李安安

鑒于商業(yè)銀行在國民經濟發(fā)展中的特殊作用，發(fā)達國家普遍性地確立了救助、接管、破產與存款保險等制度安排，以確保問題銀行市場退出的有序進行。相比之下，我國對問題銀行的公共資金救助尚未形成體系，接管制度止步于行政規(guī)章，專門針對商業(yè)銀行破產和存款保險的法律制度更是處于空白狀態(tài)。更為嚴重的是，我國目前的銀行危機處置程序對銀行監(jiān)管機構的權力缺乏必要的問責機制，缺乏透明度和有效的公眾參與，呈現出單向度的行政管制傾向。因此，有必要對現行銀行危機處置模式的權力配置進行反思，引入銀行監(jiān)管治理的理念與制度，就銀行監(jiān)管機構的問責制展開深入研究。

一、銀行監(jiān)管治理：銀行危機處置程序亟須正視的論題

銀行監(jiān)管素以剛性的面目出現，銀行監(jiān)管法體現出法規(guī)范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強制性，銀行監(jiān)管機構與全能政府聯(lián)姻形成了以法控制社會的管理法，與夜警國家聯(lián)姻產生了以法控制國家的控權法①羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，北京：法律出版社2009年版，第15～31頁。。作為具有典型政府干預色彩的行政程序，銀行危機處置程序充分映射出銀行監(jiān)管法的傳統(tǒng)面相?？陀^而言，由于銀行危機具有突發(fā)性和典型的負外部性特征，賦予銀行監(jiān)管機構足夠大的處置權力并輔之以強制性的實現機制，是維護金融穩(wěn)定、保護存款者利益和防止問題銀行道德風險的應然之舉，這也是發(fā)達國家的普遍做法。例如，2009年修訂的英國銀行法進一步強化了FSA在銀行破產中的權力，FSA不僅可以將銀行資產轉給私人買家、轉移到“搭橋銀行”或臨時國有化，而且享有行使這些權力的自由裁量權②楊 松：《銀行法律制度改革與完善研究》，北京大學學出版社2011年，第72頁。。在美國，銀行監(jiān)管機構可以根據銀行資本的弱化程度，對其施加嚴格的監(jiān)管干預措施，而且享有不受約束的自由裁量權。這種“迅速干預制度”使得監(jiān)管機構成為問題銀行命運的主宰，也是引發(fā)美國銀行破產率居高不下的關鍵誘因。為了確保銀行監(jiān)管機構不受司法程序的羈絆，英美法甚至對監(jiān)管者采取了絕對司法豁免規(guī)則③蘇潔澈：《論銀行監(jiān)管機構的侵權責任——以銀行破產和英美法為例》，載《法學家》2011年第1期，第168～174頁。。

