秦天寶 張 萌

一、問(wèn)題的提出

（一）CCS活動(dòng)與全球氣候變化議題

CCS活動(dòng)的全稱是：碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage），指的是將化石燃料中的碳以二氧化碳的形式從工業(yè)或相關(guān)能源的排放中，通過(guò)工程手段分離出來(lái)，輸送到封存地點(diǎn)，并使之長(zhǎng)期與大氣隔絕的技術(shù)。CCS活動(dòng)主要由三個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)構(gòu)成：（1）二氧化碳的捕獲（Capture），（2）二氧化碳的運(yùn)輸（Transportation），（3）二氧化碳的地質(zhì)或海洋封存（Storage）。這一技術(shù)的兩大主要應(yīng)用領(lǐng)域是發(fā)電和油氣生產(chǎn)，此外，在許多其他工業(yè)領(lǐng)域，如煉油、煤化工、鋼鐵與水泥生產(chǎn)過(guò)程中，也有大量濃度很高的二氧化碳可供封存。①韓文科、楊玉峰、苗 韌、陳子佳、安 琪：《當(dāng)前全球碳捕集與封存（CCS）技術(shù)進(jìn)展及面臨的主要問(wèn)題》，載《中國(guó)能源》2009年第9期，第5頁(yè)。曾有科學(xué)家對(duì)這一技術(shù)做過(guò)一個(gè)形象的比喻：“CCS技術(shù)，就是把向天空噴吐煙霧的工業(yè)煙囪倒過(guò)來(lái)，把煙噴到地底下去”。而根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）的規(guī)定，“減緩”與“適應(yīng)”是人類應(yīng)對(duì)氣候變化的兩項(xiàng)最為主要的措施。由于CCS活動(dòng)的技術(shù)特點(diǎn)以及溫室氣體減排的現(xiàn)實(shí)需求，這一活動(dòng)不僅可以作為減緩措施，也可視為適應(yīng)途徑之一。

在當(dāng)前的技術(shù)條件下，控制溫室氣體排放的手段主要有三種：一是發(fā)展節(jié)能技術(shù)以及提高能源的利用效率，二是替代能源的開發(fā)利用（包括可再生能源以及核能），三是推廣CCS技術(shù)。但是，隨著高效能技術(shù)“天花板效應(yīng)”的逐漸顯現(xiàn)，以及替代能源難以大規(guī)模商轉(zhuǎn)以滿足利用與減排需求的開發(fā)瓶頸等原因，CCS活動(dòng)成為我們不得不張開雙臂去擁抱的最后希望。根據(jù)國(guó)際能源署（IEA）的研究報(bào)告表明，CCS技術(shù)對(duì)總減排量的貢獻(xiàn)將逐年上升，2020年占3%，2030年為10%，到2050，這一技術(shù)的減排貢獻(xiàn)預(yù)計(jì)將達(dá)到19%，成為減排份額最大的單項(xiàng)技術(shù)。CCS活動(dòng)的推廣應(yīng)用有著其他技術(shù)難以媲及的巨大前景。CCS作為一項(xiàng)處于不斷發(fā)展之中的減排選擇，被包括政府間氣候變化委員會(huì)（IPCC）在內(nèi)的全球主要碳減排倡導(dǎo)組織以及能源協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)視為未來(lái)的主要減碳技術(shù)支撐。IPCC在《CCS技術(shù)特別報(bào)告》中指出“CCS技術(shù)具有減少整體氣候變化減緩成本以及增加實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排靈活性的潛力。CCS技術(shù)是穩(wěn)定大氣溫室氣體濃度的減緩行動(dòng)組合中一種優(yōu)選方案。”①IPCC：IPCC special report on carbon dioxide capture and storage．Geneva：IPCC，2005．同時(shí)，也正是由于看重CCS可以在無(wú)需大量減少使用化石燃料的情況下消減溫室氣體的排放量，全球?qū)CS項(xiàng)目的示范與規(guī)劃也隨之不斷升溫。目前，全球大約有70余個(gè)CCS示范項(xiàng)目正在規(guī)劃或建設(shè)中②范英等：《碳捕獲和封存技術(shù)認(rèn)知、政策現(xiàn)狀與減排潛力分析》，載《氣候變化研究進(jìn)展》2010年第6卷第5期，第363頁(yè)。，其中不僅發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家均在CCS領(lǐng)域開展了大量工作，甚至是BP、殼牌、道達(dá)爾、雪佛龍等大型跨國(guó)石化公司，基于其潛在的商業(yè)價(jià)值也對(duì)CCS項(xiàng)目的發(fā)展產(chǎn)生了濃厚的興趣。

從現(xiàn)實(shí)必要性上來(lái)分析，德班會(huì)議四份決議的出臺(tái)在最后時(shí)刻挽救了后京都議定書時(shí)代瀕臨崩潰的命運(yùn)，最終達(dá)成了：《京都議定書》第二期減排承諾將于2013年1月1日起生效、啟動(dòng)“綠色氣候基金”、成立基金管理架構(gòu)、以及成立“德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)特設(shè)工作組”以負(fù)責(zé)2020年后減排溫室氣體的具體安排等一攬子協(xié)議。這些都對(duì)CCS活動(dòng)的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的政策影響。尤其是在當(dāng)前，氣候變化議題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)環(huán)境問(wèn)題的范疇，正在被泛政治化與意識(shí)形態(tài)化，國(guó)際法律約束、科學(xué)問(wèn)題與政治話題被混淆與糾葛。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在強(qiáng)制減排上的立場(chǎng)相去甚遠(yuǎn)，CCS活動(dòng)的發(fā)展卻可以在這一利益博弈的亂局中為彌合各方分歧發(fā)揮建設(shè)性作用。IEA的統(tǒng)計(jì)預(yù)估，從2000年至2030年間，中國(guó)、印度、墨西哥為代表的新興經(jīng)濟(jì)體在能源消費(fèi)需求方面將增長(zhǎng)近70%，這對(duì)于能源結(jié)構(gòu)中煤炭占相當(dāng)比重的火力發(fā)電大國(guó)：中國(guó)和印度等而言，發(fā)展CCS擁有巨大的吸引力。而面臨減排的強(qiáng)大法律和道義壓力的發(fā)達(dá)國(guó)家，坐擁技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)，CCS活動(dòng)的推廣對(duì)其來(lái)說(shuō)更是有著難以抵擋的魅力。因此，發(fā)展CCS活動(dòng)，在有關(guān)強(qiáng)制減排的全新國(guó)際法律協(xié)議難以達(dá)成的氛圍之下，是新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)國(guó)家兩大陣營(yíng)難得的利益契合點(diǎn)。

