楊剛強(qiáng)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是在特定的農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和資源環(huán)境條件下進(jìn)行的，是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相結(jié)合的過(guò)程。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與其他社會(huì)活動(dòng)有著密切聯(lián)系，并在不同的發(fā)展時(shí)期呈現(xiàn)出明顯的融合特征和發(fā)展模式。其在提供糧食和纖維等具有市場(chǎng)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)品的同時(shí)，也提供大量具有多種用途和功能的非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出，如保障糧食安全、就業(yè)增收、農(nóng)業(yè)景觀、生物多樣性、生態(tài)保護(hù)、觀光休閑、文化傳承和社會(huì)福利等①Oranization for Economic Cooperation and Development．Multifunctionality：A Framework for Policy Analysis．Paris：OECD．2001．，具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化和社會(huì)等方面的功能。隨著工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)的多種功能逐漸被人們所關(guān)注，成為國(guó)際農(nóng)業(yè)、環(huán)境和貿(mào)易談判關(guān)注的焦點(diǎn)。普遍認(rèn)為，農(nóng)業(yè)產(chǎn)生非市場(chǎng)的公共物品和外部性，農(nóng)業(yè)比其他部門(mén)更值得保護(hù)②Kym Anderson．“Agriculture’s Multifunctionality and the WTO”，The Australian Journal of Agricultural and Resource Economics，2002（3），pp．475～494．，各國(guó)農(nóng)業(yè)政策也逐漸由農(nóng)業(yè)征稅的剝奪政策向農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持保護(hù)政策轉(zhuǎn)變③朱滿德：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第2期。，以確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供求的總量平衡和結(jié)構(gòu)平衡、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有滿意的、公平的生活水平、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多功能性④趙予新、鐘雪蓮：《多功能農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系構(gòu)建》，載《中州大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第6期。。同時(shí)，也有研究表明，環(huán)境產(chǎn)出與農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是相沖突的，激勵(lì)農(nóng)業(yè)多種功能供給的政策工具選擇必須考慮效率、有效性、地區(qū)差別、靈活性等⑤姬亞嵐：《多功能農(nóng)業(yè)的產(chǎn)生背景、研究概況與借鑒意義》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第4期。。

農(nóng)業(yè)多種功能性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步相輔相成、互為促進(jìn)⑥尹成杰：《農(nóng)業(yè)多功能性與推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2007年第7期。。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多種功能，既是鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，也是我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的必然要求。當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)農(nóng)業(yè)功能多樣化的需求日益凸顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展正面臨著深刻的變化。我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)耕文化的傳承等都面臨著新的挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)的多種功能供給存在明顯的市場(chǎng)失靈和政府失靈。因此，如何通過(guò)構(gòu)建完善的財(cái)政支農(nóng)政策體系，激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供更多的農(nóng)業(yè)多種功能性產(chǎn)出，是我國(guó)當(dāng)前一項(xiàng)重要而緊迫的研究課題。

一、農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的公共物品和外部性特征

（一）農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的公共物品特征

農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品作為農(nóng)業(yè)的溢出效應(yīng)對(duì)生產(chǎn)者以外的其他人產(chǎn)生影響或使其受益，并在其作用范圍內(nèi)難以排除他人的消費(fèi)，具有非排他性。如一定的糧食自給率帶來(lái)的糧食安全保障及其戰(zhàn)略價(jià)值、勞動(dòng)力就業(yè)保障對(duì)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值等，在一定程度上，一個(gè)人對(duì)這些非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的消費(fèi)不會(huì)影響到其他人對(duì)它們的消費(fèi)①楊 楠、倪洪興：《WTO農(nóng)業(yè)談判中的非貿(mào)易關(guān)注問(wèn)題》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第10期。。同時(shí)，農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出還具有不同程度的非競(jìng)爭(zhēng)性，即增加一個(gè)人消費(fèi)農(nóng)業(yè)的非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出并享用該非經(jīng)濟(jì)品得到的收益時(shí)，并不會(huì)減少其他人享用該非經(jīng)濟(jì)品所得到的收益，或在未達(dá)到某一關(guān)鍵點(diǎn)時(shí)，增加一個(gè)人的消費(fèi)將不會(huì)影響到其他人的消費(fèi)。如現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)構(gòu)筑的城市綠色生態(tài)屏障、農(nóng)業(yè)自然景觀等，使城鄉(xiāng)居民享受到了農(nóng)業(yè)在休閑、旅游、文化和教育等方面提供的收益。

（二）農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的外部性特征

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)部門(mén)，因其多種功能性的不斷擴(kuò)展和深化，農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的外部性特征也表現(xiàn)的日益多元化。