然而，隨著社會時代變遷與規(guī)制理念的更新，單向度行政管制模式的正當性受到了越來越多的質疑與批判。如經濟學上的“規(guī)制俘虜理論”（Capture Theory of Regulation）認為，規(guī)制者存在尋求經濟利益或政治利益的動機，相關利益集團在決策過程中會積極活動以形成對自己有利的決定，由此可能出現規(guī)制者被利益集團俘虜的現象，于是，“誰來規(guī)制規(guī)制者”成為亟待解決的現實問題④Thomas W．Joo．Who Watches the Watchers？Southern California Law Review，May，1999．。近年來，隨著軟法與公共治理的興起，現代法治應當尋求更多協(xié)商、可以運用更少強制、能夠實現更高自由的觀念日益深入人心，世界各國都在考慮如何運用誘導的方式，促使監(jiān)管對象能夠自發(fā)地在競爭發(fā)展中注意風險的預防和化解，這促使了柔性監(jiān)管手段的興起和運用，其不但契合了新一輪放松監(jiān)管的要求，也體現了政府權力的收縮，使政府更像一個教練“coaches”，而不是執(zhí)法者“enforcers”①王連昌：《行政法學》，中國政法大學出版社1997年，第322頁。。在此背景下，銀行監(jiān)管的“國家—控制”法范式日益顯示出自身局限性并頻頻遭遇治理危機，那種過度強調銀行監(jiān)管機構權力而忽視其責任的銀行危機處置模式已經被認為是一種過于僵化和不合時宜的產物，而注重銀行監(jiān)管治理的“新治理”監(jiān)管機制受到越來越多的認可。這種“新治理”監(jiān)管機制是以監(jiān)管者的角色為中心，其注重的是監(jiān)管的社會控制與影響效果，而不是監(jiān)管權力的來源，具有橫跨公私部門劃分的特性②Robert F．Weber．New Governance，Financial Regulation，and Challenges to Legitimacy，62Admin．Law Review（2010），pp．783～838．。“監(jiān)管治理”（regulatory governance）這一概念的出現始于20世紀90年代中期Levy和Spiller對電力和公共服務等領域監(jiān)管的研究，其是指建立一種結構和機制，使監(jiān)管機構更好地進行監(jiān)管決策，從而履行好委托人賦予的監(jiān)管職責③Levy B．and Spiller P．T．The Institutional Foundations of Regulatory Commitment：A Comparative，Journal of Law，Economics and Organization，10（2），1994，pp．33～34．。2002年，國際貨幣基金組織的Udaibir S．Das和Marc Quintyn將監(jiān)管治理的思想引入銀行領域，銀行監(jiān)管治理的理念便濫觴開來④Chenard K．Does Regulatory Governance Matter for Financial System Stability？An Empirical Analysis，IMF Working Paper，No．89，2004，pp．4～22．。同年，國際貨幣基金組織發(fā)布了兩份關于良好銀行監(jiān)管治理機制標準的研究報告：《監(jiān)管的獨立性和金融穩(wěn)定》和《危機防范和危機管理：監(jiān)管治理的角色》。這兩份報告提出了良好銀行監(jiān)管治理的四個標準：監(jiān)管機構的獨立性、問責性、透明性、監(jiān)管操守。獨立性意味著銀行監(jiān)管機構享有充分的自主權，能夠擺脫利益集團的牽制而做出客觀和理性的判斷；問責性意味著銀行監(jiān)管機構不僅要對政府和立法機構負責，還要對被監(jiān)管機構和公眾負責，其隱含著“協(xié)商民主”等柔性監(jiān)管的意蘊；透明性意味著杜絕暗箱操作與監(jiān)管尋租，使決策陽光化，確保公眾對監(jiān)管信息的可獲得性；監(jiān)管操守意味著監(jiān)管人員保持良好的職業(yè)道德，確保其執(zhí)行善治的制度目標而不是向他們的自利行為妥協(xié)⑤趙 峰、高明華：《金融監(jiān)管治理的指標體系：因應國際經驗》，載《改革》2010年第9期，第49～50頁。。將銀行監(jiān)管治理的理念引入到銀行危機的處置程序，意味著將“實質合理性”或“社會妥當性”注入了銀行監(jiān)管體制的內核，更預示著銀行監(jiān)管機構將開啟善治（good governance）的法律之門。

二、銀行危機處置程序中監(jiān)管機構問責制的規(guī)范分析

在經濟法語境下，問責制（Accountability）是一種超越“違法責任”的責任機制，代表著現代社會經濟條件下“責任”作為一種系統(tǒng)性的制度結構所具有的整合與調節(jié)功能，其要義在于每一個扮演一定角色的社會成員都承擔相應的義務和權責，并加以常規(guī)化的督促，若有違背或落空則必當追究，不允許“脫法”⑥史際春、馮 輝：《“問責制”研究——兼論問責制在中國經濟法中的地位》，載《政治與法律》2009年第1期，第2頁。。銀行危機處置程序中的問責制，既包括對問題銀行的問責，也包括對銀行監(jiān)管機構的問責。實踐中針對問題銀行問責的案例不時見諸報端，但針對銀行監(jiān)管機構的問責仍尚付闕如。在塑造“責任政府”和弘揚“問責制”的當下，有必要深入探究銀行危機處置程序中銀行監(jiān)管機構問責制的制度機理。

