胡小君

蘇州研究

縣級權(quán)力公開透明運行的基本規(guī)律探析
——基于常熟實踐的思考

胡小君

黨的十七屆四中全會提出要 “健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，推進權(quán)力運行程序化和公開透明”。縣級政權(quán)在黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著承上啟下的重要作用，在縣一級建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制具有十分重要的意義。二〇一〇年十一月，中紀委、中組部印發(fā)了 《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，縣權(quán)公開的試點改革在實踐中不斷深化。二〇一一年，地處蘇南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的江蘇常熟市被中央確定為黨的地方組織黨務(wù)公開工作聯(lián)系點，被江蘇省紀委確定為全省縣委權(quán)力公開透明運行的試點縣，開展了權(quán)力公開的試點改革。常熟在試點工作中，將市委和市政府的權(quán)力納入整體公開范疇，注重權(quán)責劃分的法治化、科學化與合理化，注重對關(guān)鍵權(quán)力監(jiān)督制約的制度化，注重帶動黨務(wù)、政務(wù)公開深入發(fā)展，取得了顯著成效。常熟的改革實踐在一定程度上揭示了縣權(quán)公開的規(guī)律性要求，對今后進一步深化和推廣地方權(quán)力公開透明運行有重要的借鑒價值?；趯ΤＪ鞕?quán)力公開改革實踐的調(diào)查與思考，筆者認為，縣級權(quán)力公開透明運行的規(guī)律性要求主要體現(xiàn)在如下五個方面。

一、系統(tǒng)化整合縣級政治權(quán)力，明確權(quán)力公開的完整主體

權(quán)力公開首先要明確被公開的權(quán)力主體。在各地縣權(quán)公開的改革試點中，多數(shù)完全按照上級部署，只對縣委的決策權(quán)力進行公開。但是，縣政權(quán)力具備一定的特殊性，如楊雪冬所言，“相對于中央來說，縣是最完整的微觀國家；而相對于社會來說，縣又是離其最近的現(xiàn)實國家”。①楊雪冬：《縣域政權(quán)改革的邏輯》，《探索與爭鳴》2009年第11期?？h政權(quán)力的完整性、承接性和基層性，使得僅將縣委權(quán)力公開難以發(fā)揮預期的效果。

就縣政權(quán)力的內(nèi)部架構(gòu)而言，縣委的決策權(quán)、縣政府的執(zhí)行權(quán)、縣人大的監(jiān)督權(quán)、縣政協(xié)的參政議政權(quán)是相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、密不可分的權(quán)力鏈條和有機整體。在中央集權(quán)和壓力型體制的背景下，縣級權(quán)力在性質(zhì)上更多地屬于執(zhí)行層次，即結(jié)合縣域?qū)嶋H貫徹落實上級政策。執(zhí)行性的特點，使得縣級黨政之間決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的劃分較為含混，多數(shù)表現(xiàn)為大事共同決策，執(zhí)行中分工協(xié)調(diào)。強調(diào)落實到位，往往要求幾套班子共同去做，強調(diào)執(zhí)行效率，要求在管理上減少層次，避免不必要的政治成本。常熟在權(quán)力公開的試點改革中，充分考慮到縣級權(quán)力架構(gòu)和運行的實際情況，從規(guī)范縣級權(quán)力運行全過程的角度出發(fā)，把市委權(quán)力公開透明運行工作適度拓展，統(tǒng)籌考慮，延伸到市政府以及相關(guān)職能部門，一并開展，力求形成各方聯(lián)動的整體效應(yīng)。在注重權(quán)力整體性的同時，也注重具體的職權(quán)設(shè)置和分工協(xié)調(diào)，堅持和完善黨政主要領(lǐng)導負總責和常委、副市長分工負責制。