（二）CCS活動(dòng)的國(guó)際法困境

CCS雖然首先作為一項(xiàng)減排技術(shù)而存在，但其整體的發(fā)展、項(xiàng)目的推廣并且最終與氣候變化議題的連結(jié)，無(wú)可避免地要觸碰到制度安排的屏障。甚至在某種程度上，規(guī)制該領(lǐng)域之良序國(guó)際法律架構(gòu)的缺失成為CCS發(fā)展進(jìn)程中的最大牽絆?！癈CS技術(shù)的應(yīng)用是一種復(fù)雜且高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，它涉及眾多的法律部門，對(duì)傳統(tǒng)法律規(guī)范的適用提出了挑戰(zhàn)。”③秦天寶、成 邯：《碳捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國(guó)際法問(wèn)題初探》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期，第36頁(yè)。當(dāng)前，部分發(fā)達(dá)國(guó)家在這一領(lǐng)域開始了初步的立法實(shí)踐。在國(guó)際法領(lǐng)域，對(duì)CCS活動(dòng)的關(guān)注也是由來(lái)已久。國(guó)際能源署（IEA）于2008年成立了CCS法規(guī)架構(gòu)工作網(wǎng)絡(luò)，2010年發(fā)布了最新的CCS法律法規(guī)示范模式。但限于國(guó)際立法的復(fù)雜性，其發(fā)展一直相對(duì)緩慢。一份國(guó)際法律文件的誕生往往交織著不同的利益訴求以及現(xiàn)實(shí)利益的博弈。尤其是對(duì)于CCS活動(dòng)而言，在技術(shù)、資金、公眾信賴，政策導(dǎo)向、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等多種因素的綜合作用之下，建設(shè)和完善CCS活動(dòng)之相關(guān)國(guó)際法律框架可能需要一個(gè)更為漫長(zhǎng)而艱苦的過(guò)程。

德班增強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)特設(shè)工作組的成立，表明中美印三國(guó)不得不同意接受開啟“歐盟路線圖”建議下的談判，即在2020年后承擔(dān)絕對(duì)減排的責(zé)任。與此同時(shí)，根據(jù)國(guó)際能源署（IEA）《CCS技術(shù)路線圖》的設(shè)想，2020年全球?qū)⑦M(jìn)入布局100個(gè)大型CCS項(xiàng)目的商業(yè)化推廣階段。一邊是強(qiáng)制減排責(zé)任壓力的驅(qū)使，一邊是減排技術(shù)發(fā)展新希望的引領(lǐng)，這一難得的歷史契機(jī)造就了CCS活動(dòng)發(fā)展的廣闊舞臺(tái)。因此，這一領(lǐng)域就更需要一個(gè)明確、合理、公義的國(guó)際法律框架來(lái)為之保駕護(hù)航、定紛止?fàn)?，以避免新的?guó)際不公與紛爭(zhēng)的產(chǎn)生，并破除CCS活動(dòng)發(fā)展前路上的國(guó)際法瓶頸，使CCS活動(dòng)在發(fā)展的源頭就走上良性、公正而永續(xù)的制度化軌道。

現(xiàn)階段，CCS領(lǐng)域的國(guó)際法問(wèn)題主要表現(xiàn)為其捕獲、運(yùn)輸和封存等技術(shù)環(huán)節(jié)對(duì)現(xiàn)行國(guó)際法的沖突與挑戰(zhàn)，但國(guó)際法對(duì)CCS活動(dòng)領(lǐng)域之問(wèn)題的全面解決，不僅僅是要關(guān)注到CCS的技術(shù)面向?qū)ΜF(xiàn)行國(guó)際環(huán)境法的沖突與挑戰(zhàn)，而更為重要的是輻射于整個(gè)CCS活動(dòng)過(guò)程鏈的國(guó)際法律框架之檢討。具體而言包括：縱向維度之前端評(píng)估機(jī)制、技術(shù)運(yùn)行環(huán)節(jié)、監(jiān)測(cè)與管理機(jī)制，以及貫穿全過(guò)程的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、國(guó)際開發(fā)利用合作平臺(tái)、公眾參與機(jī)制。

二、CCS活動(dòng)的前端評(píng)估環(huán)節(jié)對(duì)國(guó)際環(huán)境法的挑戰(zhàn)及其回應(yīng)

CCS活動(dòng)雖然具有極大的減排潛力，但其大規(guī)模的應(yīng)用推廣必然也伴生著一系列不可忽視的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)很有可能是全球性的。對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂也是阻礙CCS納入到CDM項(xiàng)目類型的因素之一，因此有必要引起相關(guān)國(guó)際法領(lǐng)域?qū)@一問(wèn)題的關(guān)注。CCS活動(dòng)所存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)危害較大、不易控制的部分主要是集中在封存環(huán)節(jié)，具體而言主要包括：一是一旦發(fā)生緊急泄漏事故，大量被存放在地下的二氧化碳快速釋放，這種高濃度的二氧化碳對(duì)人體健康和環(huán)境安全而言都是致命的；二是即使不發(fā)生緊急泄漏事故，氣體從儲(chǔ)集層緩慢外泄至靠近地表的淺水層后與水發(fā)生化學(xué)反應(yīng)生成碳酸，從而使地下水質(zhì)發(fā)生改變；三是氣體滲入巖層空隙，使底層壓力增加，如果滲入壓超過(guò)了底層壓力，將可能引發(fā)底層裂隙和斷層移動(dòng)，進(jìn)而誘發(fā)地震；四是即便只是少量二氧化碳?xì)怏w散逸到大氣中，雖然無(wú)明顯危害，但卻仍會(huì)造成溫室氣體的排放。1986年位于喀麥隆的尼奧斯湖，因地震引發(fā)了湖底天然積累的大約120萬(wàn)噸二氧化碳被釋放出來(lái)，直接導(dǎo)致附近居民1700人當(dāng)場(chǎng)死亡①秦天空、成 邯：《碩捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國(guó)際法問(wèn)題初探》，第36頁(yè)。。