（一）銀行監(jiān)管機構問責制的類型化解釋

銀行監(jiān)管機構的問責制，是指銀行監(jiān)管機構必須依法向社會公眾和特定的公共機構陳述其政策與行為，并論證其合理性，其包含兩層意思：一是對監(jiān)管機構的不當行為進行責任追究；二是監(jiān)管機構作為責任人向問責人就其履行職責作出解釋⑦周仲飛：《銀行監(jiān)管機構問責性的法律保障機制》，載《法學》2007年第7期，第81頁。。將銀行監(jiān)管機構的問責制鑲嵌于銀行危機處置程序中，意味著監(jiān)管機構必須審慎地行使對問題銀行的處置權力，對社會公共利益負責，自覺接受公共機構和社會公眾的監(jiān)督。從類型化的角度看，銀行監(jiān)管機構的問責制主要包括履職問責與機構問責。

1．履職問責

履職問責是指問責人對銀行監(jiān)管機構是否勤勉、審慎地履行其職責進行問責，關注的是銀行的履職行為能否實現法定的監(jiān)管目標。銀行危機的處置手段是多元化的，各種處置手段所欲達致的法定監(jiān)管目標在表述上可能略有差異，如美國《聯(lián)邦存款保險公司法》第13條c款第1項規(guī)定：“為防止參保存款銀行不能清償債務，為使不能清償債務的被保險銀行恢復正常營業(yè)，聯(lián)邦存款保險公司有權對存在被關閉危險或已經被關閉的參保銀行給予援助、借款、購買其資產或在其處存款?！睔W盟《存款保險方案指令》的法定監(jiān)管目標是建立歐盟內部統(tǒng)一的銀行市場，增強銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性并保護存款者的利益。但是，透視上述銀行危機處置的立法旨向，無不以“維護金融穩(wěn)定、保護存款者利益、防止問題銀行道德風險”為規(guī)范目的。如果銀行監(jiān)管機構的處置行為明顯偏離了這一法定監(jiān)管目標，可以對其啟動履職問責，勤勉義務與審慎義務則為銀行監(jiān)管機構的履職行為提供了正當性評判尺度。

勤勉義務要求銀行監(jiān)管機構在履行處置問題銀行職責的過程中，須以一個合理、審慎的人在相似的情形下所應表現的注意和技能履行其職責，如果銀行監(jiān)管機構履行職責時沒有盡到合理的注意，則要承擔相應的賠償責任①范 健、王建文：《公司法》，法律出版社2011年，第415頁。。實踐中已經出現多起存款人起訴銀行監(jiān)管機構違反勤勉義務的案件，這些案件雖然因為法院采取銀行監(jiān)管機構豁免的立場而未能達到履職問責的效果，但絲毫不能掩蓋這些案件的制度標桿意義。審慎義務則要求銀行監(jiān)管機構在履行處置問題銀行職責的過程中，通過制定一系列問題銀行必須遵守的周密而謹慎的經營規(guī)則，客觀評價問題銀行的風險狀況，并及時進行風險監(jiān)測、預警和控制。根據巴塞爾委員會1997年制定的《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》（Core Principles for Effective Banking Supervision），監(jiān)管當局應制定和實施資本充足率、風險管理、內部控制、資產質量、損失準備、風險集中、關聯(lián)交易、流動性管理等方面的審慎監(jiān)管法規(guī)②韓 龍：《國際金融法》，法律出版社2007年，第325頁。，這也構成了銀行監(jiān)管機構履行審慎義務的具體衡量指標。在剛剛過去的金融風暴中，銀行監(jiān)管機構在處置問題銀行的過程中就未能很好地履行審慎職責，而是遭遇了前所未有的“監(jiān)管捕獲”魔咒，所以在后金融危機時代強化監(jiān)管機構的審慎義務尤其是“宏觀審慎監(jiān)管”義務有著極強的現實意義③Lawrence G．Baxter．“Capture”in Financial Regulation．Cornell Journal of Law ＆Public Policy，Fall 2011．。