就縣政權(quán)力運作的具體途徑而言，一是通過縣委和縣政府的職能部門及其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)直接行使，二是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府甚至借助于村居委會、黨支部等基層組織協(xié)助行使，兩者構(gòu)成了基層權(quán)力運作的條塊網(wǎng)絡(luò)。只有職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企的基層權(quán)力也在陽光下公開運行，才能保證基層人民群眾在權(quán)力公開透明運行的改革中獲益。在權(quán)力公開試點改革的深入開展階段，常熟進一步創(chuàng)造條件，將權(quán)力公開透明運行拓展到鎮(zhèn)級機關(guān)和職能部門，并與該市先前建立的市、鎮(zhèn)、村、企和基層站所“五位一體”黨務(wù)公開體系相契合。據(jù)此，常熟通過對市委、政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多方面、多層級權(quán)力的系統(tǒng)化整合，使之作為整體納入到改革試點工作的全過程，明確構(gòu)建了權(quán)力公開透明運行的完整權(quán)力主體。權(quán)力主體的完整性和系統(tǒng)性不僅避免了因局部權(quán)力或個別環(huán)節(jié)遺漏導致試點工作陷入“短板效應(yīng)”的弊端，而且賦予了常熟權(quán)力公開實踐在地方政治體制改革中更為深刻的探索意義。

二、書記限權(quán)和書記主動相結(jié)合，突出權(quán)力公開的重難點

權(quán)力過于集中是現(xiàn)行政治體制的主要弊端?？h委書記在縣級權(quán)力體系中事實上處于核心地位，尤其是在用人權(quán)和決策權(quán)方面，有的地方甚至形成了諸如書記辦公會之類的權(quán)力運行替代規(guī)則?？h委書記的權(quán)力還因為縣級組織黨政難以完全分開的原因而滲透到經(jīng)濟、社會、司法等領(lǐng)域。縣委書記權(quán)力過于集中和難于監(jiān)督，容易引發(fā)用人腐敗和權(quán)力濫用現(xiàn)象。與此同時，在規(guī)范意義上，縣委書記又是縣級黨政機構(gòu)集體領(lǐng)導的成員之一，其實際擁有的權(quán)力并無完善的決策失誤責任追究機制加以制約。因而經(jīng)常出現(xiàn) “披著集體決策外衣的個人專斷”現(xiàn)象，①丁永勛：《讓虛假的集體決策無處遁形》，《領(lǐng)導科學》2011年第22期。書記專斷打著黨委決策的旗號，政策失誤后又用集體決策的名義去掩飾，逃避責任追究。因此，必須加強對縣委書記權(quán)力的監(jiān)督和制約，以書記的自我限權(quán)、主動放權(quán)和陽光下行權(quán)作為縣級權(quán)力公開透明運行的改革重點。對于權(quán)力過于集中的問題，常熟早在二〇〇六年即制定了加強對黨政領(lǐng)導班子“一把手”監(jiān)督管理的暫行辦法。在權(quán)力公開的改革試點中，進一步突出了權(quán)力公開的重點對象，明確了市委書記應(yīng)當行使的十一項具體職權(quán)及其行使依據(jù)，包括工作領(lǐng)導權(quán)、決策參與權(quán)、干部推薦權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。市委書記對重大事項決策，實行“末位發(fā)言制”，避免事先表態(tài)阻礙正常的集體決策。同時明確市黨代會、市委全委會、市委常委會的二十七項職權(quán)，以黨內(nèi)民主和集體領(lǐng)導制度對市委書記的權(quán)力進行約束和限制，防止越權(quán)現(xiàn)象。

另一方面，縣委書記在縣級權(quán)力體系中的特殊地位，又決定了其在改革中必須而且能夠發(fā)揮決定性的推動作用。縣權(quán)改革的謀劃離不開縣委書記的主動，縣權(quán)改革的啟動也必須依靠縣委書記的權(quán)力推動。改革必然會遭遇官場潛規(guī)則的巨大阻力，其成效很大程度上取決于作為“一把手”的縣委書記的理念、魄力和示范。只有縣委書記帶頭執(zhí)行制度，以身作則，上行下效，才能破除阻力，形成示范作用，降低改革的難度。常熟在權(quán)力公開的試點中，尤其強調(diào)“書記主動”，以市委書記的態(tài)度、決心、勇氣和率先垂范，自我限權(quán)，以開放的精神、開明的態(tài)度、開闊的胸襟，推動改革運行。常熟實踐將書記限權(quán)和書記主動有機結(jié)合起來，以書記限權(quán)作為重點示范，以書記主動作為內(nèi)在動力，既準確地抓住了政治體制改革的突出問題，又探索出基層政治體制改革有效運行的可行路徑，具有一定的規(guī)律性和借鑒意義。