CCS活動(dòng)的上述環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是阻礙其發(fā)展以及大規(guī)模全球推廣的重要限制性因素，而目前的國(guó)際法也缺乏對(duì)CCS在長(zhǎng)期封存過(guò)程中的安全性和可靠性保障機(jī)制的規(guī)定。但另一方面，政府間氣候變化委員會(huì)（IPCC）的報(bào)告也指出：“如果小心選址，二氧化碳的泄漏率有望控制在每千年泄漏1%，目前的技術(shù)足以達(dá)到預(yù)期?！币虼?，建立起完善的CCS活動(dòng)前端評(píng)估機(jī)制，引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及相關(guān)配套措施（CCS項(xiàng)目許可與封存場(chǎng)地強(qiáng)制事前投保制度），以確保CCS活動(dòng)在源頭上的安全性與可靠性就顯得尤為必要。目前，主要發(fā)達(dá)國(guó)家和相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)際組織也針對(duì)CCS活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了一些有益的立法實(shí)踐。澳大利亞制定了《CCS技術(shù)環(huán)境指南》、美國(guó)出臺(tái)了《二氧化碳捕獲、運(yùn)輸和封存環(huán)境指南》、歐盟制定了《CCS法規(guī)指令》。作為第一個(gè)相關(guān)國(guó)際領(lǐng)域的實(shí)踐，國(guó)際能源署（IEA）的《CCS技術(shù)路線圖》也用較大篇幅對(duì)CCS的環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出了規(guī)定。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，CCS活動(dòng)被視為建設(shè)項(xiàng)目而納入環(huán)評(píng)對(duì)象的范疇多不具爭(zhēng)議。但是，重要的是對(duì)于CCS這一處于不斷發(fā)展中的特殊技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目，相關(guān)國(guó)際組織在制訂CCS示范法規(guī)和技術(shù)指南時(shí)，應(yīng)該如何進(jìn)行合理、科學(xué)并具可操作性的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。并且，這一CCS前端評(píng)估保障機(jī)制的構(gòu)成不應(yīng)僅僅以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為單薄的制度支撐，還應(yīng)當(dāng)包含倡導(dǎo)實(shí)施CCS活動(dòng)的當(dāng)事國(guó)完善相關(guān)配套措施。這一完整的配套機(jī)制可以由CCS項(xiàng)目許可與封存場(chǎng)地強(qiáng)制事前投保制度組成。設(shè)立CCS項(xiàng)目許可制度可以從源頭上起到控制項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用。而附隨相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)當(dāng)作為申請(qǐng)CCS項(xiàng)目許可的必備要件。另外，CCS項(xiàng)目的許可條件還可以包含對(duì)封存場(chǎng)地的事前投保，從而在資金保障層面上應(yīng)對(duì)碳泄漏可能涉及的跨界損害賠償責(zé)任問(wèn)題。強(qiáng)制投保金額的確定可以依據(jù)環(huán)評(píng)報(bào)告文件所評(píng)定的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)而加以劃分。

三、CCS活動(dòng)的中端技術(shù)環(huán)節(jié)對(duì)國(guó)際環(huán)境法的挑戰(zhàn)及其回應(yīng)

在國(guó)際氣候變化談判徘徊于十字路口之際，CCS首先作為一項(xiàng)極具發(fā)展?jié)摿Φ臏p排技術(shù)，而引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，并在世界范圍內(nèi)積極開展了大量的示范項(xiàng)目。因此，CCS項(xiàng)目在應(yīng)用過(guò)程中，最易突顯出來(lái)的就是其技術(shù)運(yùn)行環(huán)節(jié)（捕獲、運(yùn)輸、封存）對(duì)現(xiàn)行國(guó)際環(huán)境法的沖突與挑戰(zhàn)。國(guó)際能源署（IEA）與政府間氣候變化委員會(huì)（IPCC）認(rèn)為，“現(xiàn)行國(guó)際公約對(duì)于CCS的發(fā)展構(gòu)成了一定的障礙”。由于捕獲環(huán)節(jié)多涉及國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域，因此在國(guó)際法視域下，這些制度障礙主要包括以下問(wèn)題：CCS活動(dòng)的國(guó)際法定位問(wèn)題——與國(guó)際氣候變化法的沖突與挑戰(zhàn)、CCS活動(dòng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)的國(guó)際法問(wèn)題——與廢棄物跨境轉(zhuǎn)移國(guó)際法的沖突與挑戰(zhàn)、CCS活動(dòng)封存環(huán)節(jié)的國(guó)際法問(wèn)題——與國(guó)際海洋法的沖突與挑戰(zhàn)。

其一，與CCS活動(dòng)的技術(shù)運(yùn)行環(huán)節(jié)直接相關(guān)的國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域即為氣候變化法。作為國(guó)際氣候變化法的核心組成部分：1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）以及1998年《京都議定書》，其與CCS活動(dòng)的目標(biāo)都是一致的：減少溫室氣體的排放。盡管UNFCCC和《京都議定書》在制定過(guò)程中都包涵了二氧化碳封存的初步思路，其實(shí)施也成為推動(dòng)CCS活動(dòng)的直接動(dòng)力，但卻由于CCS活動(dòng)作為成熟的減排技術(shù)選擇加以應(yīng)用的時(shí)間晚于上述兩部國(guó)際公約的制定，所以其都未能對(duì)CCS活動(dòng)給予明確的國(guó)際法定位。鑒于此，國(guó)際氣候變化法應(yīng)當(dāng)首先考量，將CCS活動(dòng)納入到《京都議定書》所創(chuàng)設(shè)的基于市場(chǎng)的排放貿(mào)易框架以及靈活履約機(jī)制之中的合理性與可行性，尤其是CCS活動(dòng)與清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）的銜接。