1．農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的正外部性特征。首先，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)收益的外部化。農(nóng)業(yè)具有保障國(guó)家糧食安全、為工業(yè)發(fā)展提供原材料、換取外匯、活躍地域經(jīng)濟(jì)、福利替代等作用②呂 耀、章予舒：《農(nóng)業(yè)外部性識(shí)別、評(píng)價(jià)及其內(nèi)部化》，載《地理科學(xué)進(jìn)展》2007年第1期。，但這種效應(yīng)卻難以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)值計(jì)量，也就無(wú)法提出相應(yīng)的補(bǔ)償，收益存在明顯的“外溢”，在我國(guó)這種收益外溢突出表現(xiàn)在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”上③石聲萍：《農(nóng)業(yè)外部性問(wèn)題思考》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2004年第1期。。其次，農(nóng)業(yè)在保障就業(yè)、推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程、緩解能源危機(jī)、推動(dòng)以生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)革命、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳承歷史文化等方面均具有顯著的正外部性功能。第三，對(duì)其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成本外部化的接受。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，以及對(duì)資源掠奪式的開(kāi)發(fā)，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不得不付出額外的成本，來(lái)克服這些不良的影響，而這些成本原本應(yīng)由污染者——工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來(lái)承擔(dān)。此外，WTO農(nóng)業(yè)談判中涉及的非貿(mào)易關(guān)注問(wèn)題本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)多種功能性問(wèn)題，即由于農(nóng)業(yè)多種功能性的存在，農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易無(wú)法體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全部?jī)r(jià)值，形成貿(mào)易保護(hù)主義，從而導(dǎo)致貿(mào)易方利益損失和減少④楊 楠、倪洪興：《WTO農(nóng)業(yè)談判中的非貿(mào)易關(guān)注問(wèn)題》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第10期。。

2．農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的負(fù)外部性特征。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者片面追求糧食產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益，往往使用大量的農(nóng)藥化肥、殺蟲(chóng)劑等資本密集型生產(chǎn)要素，盲目的深度犁地、連續(xù)單一耕作、過(guò)度開(kāi)墾、亂砍濫伐、過(guò)度畜牧養(yǎng)殖等，對(duì)土壤、水體、大氣造成的立體交叉污染日益嚴(yán)重。據(jù)2010年2月《第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)》顯示，我國(guó)農(nóng)業(yè)化學(xué)需氧量排放量、磷排放量、氮排放量分別占全國(guó)排放總量的44%、67．27%、57．19%。在農(nóng)業(yè)源污染中，比較突出的是畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染問(wèn)題，畜禽養(yǎng)殖業(yè)的化學(xué)需氧量、總氮和總磷分別占農(nóng)業(yè)源的96%、38%和56%⑤第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部，中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部，2010年2月6日。。農(nóng)業(yè)面源污染的加劇，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞，也引發(fā)了一系列食品安全問(wèn)題。

二、農(nóng)業(yè)多種功能供給不足與市場(chǎng)和政府緣由

農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重日益下降，但農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位從未動(dòng)搖。我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)在推動(dòng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決日益增長(zhǎng)的糧食需求與農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和文化傳承等方面均表現(xiàn)出非常突出且不可替代的積極作用。但是，由于農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的公共物品和外部性特征，其價(jià)值和成本無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)交易和產(chǎn)品價(jià)格來(lái)體現(xiàn)，因而無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)增加其有效供給。同時(shí)，政府采取的一系列惠農(nóng)政策，如取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼等政策，并未使得農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格回歸農(nóng)業(yè)的價(jià)值，政府在鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生態(tài)功能、社會(huì)功能、文化功能等的發(fā)揮和拓展方面存在低效率和社會(huì)福利的損失現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)多種功能供給缺乏有效的財(cái)政制度保障和支持。

（一）農(nóng)業(yè)多種功能供給中的市場(chǎng)失靈

農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的公共物品特征和外部性是造成市場(chǎng)失靈的重要原因。市場(chǎng)失靈論認(rèn)為，市場(chǎng)在提供私人物品中的巨大作用已得到充分肯定，但由于農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)景觀等功能具有不可分割性和非排他性，容易引發(fā)這類公共物品供給過(guò)程中的“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象，盡管人們認(rèn)為這類公共品具有正的價(jià)值并且原則上愿意付費(fèi)，但從邏輯上說(shuō)，自由市場(chǎng)中驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)行為的動(dòng)力不可能會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)品，進(jìn)而造成農(nóng)業(yè)在生態(tài)保護(hù)、生態(tài)景觀保留等公共物品供給的匱乏。因此，農(nóng)業(yè)的非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的公共物品屬性，使得這些非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出不可能完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致市場(chǎng)不可能總會(huì)滿足公共物品的有效供給。

