決議?！皟晒_”主要指決議公開和實(shí)施結(jié)果公開。村民民主監(jiān)事會是在農(nóng)村原“兩委”之外增加一個群眾性監(jiān)督組織，監(jiān)事會主要負(fù)責(zé)審查村內(nèi)財務(wù)賬簿、憑證等財務(wù)收支情況以及村內(nèi)重大事項(xiàng)的執(zhí)行情況。其中，村內(nèi)賬目上報時必須附有監(jiān)事會主任簽名，否則無效?！?+2+1”工程實(shí)施的主要目的是健全農(nóng)村監(jiān)督機(jī)制，同時保證村民參與到村務(wù)工作中。目前這種工作方法已經(jīng)在河南全省推廣。

（五）推行績效工資和大學(xué)生村官計(jì)劃

在優(yōu)化農(nóng)村干部的待遇和提升其工作效率的過程中，河南省三門峽市從2009年開始在全市范圍內(nèi)對農(nóng)村干部的工資和工作實(shí)行績效工資和目標(biāo)管理兩種機(jī)制。三門峽市績效工資的具體做法是，在對農(nóng)村干部工資進(jìn)行提升的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村干部工資進(jìn)行績效考評，即先行發(fā)放工資的70%，30%的工資通過進(jìn)行績效考評的結(jié)果發(fā)放或不發(fā)放。同時，對農(nóng)村已經(jīng)離任的老干部以工作時間為單位按月進(jìn)行生活補(bǔ)貼。

為了解決縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的后備干部人才，河南省鶴壁市于2002年在全國率先實(shí)施了大學(xué)生村官計(jì)劃。目前，大學(xué)生村官計(jì)劃已經(jīng)在全國推廣。就河南而言，河南省在推廣大學(xué)生村官計(jì)劃過程中，要求一村一名大學(xué)生村官。大學(xué)生村官在農(nóng)村工作為農(nóng)村帶來了新思想和新方法，同時大學(xué)生村官本身也得到了有效的鍛煉。目前，一部分已經(jīng)期滿的大學(xué)生村官已經(jīng)通過考試等機(jī)制進(jìn)入縣、鄉(xiāng)和村開始工作，這種做法在一定程度上緩和了基層治理后備人才短缺的現(xiàn)狀。

三、解決問題的啟示——對加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的幾點(diǎn)建議

上述河南省各地的做法不僅加強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織自身的建設(shè)和轉(zhuǎn)型，更重要的是加強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)民之間的聯(lián)系，這就為鞏固黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但同時筆者在走訪的過程中，發(fā)現(xiàn)目前在河南省各地針對黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的鞏固問題所進(jìn)行的創(chuàng)新和實(shí)踐基本上都屬于“自上而下型”的做法，即政府主導(dǎo)型的做法，而缺少來自底層農(nóng)民的參與。“自下而上型”的做法源于農(nóng)村群眾在生活和生產(chǎn)實(shí)踐中的思考，因而這些做法更符合農(nóng)村情況和村民自己的利益，在推廣過程中也就不會遇到很大阻礙。筆者認(rèn)為，在破解新時期黨對農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的問題的過程中，這兩種做法都應(yīng)該得到很好的運(yùn)用。這就需要注重兩個方面的問題：一是尊重黨員的主體性地位，黨員是農(nóng)村基層黨組織的基本組成部分，雖然目前對無職黨員進(jìn)行了設(shè)崗定責(zé)，還應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)揮其能動性，激發(fā)其創(chuàng)新意識，從理念和認(rèn)識上進(jìn)行改變；二是要尊重農(nóng)村群眾的智慧，特別是對農(nóng)村群眾自生性的新做法要正確認(rèn)識和分析，而不能以敵視態(tài)度對其進(jìn)行處理。

[1]王久高：《農(nóng)村宗教和民間信仰盛行與村級黨組織建設(shè)探析——以安徽H縣和G縣為例》，《探索》2010年第3期。

[2]陳世偉：《我國農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新研究》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。

[3]楊華山：《當(dāng)代社會轉(zhuǎn)型時期鄉(xiāng)村民間信仰狀態(tài)研究》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。

[4]馬建新：《近十年來河南省農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的改革創(chuàng)新實(shí)踐及思考》，《中州學(xué)刊》2010年第5期。

※本文系2011年中共中央組織部委托課題《黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體制暨基層政府社會管理體制研究》的階段性成果。

（作者單位 華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）