其二，CCS活動(dòng)的運(yùn)輸環(huán)節(jié)一直處于廢棄物跨境轉(zhuǎn)移國(guó)際法的規(guī)制盲點(diǎn)。無(wú)論是國(guó)際性的1989《巴塞爾公約》還是區(qū)域性的1991《巴馬科公約》，都未將二氧化碳列入危險(xiǎn)或其他廢棄物名錄。即便在現(xiàn)行《巴塞爾公約》和《巴馬科公約》不修改的前提下，如果被跨境運(yùn)輸?shù)亩趸細(xì)怏w中包含了被上述條約禁止的物質(zhì)，情況就會(huì)變得復(fù)雜起來(lái)①秦天寶、成 邯：《碳捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國(guó)際法問(wèn)題初探》，第39頁(yè)。。

其三，當(dāng)二氧化碳的封存地點(diǎn)位于陸地上時(shí)，一般僅涉及國(guó)內(nèi)法的問(wèn)題，但當(dāng)封存地點(diǎn)位于海洋中時(shí)，其法律問(wèn)題則因國(guó)際海洋法的適用，尤其是海洋環(huán)境保護(hù)的特殊要求而變得更為復(fù)雜。由于CCS活動(dòng)的成熟晚于現(xiàn)行國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)公約的形成，因此CCS活動(dòng)在現(xiàn)行國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)公約之中的規(guī)定并不統(tǒng)一。在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，CCS活動(dòng)的主要障礙來(lái)自于《倫敦公約》及《倫敦議定書》。1972年《倫敦公約》制定之時(shí)，地質(zhì)封存尚未進(jìn)入討論范圍，因此其定義之下的海洋環(huán)境僅限于海水水體，而并不包括海底即其底土。此外，其定義的傾倒也尚不包括廢棄物的海底封存?！秱惗刈h定書》將海底即其底土納入了海洋環(huán)境的范圍，并明確將廢棄物的海底封存納入其定義的封存范圍，從而為將CCS納入其管制創(chuàng)造了可能②秦天寶、成 邯：《碳捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國(guó)際法問(wèn)題初探》，第38頁(yè)。。

四、CCS活動(dòng)的末端監(jiān)管環(huán)節(jié)對(duì)國(guó)際環(huán)境法的挑戰(zhàn)及其回應(yīng)

當(dāng)前，國(guó)際法領(lǐng)域?qū)τ贑CS活動(dòng)的長(zhǎng)期安全性與可靠性監(jiān)測(cè)管理方面的規(guī)定還很薄弱。這一環(huán)節(jié)上的制度缺失與空白成為阻礙CCS全球推廣與發(fā)展的巨大障礙。以CCS的區(qū)域性統(tǒng)一法規(guī)構(gòu)建一直走在世界前列的歐盟為例，雖然其出臺(tái)的《CCS法規(guī)指令》對(duì)于CCS活動(dòng)的前端環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的規(guī)定比較完備，但卻相對(duì)缺乏完備的末端長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)與管理機(jī)制。區(qū)域性的《OSPAR公約》之所以對(duì)于CCS的規(guī)制在實(shí)踐上較為成功，其中一個(gè)最為重要的原因就是《OSPAR公約》在CCS的法律監(jiān)管方面所作的規(guī)定較為可行，以及有一個(gè)監(jiān)管執(zhí)行有力的OSPAR委員會(huì)及秘書處。國(guó)際能源署（IEA）在其發(fā)布的《CCS技術(shù)路線圖》中也指出：“應(yīng)建立綜合的CCS末端監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)管理框架”③劉蘭翠等：《碳捕獲與封存技術(shù)潛在環(huán)境影響及對(duì)策建議》，載《氣候變化研究進(jìn)展》2010年第6卷第4期，第294頁(yè)。。澳大利亞在其開展的“CCS旗艦計(jì)劃”中也表明，“應(yīng)當(dāng)成立全球性的CCS協(xié)會(huì)，致力于推動(dòng)CCS在世界范圍內(nèi)的發(fā)展?！雹芊?英等：《碳捕獲和封存技術(shù)認(rèn)知、政策現(xiàn)狀與減排潛力分析》，第365頁(yè)。在這一方面，國(guó)際能源署（IEA）也做了一定的有益嘗試，其于2008年成立了CCS法規(guī)架構(gòu)工作網(wǎng)絡(luò)，吸納了超過(guò)700名會(huì)員，其中包括40%的國(guó)家政府單位、40%的工商界機(jī)構(gòu)、以及20%的NGO、學(xué)術(shù)界以及媒體代表等，舉辦了大量國(guó)際工作會(huì)議與網(wǎng)絡(luò)視訊會(huì)議、提供了CCS相關(guān)案例與法規(guī)發(fā)展最新資訊、發(fā)表了相關(guān)研究報(bào)告、發(fā)布了CCS法規(guī)示范模式等一系列卓有成效的工作。但到目前為止，礙于多重因素，不論是IEA和IPCC都沒(méi)能成為嚴(yán)格意義上的CCS活動(dòng)末端監(jiān)管環(huán)節(jié)權(quán)威而有效的國(guó)際協(xié)調(diào)組織。

IEA全稱為國(guó)際能源署（International Energy Agency），是在第一次石油危機(jī)的背景之下，主要石油消費(fèi)國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）框架內(nèi)建立的政府間能源聯(lián)合組織，其主要負(fù)責(zé)實(shí)施國(guó)際能源計(jì)劃、擔(dān)負(fù)成員國(guó)之間的綜合性能源合作事務(wù)。截止至2011年共有28個(gè)成員國(guó)，且主要成員為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。雖然其為CCS項(xiàng)目的發(fā)展做出了諸多努力，但礙于其成立背景、體制框架的原因，以及成員國(guó)構(gòu)成不具國(guó)際代表性，因而不適于或難于轉(zhuǎn)型成為未來(lái)的政府間CCS活動(dòng)末端監(jiān)管問(wèn)題的專門國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