2．機構問責

機構問責是指由誰對銀行監(jiān)管機構進行問責，即銀行監(jiān)管機構對誰負責。一般認為，有權對銀行監(jiān)管機構問責的主體包括：（1）立法機關。立法機關對銀行監(jiān)管機構的問責既可以是事前問責，也可以是事后問責，前者如通過立法決定銀行監(jiān)管機構在銀行危機處置程序中的權力與責任，后者如對嚴重失職的銀行監(jiān)管機構予以解散。一些國家還規(guī)定，銀行監(jiān)管機構必須定期向立法機關提交書面報告，并接受質詢。如美國1978年的《充分就業(yè)與平衡增長法》規(guī)定，美聯(lián)儲每年必須分別向國會參眾兩院作兩次單獨的書面報告。美聯(lián)儲的高級官員需要就國會關心的重大經濟和金融問題陳述情況，發(fā)表意見，解釋政策④汪 鑫：《中央銀行制度發(fā)展的新主題：完善問責制》，載《武漢金融》2005年第6期，第26頁。。（2）政府。政府對銀行監(jiān)管機構的問責通常包括四種形式：要求銀行監(jiān)管機構定期提供信息、直接向銀行監(jiān)管機構派駐代表、對銀行監(jiān)管機構負責人進行人事任免、頒布法規(guī)要求銀行監(jiān)管機構遵守執(zhí)行。在銀行監(jiān)管機構具有獨立性的國家，政府對銀行監(jiān)管機構的問責一般較為規(guī)范，而在銀行監(jiān)管機構隸屬于政府的國家，這種問責往往演變?yōu)檎深A，反過來會削弱問責效果。（3）司法機關。當立法機關問責與政府問責均難以奏效時，司法機關通過自己的權威性、專業(yè)性、公開性和獨立性來實施對銀行監(jiān)管機構的問責，可能會起到事半功倍之效。將銀行監(jiān)管機構處置問題銀行的行為納入到司法審查的軌道，能夠運用“正當程序”督促銀行監(jiān)管機構決策與行為的合法性。（4）被處置問題銀行。在個別國家，銀行監(jiān)管機構的運作經費全部或部分來自被監(jiān)管機構繳納的監(jiān)管費，出于權責相對應的法理，處置這些被監(jiān)管機構時理應傾聽其意見，甚至讓其參與處置活動。（5）社會公眾。銀行具有外部性特征，銀行危機處置無疑會影響社會公眾的利益，這就要求銀行監(jiān)管機構在處置問題銀行時，盡量提高透明度，通過網絡平臺、出版發(fā)行物、新聞發(fā)布會等形式向公眾解釋處置政策的合理性，并征求公眾意見。

（二）銀行監(jiān)管機構問責制的制度構造

正如前文所言，問責制是一種超越“違法責任”的責任機制，代表著現代社會經濟條件下“責任”作為一種系統(tǒng)性的制度結構所具有的整合與調節(jié)功能，其要義在于每一個扮演一定角色的社會成員都承擔相應的義務和權責，并加以常規(guī)化的督促。有學者認為，經濟法語境下問責制的制度結構是由角色擔當、說明回應和違法責任組成的“三段式”⑤史際春、馮 輝：《“問責制”研究——兼論問責制在中國經濟法中的地位》，載《政治與法律》2009年第1期，第6頁，銀行監(jiān)管機構問責制的制度構造同樣可以從這三個制度要素中得到詮釋。

1．角色承擔

在經濟法的主體結構中，市場主體、經濟行政主體和社會團體的角色不同，身份和地位各異，行為目標和宗旨有別，所需承擔的責任自然不同，從而形成不同的“角色責任”⑥馮 果：《經濟法——制度·學說·案例》，武漢大學出版社2012年，第110頁。。在不同的國家，銀行監(jiān)管機構的角色定位可能大相徑庭，有的是純粹的行政機關，有的是事業(yè)單位，有的則是獨立規(guī)制機構⑦1887年，美國州際貿易委員會（ICC）的誕生標志著獨立規(guī)制機構作為一種新型的政府組織進入了歷史舞臺。獨立規(guī)制機構，又稱獨立監(jiān)管機構、獨立管制機構，其典型代表是美國的獨立規(guī)制委員會（Independent Regulatory Commission），其具體內容可參閱Marshall J．Breger，Gary J．Edles，Established by Practice：the Theory and Operation of Independent Federal Agencies，Administrative Law Review，Fall，2000．。但是，不管銀行監(jiān)管機構承擔何種角色，均要求其忠實、勤勉和適當地履行該特定角色所蘊含的義務和要求，這就要求法律法規(guī)對監(jiān)管機構在問題銀行處置程序中的權力、義務和責任作出明確的規(guī)定，確保銀行監(jiān)管機構不出現錯位、越位和缺位現象。