三、法治取向和流程控制相結(jié)合，提高權(quán)力公開的制度化水平

書記主動是縣權(quán)改革的重要起始條件，但不能完全依賴書記推動，應(yīng)以制度建設(shè)與法治化作為改革的長效保障，否則容易陷入人治窠臼，人離政息。人治往往也強調(diào)制度建設(shè)，但其內(nèi)在邏輯是為保證權(quán)力而制定制度，落腳到維護權(quán)力。法治與之相反，首先確立制度的權(quán)威，以權(quán)力推動制度運作，落腳到制度的長效運作?？h權(quán)改革應(yīng)堅持法治化的價值取向，以權(quán)力推動制度建設(shè)作為改革的起始點，而以制度規(guī)范權(quán)力運行作為改革的落腳點。常熟在權(quán)力公開的實踐中，首先著重建章立制，按照“職權(quán)有據(jù)可依、界定規(guī)范明晰、內(nèi)容繁簡適中”的原則理清職權(quán)關(guān)系、職權(quán)界限，在此基礎(chǔ)上制定完整、規(guī)范、有效的規(guī)則體系。為此，常熟先后出臺了《市委常委會議議事決策規(guī)則》、《市政府行政決策程序規(guī)定》等四十余項制度，涵蓋了組織領(lǐng)導、規(guī)范職權(quán)、規(guī)范決策、規(guī)范用人、推進公開、強化監(jiān)督等方面。這些規(guī)章制度使原先邊界模糊、運作不透明的權(quán)力被固定化，各類權(quán)力主體在行使各項具體權(quán)力時有據(jù)可依、有章可循，為提高權(quán)力運作法治化水平提供了必要的前提。

制度的有效運作還要求在各項規(guī)則之間形成環(huán)環(huán)相扣的嚴密程序，即流程控制。流程控制有助于增強規(guī)則的實際覆蓋面，力求所有事項都嚴格依照程序進行，盡量減少例外，避免重要事項程序外用權(quán)。流程還有助于增強規(guī)則的可操作性，做到規(guī)章制度統(tǒng)一簡潔、用權(quán)程序要求明確、流程環(huán)節(jié)易懂易行、用權(quán)效果便于監(jiān)督。嚴格按照流程行使權(quán)力，可能會使干部在一開始有些不適應(yīng)，也可能暫時影響決策和執(zhí)行效率。但規(guī)范的流程管理使權(quán)力運作的每個環(huán)節(jié)都有章可循、責任清晰，是避免形式主義，保證制度貫徹落實的重要途徑。常熟在試點中非常注重對權(quán)力運作的流程控制，圍繞“三重一大”事項決策、干部選拔任用、重大行政決策聽證等編制了十一項工作流程圖。在決策權(quán)的運作方面，著重將決策前、中、后全過程中各項制度規(guī)則銜接起來，把提高決策的科學性、增加決策的透明度與開放性、明確決策責任結(jié)合起來。在人事權(quán)的運作方面，細化規(guī)定干部選任各個環(huán)節(jié)的操作程序，并以委員票決制度、民主評議制度、責任追究制度加以保障。各類制度的相互銜接，使常熟基本形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及能夠有效運作、自我延續(xù)的權(quán)力公開透明運行機制。這種以法治化為取向，以流程控制為關(guān)鍵的權(quán)力運作機制不僅解決了權(quán)力集中和濫用問題，也是法治國家建設(shè)和執(zhí)政黨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。