IPCC全稱為聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（Intergovernmental Panel on Climate Change），是世界氣象組織（WMO）及聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于1988年聯(lián)合建立的政府間機(jī)構(gòu)。其主要任務(wù)是對(duì)氣候變化科學(xué)知識(shí)的現(xiàn)狀，氣候變化對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的潛在影響以及如何適應(yīng)和減緩氣候變化的可能對(duì)策進(jìn)行評(píng)估。它對(duì)聯(lián)合國(guó)和WMO的全體會(huì)員開放。由于其是在UNEP和WMO的架構(gòu)下建立的，在全球氣候變化領(lǐng)域具有廣泛的代表性、參與性與權(quán)威性，因而適于在其體制框架內(nèi)發(fā)展專門的政府間CCS活動(dòng)末端監(jiān)管問(wèn)題的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但是，由于CCS活動(dòng)具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性與艱巨性，可以考慮采取設(shè)立CCS活動(dòng)專題組的模式，循序漸進(jìn)逐步豐富其在CCS國(guó)際監(jiān)測(cè)、管理、協(xié)調(diào)方面的職責(zé)內(nèi)涵。具體而言包含以下幾點(diǎn)：

其一，在末端監(jiān)測(cè)上，促進(jìn)設(shè)置監(jiān)測(cè)站網(wǎng)方面的國(guó)際合作，促進(jìn)成員國(guó)間建立和維持CCS封存末端監(jiān)測(cè)及有關(guān)情報(bào)快速交換系統(tǒng)，設(shè)置和維持各種應(yīng)急輔助中心以提供CCS國(guó)際突發(fā)應(yīng)急事件方面的有關(guān)服務(wù)。

其二，在末端風(fēng)險(xiǎn)管控方面，由于目前主流觀點(diǎn)與實(shí)踐多傾向于將CCS封存場(chǎng)地的長(zhǎng)期監(jiān)管權(quán)賦予所在國(guó)政府，但這就很有可能造成在地國(guó)政府既是CCS活動(dòng)的倡導(dǎo)者，又是CCS項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)管者，因此很難保證其切實(shí)履行CCS風(fēng)險(xiǎn)管控方面的職責(zé)，因此國(guó)際組織有必要在一方面予以補(bǔ)強(qiáng)。可以透過(guò)發(fā)布權(quán)威評(píng)估報(bào)告，形成決議案，召開國(guó)際聽證會(huì)，成立國(guó)際專案調(diào)查組等靈活方式促進(jìn)國(guó)際CCS項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)調(diào)工作的開展。

五、CCS活動(dòng)的全過(guò)程環(huán)節(jié)對(duì)國(guó)際環(huán)境法的挑戰(zhàn)及其回應(yīng)

（一）國(guó)際合作原則的貫徹——建構(gòu)CCS國(guó)際開發(fā)利用合作平臺(tái)

根據(jù)國(guó)際能源署（IEA）《CCS技術(shù)路線圖》的設(shè)想，2020年全球?qū)⑦M(jìn)入布局100個(gè)大型CCS項(xiàng)目的商業(yè)化推廣階段。然而，橫貫在這一發(fā)展藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)道路上的兩個(gè)巨大障礙頑石即是——資金難題和技術(shù)合作困境。尤其是面對(duì)當(dāng)今全球氣候變化議題高度政治化的復(fù)雜局面，國(guó)際社會(huì)決不能再以“集體責(zé)任”來(lái)掩蓋自己生出的惡果，用短線操作政治利益來(lái)賭明天。因此，引入國(guó)際環(huán)境法上的國(guó)際合作原則，將之細(xì)化落實(shí)，建構(gòu)CCS國(guó)際開發(fā)利用合作平臺(tái)就顯得尤為必要。

目前，國(guó)際社會(huì)也積極開展了一定數(shù)量的國(guó)際合作項(xiàng)目以及成立了一些區(qū)域性CCS發(fā)展聯(lián)盟，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，“美國(guó)能源部于2003年發(fā)起了由7個(gè)區(qū)域性CCS伙伴計(jì)劃（RCSPs）組成的工作網(wǎng)絡(luò)、歐洲零排放化石燃料電廠技術(shù)平臺(tái)（ZEP）、碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇（CSLF）、亞太清潔發(fā)展與氣候變化伙伴計(jì)劃（APP）、歐盟CO2Remove Project、二氧化碳捕集計(jì)劃（CPP）、未來(lái)電力聯(lián)盟（Future－Gen Alliance）、斯坦福大學(xué)全球氣候和能源計(jì)劃（GCEP）等”①湯道路、蘇小云：《美國(guó)“碳捕捉與封存”（CCS）法律制度研究》，載《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2011年第30卷第5期，第159頁(yè)。。但是，這些都還距CCS國(guó)際開發(fā)利用合作平臺(tái)真正意義上的全面建立有相當(dāng)程度的差距。

除了在資金層面上缺乏長(zhǎng)期的融資機(jī)制對(duì)發(fā)展中國(guó)家推廣CCS項(xiàng)目造成了不小的障礙之外。技術(shù)層面上，也存在著技術(shù)研發(fā)合作的難以推進(jìn)與技術(shù)壁壘的困境。其一，CCS作為一項(xiàng)需要不斷完善、發(fā)展與成熟的新技術(shù)，要使其技術(shù)適應(yīng)全球推廣的需要，舉一國(guó)之力定當(dāng)難于實(shí)現(xiàn)，或?qū)崿F(xiàn)之道路將異常曲折。目前，CCS擁有最大的減排潛力但卻擁有最少的專利數(shù)量就是最好的寫照。這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了CCS技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀落后于其他減排技術(shù)。其二，CCS技術(shù)轉(zhuǎn)移中存在相當(dāng)程度的知識(shí)產(chǎn)權(quán)壁壘。發(fā)達(dá)國(guó)家力求通過(guò)占據(jù)技術(shù)的壟斷地位并向其他國(guó)家出售獲利。上述這些技術(shù)問(wèn)題對(duì)CCS研發(fā)相對(duì)落后的發(fā)展中國(guó)家推廣CCS應(yīng)用項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，是一個(gè)巨大的技術(shù)屏障。國(guó)外一些學(xué)者的研究顯示，“印度會(huì)等到CCS在美國(guó)和歐洲成功運(yùn)營(yíng)后才會(huì)考慮該技術(shù)。因此，未來(lái)10—15年，CCS技術(shù)在印度并沒(méi)有太多的商業(yè)化前景?！雹賁hackley S，Verma P．“Tackling CO2reduction in India through use of CO2capture and storage（CCS）：prospects and challenges”．此外，目前全球缺乏產(chǎn)業(yè)資本參與獨(dú)立營(yíng)運(yùn)的成功商業(yè)化推廣模式以及一體化的CCS示范項(xiàng)目。