2．說明回應

面對立法機關、政府、司法機關、被處置問題銀行以及社會公眾的質詢，銀行監(jiān)管機構應當就銀行危機處置行為作出合理性解釋。為了增強說明回應的公信力，銀行監(jiān)管機構對問題銀行的處置應遵循公平、公正和公開的原則進行，進行充分的信息披露，防止監(jiān)管尋租，杜絕“神秘執(zhí)法”與“選擇性執(zhí)法”①戴治勇：《選擇性執(zhí)法》，載《法學研究》2008年第4期，第28～35頁。。與此同時，銀行危機處置程序還應盡量提升公眾參與的程度，激活社會公眾對參與式民主實踐和公共領域制度變遷的想象力，促進公共權力與公民個人權利的良性互動。

3．違法責任

在銀行危機處置程序中，銀行監(jiān)管機構若有懈怠、濫權等不法行為時，理應承擔相應的不利后果。由于銀行監(jiān)管機構的本質角色是公法人，權利與義務來源于憲法性的組織法，其違法責任主要是一種公法性質的責任，甚至是違憲責任。例如，銀行監(jiān)管機構負責人的“引咎辭職”不僅屬于政治責任，而且也是法律責任，是與懈怠和不作為之間存在“非直接因果關系”的一種新型責任②鄧 峰：《領導責任的法律分析——基于董事注意義務的視角》，載《中國社會科學》2006年第3期，第136頁。。伴隨著近年來新公共管理運動的蓬勃發(fā)展，新的公共責任機制不斷顯現，作為公共規(guī)制機構的銀行監(jiān)管機構的違法責任內涵也呈現出新的動向與前景。

三、我國銀行監(jiān)管機構問責制建構的路徑選擇

銀行監(jiān)管治理的理念雖然已傳入我國多年并被普遍接受，但在制度實踐層面，監(jiān)管機構的獨立性、問責性、透明性和監(jiān)管操守均存在較多問題，以至于如何優(yōu)化銀行監(jiān)管機構的自身治理成為一個緊迫任務③史生麗：《商業(yè)銀行公司治理與銀行監(jiān)管》，法律出版社2010年，第187～191頁。。一般來說，實施嚴格意義上的問責制需要一整套制度和措施的支持，包括：立法和執(zhí)行上的監(jiān)督、嚴格的程序要求、公眾參與、獨立的司法審查等，這些配套制度在我國的實現尚需時日。但基于未雨綢繆之考量，筆者認為可以從以下兩個方面逐漸建構起適合我國國情、與銀行危機處置程序和諧共生的銀行監(jiān)管機構問責制。

（一）實體性的權責安排

1．填補履職問責的法律空白

履職問責要求明確銀行危機處置行為的法定監(jiān)管目標，即“維護金融穩(wěn)定、保護存款者利益、防止問題銀行道德風險”。由于我國尚未建立存款保險制度，政府習慣于以其信用為問題銀行和存款人提供隱性擔保，這不僅加劇了問題銀行的道德風險，使其市場退出成本居高不下，而且使問題銀行和存款人的行為產生了嚴重扭曲。存款人因為信賴政府而不用擔心銀行的風險給自己帶來損失，也就沒有甄別與監(jiān)督問題銀行的激勵，這往往會助長問題銀行的冒險行為，甚至為了追逐利益最大化而鋌而走險。對于問題銀行而言，政府的救助行為使其缺乏足夠的市場壓力，“銀行倒臺、政府買單”制度慣性甚至會誘發(fā)其僥幸心理。當務之急是建立規(guī)范的存款保險制度和商業(yè)銀行破產制度，完善問題銀行的公共資金救助和接管制度，掃除銀行監(jiān)管機構履職問責的法律障礙。