四、權(quán)力公開和黨建科學化相互促進，增強權(quán)力公開的綜合效能

權(quán)力公開雖然也涉及政府行政部門，但總體上仍是執(zhí)政黨的地方機構(gòu)如何運用好人民賦予的權(quán)力的問題，在操作層面上與黨務(wù)公開、黨內(nèi)民主、紀檢廉政等工作關(guān)聯(lián)密切，屬于基層黨建整體格局的重要部分。黨建科學化作為黨自身建設(shè)的重要目標取向，強調(diào)黨建活動要遵循政黨政治和政治發(fā)展的基本規(guī)律，要注重效率和效益，要以人民的滿意度作為評價的最終標準。權(quán)力公開透明運行有利于改善各類權(quán)力運作關(guān)系，系統(tǒng)化整合黨建資源，增強人民群眾對權(quán)力運用的滿意度，對于推進黨建工作科學化意義重大。黨建科學化水平的提升，有利于形成健康和諧的黨內(nèi)氛圍，對于權(quán)力公開透明運行也起到促進和保障作用。

從權(quán)力公開和黨務(wù)公開的相互促進來看，體現(xiàn)了增量改革的原理和要求。現(xiàn)有的黨務(wù)公開工作為權(quán)力公開的改革提供了重要的基礎(chǔ)條件。權(quán)力公開可以充分借鑒黨務(wù)公開已經(jīng)形成的做法經(jīng)驗、規(guī)則程序、平臺資源，由于涉及到核心的、全局性的政治權(quán)力問題，還能夠?qū)h務(wù)公開已有成果起到帶動、整合和突破的作用。常熟自二〇〇五年起，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和機關(guān)部門全面實行黨務(wù)公開，二〇〇七年起，全面推行村務(wù)黨務(wù)網(wǎng)上公開，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，形成了市、鎮(zhèn)、村、企和基層站所“五位一體”的黨務(wù)政務(wù)公開新格局。在權(quán)力公開的試點工作中，常熟制定了《黨務(wù)公開工作管理辦法》，不斷完善黨務(wù)公開制度、加大公開透明力度、整合黨務(wù)公開平臺、創(chuàng)建黨務(wù)公開示范點，整體帶動了黨務(wù)公開的深入開展。尤其是建立了常熟市黨務(wù)政務(wù)公開網(wǎng)，將各級各類黨務(wù)政務(wù)整合在一個平臺上集中公開，輔之以新聞發(fā)言人等制度，便利了地方黨和政府與人民群眾的交流溝通。常熟以權(quán)力公開帶動黨務(wù)公開，形成了明顯的增量聯(lián)動效應(yīng)，為今后進一步的民主創(chuàng)新實踐也打下了堅實的基礎(chǔ)。

從權(quán)力公開與懲防體系建設(shè)、作風效能建設(shè)的相互促進來看，鞏固了改革舉措的綜合效應(yīng)。權(quán)力公開特別強調(diào)對一把手權(quán)力的監(jiān)督與制約，這也是完善懲防并舉的反腐倡廉機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于消除執(zhí)政黨建設(shè)最大的難題。懲防體系建設(shè)對于權(quán)力行使多方面的監(jiān)控，對于濫用職權(quán)的糾責，也有利于完善權(quán)力公開的制度運作環(huán)境。權(quán)力公開過程中對權(quán)力邊界、職責認定的明確，有利于化解機關(guān)工作中的官僚主義作風，增進行政效能。常熟積極把權(quán)力公開改革試點工作與推進懲防體系建設(shè)、加強機關(guān)作風和效能建設(shè)相結(jié)合，注重統(tǒng)籌兼顧，相互促進。在與懲防體系建設(shè)的結(jié)合方面，把構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)控機制的工作要求融入到試點工作之中，全面推進以“合理分權(quán)、規(guī)范用權(quán)、公開示權(quán)、科技控權(quán)、追究制權(quán)”為核心內(nèi)容的五權(quán)防控機制建設(shè)。在與作風效能建設(shè)相結(jié)合方面，圍繞權(quán)力行使的重點領(lǐng)域、重點崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，扎實推進行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行，建立專門機關(guān)監(jiān)督和部門內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的網(wǎng)上監(jiān)察監(jiān)控體系，提高行政效能，打造“效能常熟”。常熟通過上述做法，把權(quán)力公開透明運行納入市域黨的建設(shè)整體格局之中，探索和把握了地方黨建的內(nèi)在規(guī)律，整合了執(zhí)政資源和黨建資源，推進了廉政建設(shè)、黨內(nèi)民主和效能建設(shè)，增強了市民群眾的滿意度，提升了市域黨建科學化的整體水平。