而CCS國(guó)際開發(fā)利用合作平臺(tái)的成功建立則可有效解決上述問(wèn)題，國(guó)際開發(fā)利用合作平臺(tái)的搭建不同于建立專門的國(guó)際CCS活動(dòng)協(xié)調(diào)組織，但可以依托于這一領(lǐng)域相關(guān)國(guó)際組織作為載體支撐。對(duì)此，相應(yīng)的國(guó)際法領(lǐng)域可以從以下幾個(gè)方面思考CCS國(guó)際開發(fā)利用合作平臺(tái)的制度建構(gòu)：

1．在資金方面，抓住德班會(huì)議啟動(dòng)“綠色氣候基金”的契機(jī)，加快建立CCS項(xiàng)目的長(zhǎng)效融資機(jī)制。德班會(huì)議決定成立基金管理框架，承諾到2020年發(fā)達(dá)國(guó)家每年向發(fā)展中國(guó)家提供至少1000億美元，以幫助后者應(yīng)對(duì)氣候變化。因此，可以嘗試?yán)眠@一難得的機(jī)遇，考慮將CCS項(xiàng)目發(fā)展納入到“綠色氣候基金”所資助的項(xiàng)目類型當(dāng)中，以幫助建立CCS項(xiàng)目發(fā)展的長(zhǎng)效融資機(jī)制。

2．在技術(shù)方面，一是要搭建納入發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家廣泛參與的共同技術(shù)研發(fā)國(guó)際合作平臺(tái)，促進(jìn)廣泛的技術(shù)需求主體都能有效參與進(jìn)這一CCS技術(shù)合作研發(fā)的模式中，確保技術(shù)成果的惠益分享。二是要將CCS技術(shù)轉(zhuǎn)移納入到相關(guān)的國(guó)際合作公約框架中，合理消除CCS技術(shù)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)壁壘，幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)CCS的項(xiàng)目推廣，但在這一過(guò)程中要注意兼顧到原知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的正當(dāng)權(quán)利訴求以及商業(yè)利益，以鼓勵(lì)和保護(hù)其研發(fā)熱情與積極性。三是要透過(guò)這一平臺(tái)，相關(guān)國(guó)際組織和國(guó)際專家要給予發(fā)展中國(guó)家CCS技術(shù)運(yùn)行環(huán)節(jié)必要的技術(shù)協(xié)助和工作指導(dǎo)。

3．在項(xiàng)目推廣實(shí)踐方面，國(guó)際合作平臺(tái)應(yīng)致力于建立一個(gè)可在全球推廣、能使CCS活動(dòng)各環(huán)節(jié)參與方均可獲益的獨(dú)立商轉(zhuǎn)模式。以使電廠可以在捕獲環(huán)節(jié)上有所收益，封存機(jī)構(gòu)能夠在長(zhǎng)期封存環(huán)節(jié)獲利，使CCS活動(dòng)擁有穩(wěn)定的國(guó)際市場(chǎng)與回報(bào)。因CCS封存環(huán)節(jié)的長(zhǎng)期性，沒(méi)有任何一個(gè)獨(dú)立的私人資本和公司企業(yè)可以對(duì)此負(fù)責(zé)，所以CCS封存場(chǎng)地的長(zhǎng)期監(jiān)管權(quán)多賦予在地國(guó)政府，這就意味著CCS的商轉(zhuǎn)模式多會(huì)涵蓋國(guó)家、法人企業(yè)等多元主體的參與。因此，BOT的運(yùn)作模式不失為一個(gè)可以移植于CCS的選項(xiàng)。可將CCS視為一種減排領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。完善建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，透過(guò)國(guó)際合作平臺(tái)的聯(lián)結(jié)，CCS項(xiàng)目需求國(guó)政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的CCS項(xiàng)目，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶及受益方收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿后，該CCS項(xiàng)目無(wú)償移交給在地國(guó)政府，由該國(guó)政府行使封存場(chǎng)地的長(zhǎng)期監(jiān)管權(quán)。

4．其他輔助指導(dǎo)，例如CCS環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方面的國(guó)際信息分享與經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。

（二）統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)——建立規(guī)范科學(xué)的CCS國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

CCS統(tǒng)一國(guó)際技術(shù)規(guī)范的存在可以保證項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中以及封閉后的技術(shù)可靠性、人身和環(huán)境安全性。公眾對(duì)CCS的接受程度也有賴于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的科學(xué)性。一套科學(xué)、規(guī)范而完備的CCS國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的確立對(duì)于CCS的發(fā)展極為重要。當(dāng)前，CCS技術(shù)環(huán)節(jié)中的二氧化碳分離、運(yùn)輸和封存技術(shù)發(fā)明專利尚未被包含進(jìn)國(guó)際專利分類表（IPC），其中一個(gè)重要原因就在于CCS技術(shù)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，CCS作為一項(xiàng)涉及全球性環(huán)境議題的減排技術(shù)，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的制定應(yīng)具有國(guó)際廣泛性以及國(guó)際組織的充分參與。