從農(nóng)業(yè)多種功能的外部性特征看，當(dāng)農(nóng)業(yè)的非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出帶來(lái)的社會(huì)效益大于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的私人收益時(shí)，就產(chǎn)生了正的外部性。自由市場(chǎng)決策只考慮了私人收益，而沒(méi)有考慮作為社會(huì)收益這一部分的外部收益。因此，農(nóng)業(yè)的非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出所帶來(lái)的正外部性無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)反映或其價(jià)值被市場(chǎng)低估，往往會(huì)造成農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品生產(chǎn)的資源投入不足，從而形成農(nóng)業(yè)多種功能的正外部性供給不足的局面。

（二）農(nóng)業(yè)多種功能供給中的政府不到位

農(nóng)業(yè)公共品產(chǎn)出的供給最終落腳點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)途徑在于政府的職責(zé)。如果沒(méi)有政府支持，糧食安全、景觀保留等農(nóng)業(yè)公共品供給將會(huì)出現(xiàn)短缺于需求的現(xiàn)象①R．J．Brunstad．Multifunctionality of Agriculture：“An Inquiry into the Complementarities Between Landscape Preservation and Food Security”，European Review of Agricultural Economics，2005（4），pp．469～488．，農(nóng)業(yè)多種功能的不斷拓展、深化和有效供給，迫切需要財(cái)政政策的激勵(lì)和支持。財(cái)政投入是增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)多種功能供給的主要?jiǎng)恿χ唬彩谴龠M(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要財(cái)力保障。近年來(lái)，雖然我國(guó)加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的總體要求，逐步建立了“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”的反哺機(jī)制，完善了以補(bǔ)償和反哺為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)制度和以新農(nóng)村建設(shè)為主要內(nèi)容的社會(huì)發(fā)展制度②李傳健：《論農(nóng)業(yè)多功能性的實(shí)現(xiàn)》，載《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2008年第6期。。但是，我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政政策在激勵(lì)和控制農(nóng)業(yè)多種功能供給方面仍存在明顯缺位，特別是在市場(chǎng)失靈的情況下，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在決定其生產(chǎn)決策時(shí)，很大程度上獨(dú)立于農(nóng)業(yè)的外部性，而是取決于他們最低生產(chǎn)成本策略，這種情況我們稱之為“農(nóng)業(yè)多種功能供給中的政府失靈”，即政府不到位是影響我國(guó)農(nóng)業(yè)多種功能供給的重要因素之一。

1．財(cái)政支農(nóng)政策體系不完善。隨著我國(guó)財(cái)政支農(nóng)投入力度的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)初步形成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展支持政策、農(nóng)民收入支持政策、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支持政策，但在農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村金融服務(wù)等有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)多種功能供給方面的支持政策仍不完善，農(nóng)業(yè)多種功能供給的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制尚未形成。

2．財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)失衡、使用效率不高。農(nóng)業(yè)是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，近年來(lái)我國(guó)財(cái)政投入主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而對(duì)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生物質(zhì)能源利用、農(nóng)業(yè)觀光休閑和文化傳承等功能開(kāi)發(fā)投入所占比重較小，致使這些具有明顯外部性特征的農(nóng)業(yè)非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出供給嚴(yán)重不足。同時(shí)，由于財(cái)政支農(nóng)管理體制不完善，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金分散使用、效率不高，一些農(nóng)村公益類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、重大技術(shù)推廣項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等建設(shè)進(jìn)度緩慢，甚至半途而廢，難以持續(xù)有效的發(fā)揮其作用，造成財(cái)政支農(nóng)資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3．財(cái)政支農(nóng)的決策機(jī)制不合理。目前，各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)政策資源分散使用，存在“上級(jí)替下級(jí)決策”，“政府替農(nóng)民和市場(chǎng)決策”等問(wèn)題，財(cái)政支農(nóng)“缺位”、“越位”現(xiàn)象明顯。由于各級(jí)政府財(cái)政投入責(zé)權(quán)不清，使得地方政府在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民土地權(quán)益保障、農(nóng)村社會(huì)保障、民俗傳承等方面的投入積極性不高，農(nóng)業(yè)的多種功能不能有效開(kāi)發(fā)，農(nóng)業(yè)資源的綜合利用水平不能有效提高。