五、激活多方聯(lián)動機制，優(yōu)化權(quán)力公開長效運作的執(zhí)政生態(tài)

執(zhí)政生態(tài)，一般指執(zhí)政主體與執(zhí)政客體相互作用并有機融合構(gòu)成的系統(tǒng)。①徐玉生：《論執(zhí)政生態(tài)及其對執(zhí)政規(guī)律的解析》，《理論探討》2011年第1期。具體而言，執(zhí)政生態(tài)包含了黨風、政風、作風等政治風氣問題，權(quán)力實際運作的潛規(guī)則問題，干部的權(quán)力觀念和政治心態(tài)問題等。不良的執(zhí)政生態(tài)表現(xiàn)為信念模糊、權(quán)力私用、潛規(guī)則盛行、逆向淘汰、等級森嚴、官僚主義等。在形成良好執(zhí)政生態(tài)的過程中，權(quán)力公開對官場風氣的塑造、權(quán)力運作的規(guī)范、政治系統(tǒng)的開放、民眾參與的達成都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。而良好的執(zhí)政生態(tài)對于權(quán)力公開而言，也提供了深層次、長效運作的政治環(huán)境保障。把權(quán)力公開改革與執(zhí)政生態(tài)優(yōu)化結(jié)合起來，必須在地方政權(quán)內(nèi)部構(gòu)建系統(tǒng)性的動力機制，消除盲點、化解障礙、形成合力、多方聯(lián)動，打破權(quán)力運作的潛規(guī)則，營造健康向上的政治氛圍。

常熟在權(quán)力公開的試點工作中，構(gòu)建了包括書記主動、市委帶動、黨政互動、上下聯(lián)動的綜合性動力機制，并以社會促動加以保障。市委書記以身作則、全力推動，市委成員帶頭履行，示范引領(lǐng)。市政府及各職能部門權(quán)力統(tǒng)一納入公開透明程序，市委和市政府職責明確、協(xié)調(diào)配合，相互推動、相互監(jiān)督。權(quán)力公開透明進一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企延伸下沉，并與黨務(wù)村務(wù)公開對接聯(lián)動，輔之以黨內(nèi)民主建設(shè)的黨內(nèi)情況通報制度、黨代表任期制度等。政權(quán)體系內(nèi)部的整體性動力機制的構(gòu)建，消除了權(quán)力公開透明運行的盲點和死角，使每一位領(lǐng)導干部都被置于陽光權(quán)力之下，淡化了官本位和權(quán)力私用思想。權(quán)力公開有效地破除了潛規(guī)則，強化了顯規(guī)則，減少了專行獨斷、暗箱操作的滋生土壤，對于干部作風轉(zhuǎn)變、官場生態(tài)優(yōu)化起到良好作用。常熟在試點工作中，還堅持以群眾受益作為檢驗工作成效的基本要求，以保障人民的民主參與權(quán)利、增強人民群眾的滿意度和幸福感作為試點工作的最終落腳點，形成了人民群眾對于權(quán)力公開透明運行的社會壓力和促動機制，有效地保障了權(quán)力公開的改革成果不因地方領(lǐng)導人的更替和注意力轉(zhuǎn)換而削弱。

胡小君，法學博士，蘇州大學政治與公共管理學院副教授。