目前，已有一些區(qū)域性一體化組織開始著手制定區(qū)域性的CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟作為CCS技術(shù)研發(fā)的先驅(qū)，同時(shí)也積極倡導(dǎo)CCS各實(shí)施環(huán)節(jié)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制度化與規(guī)范化。歐盟委員會(huì)為加強(qiáng)對(duì)CCS活動(dòng)的管理，于2008年公布了二氧化碳封存技術(shù)指令草案，并于2009年對(duì)該草案進(jìn)行了完善，為此還成立了專門的技術(shù)委員會(huì)，對(duì)CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的具體實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)助。此外，國(guó)際能源署（IEA）發(fā)

Energy Policy，2008（36），pp．3554－3561．布的技術(shù)路線圖中也提及，國(guó)際社會(huì)應(yīng)合作構(gòu)建二氧化碳封存的監(jiān)測(cè)與核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)階段，CCS國(guó)際統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定還未有重大進(jìn)展，因此可以從以下幾個(gè)環(huán)節(jié)檢視這一問(wèn)題：

1．統(tǒng)一國(guó)際CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)首先確立CCS項(xiàng)目的基準(zhǔn)線方法學(xué)。CCS全面納入CDM項(xiàng)目類型的一個(gè)重要障礙就在于缺乏一項(xiàng)合法的CCS基準(zhǔn)線方法學(xué)，以使CCS項(xiàng)目在邊界、持久性、滲漏以及可持續(xù)發(fā)展性等方面具有可靠的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)依托。因此，應(yīng)當(dāng)注重確立CCS項(xiàng)目的基準(zhǔn)線方法學(xué)。

2．在CCS的國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建中應(yīng)科學(xué)區(qū)分CCS與EOR（強(qiáng)化采油）技術(shù)的異同，構(gòu)建符合自身技術(shù)特點(diǎn)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。不可否認(rèn)，EOR技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以成為制定CCS國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)很好的參考系，但我們還應(yīng)注意到CCS技術(shù)與EOR技術(shù)還是存在著巨大的差異性。因此，CCS國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)全面考察其在選址、調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、運(yùn)輸、設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)、封存與監(jiān)測(cè)等完整技術(shù)環(huán)節(jié)鏈上的特殊性，使之符合科學(xué)和規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)、同時(shí)也具備現(xiàn)實(shí)層面的可操作性。

3．目前，CCS技術(shù)發(fā)展走在前列的一些國(guó)家和地區(qū)也相應(yīng)的制定了本國(guó)和地區(qū)的CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如澳大利亞制定了《CCS技術(shù)指南》、美國(guó)出臺(tái)了《二氧化碳捕獲、運(yùn)輸和封存指南》、歐盟制定了《CCS法規(guī)指令》。一方面這些國(guó)家和地區(qū)的CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為CCS國(guó)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定提供了很好的參考，但另一方面，這些技術(shù)先進(jìn)國(guó)家出于自身利益考量，也會(huì)給CCS國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的清理和統(tǒng)一造成一定的困難。

4．CCS國(guó)際統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)由這一領(lǐng)域具有權(quán)威性的國(guó)際組織牽頭完成，并兼顧多元的國(guó)際聲音。

（三）公眾參與機(jī)制——促進(jìn)公眾對(duì)于CCS活動(dòng)的全過(guò)程參與

盡管國(guó)際社會(huì)對(duì)于CCS活動(dòng)的全球發(fā)展做出的努力是如此的艱辛而漫長(zhǎng)，但倘若在媒體上充斥著渲染二氧化碳大爆炸恐怖場(chǎng)景的畫面，以及由此引起各國(guó)公眾心理上的恐慌，極有可能使所有的努力都付諸東流。不論國(guó)際法上對(duì)于CCS活動(dòng)的制度設(shè)計(jì)是多么的完美，其最終都要依靠各國(guó)國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)化而實(shí)現(xiàn)，因而所在國(guó)公眾對(duì)于CCS項(xiàng)目的接受程度將在很大程度上左右這一轉(zhuǎn)化進(jìn)程。畢竟國(guó)家的合法性主要源自其國(guó)內(nèi)民眾的授權(quán)。德國(guó)曾經(jīng)試圖嘗試一個(gè)小規(guī)模（30MW）的富氧燃燒熱電廠CCS一體化項(xiàng)目，但最終卻礙于當(dāng)?shù)毓妼?duì)于該項(xiàng)目的強(qiáng)烈抵制而作罷。由此可見，各國(guó)公眾對(duì)于CCS活動(dòng)的理解與廣泛參與，是影響CCS全球推廣進(jìn)程的一個(gè)重要因素。

區(qū)域性的《OSPAR公約》對(duì)于CCS的規(guī)定之所以能在實(shí)施效果上遠(yuǎn)超其他同類公約，其原因就在于各締約國(guó)的國(guó)內(nèi)立法轉(zhuǎn)化都做的相當(dāng)成功，而在這一點(diǎn)上如果沒(méi)有所在國(guó)公眾的廣泛支持是難以實(shí)現(xiàn)的。而當(dāng)前，在國(guó)際層面上，公眾的認(rèn)同成為CCS全球推廣的主要挑戰(zhàn)，具體來(lái)說(shuō)有兩個(gè)方面的原因：一是有關(guān)國(guó)際組織、各國(guó)政府以及一些NGO對(duì)于CCS活動(dòng)，缺乏基本的信息數(shù)據(jù)披露以及正確的政策宣導(dǎo)。有研究表明，“各國(guó)公眾對(duì)于CCS多抱持懷疑態(tài)度，擔(dān)心CCS項(xiàng)目存在導(dǎo)致環(huán)境安全、人身健康以及財(cái)產(chǎn)價(jià)值的損害風(fēng)險(xiǎn)?！雹貾almgren，C R，Morgon M G，Bruine de Bruin W，et al．Initial Public Perception of Deep Geological and Oceanic Disposal of Carbon Dioxide．Environmental Science ＆ Technology，2004，38（24）．究其原因就在于公眾對(duì)于CCS信息的掌握極其有限，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)缺乏全面真實(shí)的了解，一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示“僅有3%—6%的被調(diào)查者表達(dá)了他們對(duì)于CCS風(fēng)險(xiǎn)狀況的認(rèn)知?！雹谇ㄉ?、曾靜靜：《二氧化碳捕獲與封存：技術(shù)、實(shí)踐與法律》，載《世界科技研究與發(fā)展》2007年第29卷第6期，第82頁(yè)。二是不論是現(xiàn)有的國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法，對(duì)于公眾全過(guò)程參與CCS活動(dòng)的程序規(guī)定和制度安排都較為缺乏。公眾普遍缺乏有效的渠道，參與到與自身利益密切相關(guān)的在地CCS活動(dòng)。針對(duì)這種情況，相關(guān)國(guó)際法有必要對(duì)CCS公眾參與機(jī)制的構(gòu)建作出必要的安排，以解決這一與自身命運(yùn)以及實(shí)施效果息息相關(guān)的問(wèn)題。