三、完善激勵(lì)農(nóng)業(yè)多種功能供給財(cái)政政策的建議

有效增加農(nóng)業(yè)多種功能供給，應(yīng)積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)的激勵(lì)政策，通過(guò)財(cái)政扶持、收入補(bǔ)償?shù)确绞?，加?qiáng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度，拓寬財(cái)政支農(nóng)的領(lǐng)域及范圍，克服農(nóng)業(yè)多種功能供給中的市場(chǎng)失靈和政府不到位。

（一）進(jìn)一步加大財(cái)政支農(nóng)的投入力度

1．積極鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。增加對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣能力建設(shè)的支出，積極推廣節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的農(nóng)業(yè)技術(shù)，形成穩(wěn)定的財(cái)政資金投入，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣在維護(hù)國(guó)家糧食安全，保障主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，持續(xù)增加農(nóng)民收入，突破資源環(huán)境約束，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面的重要作用，形成農(nóng)業(yè)外部性內(nèi)部化的良好技術(shù)支撐，有效避免農(nóng)業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)性的發(fā)生或促使外部經(jīng)濟(jì)性的產(chǎn)生，從而獲得農(nóng)業(yè)系統(tǒng)外部效益最大化。

2．加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。加大中央財(cái)政投入力度，積極引導(dǎo)帶動(dòng)地方投資，以發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)由單向式資源利用向循環(huán)梯級(jí)利用、集約高耗型向節(jié)約高效型轉(zhuǎn)變，拓展和延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)清潔化、農(nóng)村廢棄物資源化，實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展；大力發(fā)展旅游觀光農(nóng)業(yè)，特別是在城郊農(nóng)村，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的文化、休閑和娛樂(lè)功能，為人們提供更多的休閑娛樂(lè)資源。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式由主要依靠土地、農(nóng)資消耗，向更加依賴科技和資本驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由主要依賴自然生產(chǎn)、活勞動(dòng)投入，向更加注重可控設(shè)施生產(chǎn)和機(jī)械化轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)功能由以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多功能并重轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，在確保國(guó)家糧食安全的前提下，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

3．加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，完善農(nóng)村社會(huì)事業(yè)投入機(jī)制，進(jìn)一步加大農(nóng)村教育補(bǔ)貼，完善農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)體系，為農(nóng)民提供必要的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)就業(yè)教育，培養(yǎng)“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)”的新型農(nóng)民，全面提高農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì)。支持農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，加快農(nóng)村醫(yī)療、就業(yè)、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系建設(shè)，積極探索失地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會(huì)保障體系，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)的社會(huì)保障功能。

（二）完善農(nóng)業(yè)正外部性的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制

農(nóng)業(yè)多種功能性的有效供給，特別是國(guó)家糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、就業(yè)增收、文化傳承等農(nóng)業(yè)功能的發(fā)揮，需要通過(guò)直接或間接的財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)實(shí)現(xiàn)，有效實(shí)現(xiàn)收益的內(nèi)部化。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是保證農(nóng)業(yè)多種功能供給的重要舉措，研究表明，如果農(nóng)業(yè)支持減少30%，將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減少20%－30%，若把農(nóng)業(yè)多種功能性因素考慮進(jìn)去，如環(huán)境因素、農(nóng)業(yè)就業(yè)情況以及糧食安全等非經(jīng)濟(jì)品產(chǎn)出的下降，社會(huì)利益會(huì)明顯減少①T．Yrj?l?，J．Kola．“Multifunctional Agriculture：Cost－Benefit Approach”，Agricultural Economics Research Institute．Research Reports 2000．pp．39～57．。當(dāng)前，對(duì)農(nóng)業(yè)多種功能供給的財(cái)政激勵(lì)政策，應(yīng)著眼于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、環(huán)境功能的補(bǔ)貼。

1．完善對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)和消費(fèi)的補(bǔ)貼。要進(jìn)一步加大農(nóng)民收入直補(bǔ)、購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)良種補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料進(jìn)行補(bǔ)貼等“四項(xiàng)補(bǔ)貼”力度，并加大對(duì)市場(chǎng)供需矛盾較突出的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，如生豬生產(chǎn)、油料生產(chǎn)等的補(bǔ)貼力度和范圍，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，有效保障農(nóng)產(chǎn)品的供給和國(guó)家糧食安全，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民增收就業(yè)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能。同時(shí)，要進(jìn)一步加大“家電下鄉(xiāng)”、“汽車摩托車下鄉(xiāng)”的財(cái)政補(bǔ)貼，有效擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2、加大對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，具有涵養(yǎng)水源、凈化空氣等改良自然生態(tài)環(huán)境、保護(hù)生物多樣性等功能。當(dāng)前應(yīng)加快建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，加大對(duì)退耕還林還草、土地休耕、生態(tài)農(nóng)業(yè)、牲畜飼養(yǎng)方式轉(zhuǎn)變、無(wú)公害綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等進(jìn)行補(bǔ)貼，形成有利于保護(hù)耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和農(nóng)業(yè)物種資源的激勵(lì)機(jī)制①孫新章：《新中國(guó)60年來(lái)農(nóng)業(yè)多功能性演變的研究》，載《中國(guó)人口 資源與環(huán)境》2010年第1期。。積極探索政府財(cái)政補(bǔ)償與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制，加快轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)貼、生態(tài)移民、異地開(kāi)發(fā)、水權(quán)交易等多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式，逐步構(gòu)建農(nóng)業(yè)生態(tài)功能供給的長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，避免農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為獲得短期經(jīng)濟(jì)收益而對(duì)農(nóng)業(yè)自然生態(tài)環(huán)境造成破壞。