對(duì)此，一是要強(qiáng)化國(guó)際社會(huì)對(duì)于CCS的正確宣導(dǎo)，普及有關(guān)知識(shí)，強(qiáng)調(diào)CCS活動(dòng)對(duì)于解決全球氣候變化問(wèn)題的正面作用，增強(qiáng)公眾對(duì)于CCS活動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的正確知曉，推進(jìn)各國(guó)公眾對(duì)于相關(guān)CCS法規(guī)政策的理解。二是負(fù)責(zé)CCS相關(guān)協(xié)調(diào)事務(wù)的國(guó)際組織應(yīng)定期發(fā)布評(píng)估報(bào)告，以檢視各成員國(guó)政府在落實(shí)CCS公眾參與機(jī)制方面的執(zhí)行狀況。

六、中國(guó)，準(zhǔn)備好了嗎？——代結(jié)語(yǔ)

德班之后，我國(guó)將不得不面對(duì)2020以后加入強(qiáng)制減排俱樂(lè)部的巨大壓力。而減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)一方面需要轉(zhuǎn)變高能耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，則需要審慎選擇科學(xué)合理的減排方案，以最優(yōu)的成本實(shí)現(xiàn)最大的減排成果。作為一個(gè)75%的電力供應(yīng)來(lái)自于火力發(fā)電的發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)可供選擇的減排技術(shù)路徑有限。面對(duì)這一境況，CCS活動(dòng)無(wú)異于一種充滿潛力與希望的減排選擇。

在政策層面上，我國(guó)已將CCS技術(shù)列入《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》；同時(shí)，在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化報(bào)告》中也指出，我國(guó)將積極加強(qiáng)CCS技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，并且也配套研究制定了碳捕獲與封存利用技術(shù)（CCUS）發(fā)展路線圖，籌建了CCUS產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。在“十二五”規(guī)劃綱要中也明確指出，“以節(jié)能減排為重點(diǎn)，健全激勵(lì)與約束機(jī)制，加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式?！钡吞及l(fā)展成為了今后重要的著力點(diǎn)。

在實(shí)踐層面上，中國(guó)華能、神華集團(tuán)等企業(yè)也開展了CCS全流程示范項(xiàng)目建設(shè)，已建成了世界上規(guī)模最大的燃煤電廠二氧化碳捕獲工程。與此同時(shí)，相較于CCS，我國(guó)對(duì)于CCUS技術(shù)的興趣似乎更為濃厚。科技部21世紀(jì)議程管理中心副主任彭斯震則強(qiáng)調(diào)：“今后會(huì)有越來(lái)越多的人用CCUS替代CCS，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，我們也更青睞CCUS?！雹僖韵撵o好：《CCS，把煙囪倒過(guò)來(lái)》，載《南方人物周刊》2010年總第220期。

在法律層面上，針對(duì)提高能效與節(jié)能技術(shù)以及替代能源的開發(fā)利用，我國(guó)已于2007年修改了《節(jié)約能源法》，2009年修改了《可再生能源法》，但對(duì)于CCS項(xiàng)目的監(jiān)管方面目前尚無(wú)相關(guān)法律來(lái)加以規(guī)制。

面對(duì)國(guó)際上席卷而來(lái)的CCS推廣浪潮，我國(guó)政府與英國(guó)簽訂了《通過(guò)CCS達(dá)到近零排放的煤炭技術(shù)合作備忘錄》，并于2005年同美國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)、日本以及印度共同發(fā)表了《亞太清潔發(fā)展與氣候新伙伴計(jì)劃意向聲明》，旨在促進(jìn)CCS活動(dòng)的發(fā)展。從國(guó)際法的角度來(lái)說(shuō)，國(guó)際法領(lǐng)域?qū)τ贑CS項(xiàng)目的認(rèn)可并不是CCS活動(dòng)發(fā)展的準(zhǔn)入性要件?！暗珖?guó)際法尤其是氣候變化國(guó)際法對(duì)CCS技術(shù)的認(rèn)可，以至將CCS納入進(jìn)CDM項(xiàng)目類型，對(duì)于CCS技術(shù)進(jìn)入國(guó)際碳市場(chǎng)以及其最終發(fā)展前景都有著至關(guān)重要的影響。但這也有可能造成發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間新的不平等，成為發(fā)達(dá)國(guó)家獲取高額技術(shù)壟斷利潤(rùn)的工具?！雹谇靥鞂殹⒊?邯：《碳捕獲與封存技術(shù)應(yīng)用中的國(guó)際法問(wèn)題初探》，第39頁(yè)。因此，我國(guó)在完善自身CCS法制建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)CCS有關(guān)國(guó)際立法的發(fā)展潮流，在未來(lái)的CCS國(guó)際法律秩序的構(gòu)建過(guò)程中掌握有利地位，以使自身在后京都議定書時(shí)代更為從容的應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)際社會(huì)的減排壓力創(chuàng)造更大的空間。

千里之行始于足下，九層之臺(tái)起于壘土。德班之后，國(guó)際社會(huì)踏上了妥善解決氣候變化議題的最后一里路，而國(guó)際法領(lǐng)域?qū)τ贑CS活動(dòng)合理的制度建構(gòu)，將是為走好這最后一里路，邁出的第一步。