3．加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼力度。農(nóng)業(yè)的多種功能來(lái)源于土地資源的多效用性，并由土地資源邊際效用所決定的土地資源價(jià)值的大小來(lái)衡量②李傳健、何倫志：《農(nóng)業(yè)多功能性與我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2007年第5期。，在土地資源用途可以自由流動(dòng)的情況下，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地邊際報(bào)酬的動(dòng)態(tài)均衡。在模糊產(chǎn)權(quán)界定和我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，我國(guó)農(nóng)地的邊際報(bào)酬長(zhǎng)期處于低水平狀態(tài)，農(nóng)業(yè)的多種功能不能完全實(shí)現(xiàn)為農(nóng)民的所得。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為我國(guó)提高土地利用效率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值增值、有效地提高農(nóng)民收入和社會(huì)地位的重要舉措，是發(fā)揮農(nóng)業(yè)多種功能的有效途徑。因此，財(cái)政部門(mén)應(yīng)采取多種形式，分級(jí)、分類的加大對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼力度。對(duì)各類利用流轉(zhuǎn)土地開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，推進(jìn)高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極開(kāi)展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。

（三）增強(qiáng)農(nóng)業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)的財(cái)政約束

粗放式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響日益凸顯，我國(guó)農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨著巨大的壓力。征稅是矯正市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負(fù)外部性內(nèi)部化、有效保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要途徑。即政府對(duì)產(chǎn)生的每單位污染收費(fèi)，使污染者為他們對(duì)環(huán)境造成的污染負(fù)擔(dān)相應(yīng)的成本，它既具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行為減少污染或減少農(nóng)業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)的作用，又具有為國(guó)家公共財(cái)政籌集資金的功能。

1．征收合理的農(nóng)用化學(xué)品輸入稅?；屎娃r(nóng)藥等的大量使用是造成農(nóng)業(yè)污染的重要輸入要素，有效約束和規(guī)范化肥農(nóng)藥施用量，是控制農(nóng)業(yè)污染的有效途徑。當(dāng)前，應(yīng)加快完善環(huán)境稅收體系，對(duì)農(nóng)藥、化肥等環(huán)境污染產(chǎn)品開(kāi)征污染產(chǎn)品稅。即通過(guò)建立農(nóng)用化學(xué)品施用的邊際純收益函數(shù)和邊際外部損失函數(shù)③王曉燕、曹利平：《控制農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的稅費(fèi)理論》，載《水資源保護(hù)》2008年第3期。，來(lái)確定農(nóng)用化學(xué)品輸入稅，在化肥農(nóng)藥出售環(huán)節(jié)附加于原價(jià)格之上完成征收，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境成本內(nèi)部化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者減少有潛在污染產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量或者鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者選擇無(wú)污染的有機(jī)肥等產(chǎn)品，減少人們對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞行為。

2．征收排污費(fèi)。通過(guò)對(duì)每單位排放到環(huán)境中的污染物收費(fèi)，可以使污染排放者自行把污染物排放減少到一點(diǎn)，在這一點(diǎn)上，每單位污染物控制成本恰好等于排污者不控制污染所必須繳納的排污稅④姚志勇：《環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社2003年，第48頁(yè)。。特別是對(duì)規(guī)模化養(yǎng)殖企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等企業(yè)的排污量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，制定統(tǒng)一費(fèi)率征收排污費(fèi)。

通過(guò)征收以上稅收，可以有效調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本來(lái)限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采用有損環(huán)境的生產(chǎn)方式，減少污染的產(chǎn)生，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏；并通過(guò)稅收可以激勵(lì)農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)，以減少生活污染物和生產(chǎn)污染物的直接排放，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境走上良性循環(huán)的軌道。