2．充實機構問責的法律內涵

就立法機關問責而言，應當明確：接受或要求銀行監(jiān)管機構履行問責義務，不僅是立法機關和人大代表的權利，也是其對選民應盡的義務。鑒于銀行危機處置的專業(yè)性，現階段可以由全國人大財經委作為立法機關的問責主體。就政府問責而言，由于中國人民銀行和銀監(jiān)會均隸屬于中央政府，缺乏應有的獨立性，為了防止政府問責淪為變相的政府干預，有必要將政府問責的范圍限定于要求銀行監(jiān)管機構提供信息并進行說明和解釋。就被處置問題銀行而言，銀行監(jiān)管機構應提高決策的透明度和交互性，即進行充分的信息披露，聽取其意見。至于司法機關問責與社會公眾問責，后文有詳細論述，在此不贅。

3．優(yōu)化銀行監(jiān)管權力的配置

銀行監(jiān)管權力配置的科學、合理是實施問責制的重要前提，但我國現行的銀行監(jiān)管權力配置卻呈現出模糊和錯亂的現象。在信貸管理權、反洗錢監(jiān)控權、支付結算監(jiān)管權、最后貸款人制度等方面，中國人民銀行與銀監(jiān)會之間存在嚴重的角色沖突問題，二者更像是“分手不分家”的婆媳型關系④黎四奇：《金融監(jiān)管法律問題研究——以銀行法為中心的分析》，法律出版社2007年，第106～110頁。。優(yōu)化銀行監(jiān)管權力的配置要做到：一是要調整目前的金融監(jiān)管協(xié)調機制，消除中國人民銀行與銀監(jiān)會之間的角色沖突，解決二者之間職責分工的明確化問題；二是強化銀監(jiān)會的獨立性，將其角色定位從“國務院直屬正部級事業(yè)單位”轉變?yōu)楠毩⒁?guī)制機構，提高其銀行危機處置的專業(yè)化水平；三是要優(yōu)化問題銀行市場退出過程中行政權與司法權的配置格局，逐步轉向以市場為主導的銀行危機處置模式，具體措施包括從行政接管走向市場托管、從行政重組走向市場并購、從行政破產走向司法破產⑤馮 果、李安安：《問題券商市場退出法律機制之審思——在資本市場法治化的拷問之下》，載《證券法苑》（第三卷），法律出版社2010年，第460～461頁。；四是對于銀行監(jiān)管機構的不法行為引入侵權損害賠償責任，以制約其權力的膨脹與擴張。我國現行法沒有規(guī)定監(jiān)管機構在銀行危機處置過程中的侵權損害賠償責任問題，即使監(jiān)管機構存在侵權行為導致了存款人利益的損失，存款人也不能起訴監(jiān)管當局。這種過于僵硬的絕對豁免方式明顯有悖于公平正義，削弱了銀行監(jiān)管機構更審慎地履行職能的必要性。因此，建議對銀行監(jiān)管機構實行相對豁免規(guī)則，要求其對非善意的處置行為所帶來的損害承擔侵權責任，以實現分配正義與矯正正義的統(tǒng)一。

（二）程序性的法律控制

眾所周知，英美國家具有重法律程序的法治傳統(tǒng)，普通法中的自然公正原則和美國的正當法律程序理論，構成了普通法院對行政機關提出行政權合法性的程序法律要求的依據，正如有學者所言，“正當程序禁止專橫的政府行為，即剝奪（或者明顯損害）生命、自由或者財產——或者同等重要的東西或者必要的附屬物”①約翰·V．奧爾特：《正當法律程序簡史》，商務印書館2006年，第73頁。，“程序不是次要的事情。隨著政府權力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍”②威廉·韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年，第94頁。。對于銀行監(jiān)管機構的處置行為而言，引入司法審查、公眾參與等程序性的法律控制機制，是確保問責制正當性實現的關鍵一環(huán)。

1．司法審查

在現代行政法理論中，行政行為接受司法審查是一個普遍的原則③理查德·斯圖爾特：《美國行政法的重構》，商務印書館2002年，第6頁。。但在我國，法院無法審查銀行監(jiān)管機構的抽象行政行為，其處置問題銀行的具體行為能否納入行政訴訟的受案范圍也存在較多爭議。從理論上講，在銀行危機處置程序中，被處置問題銀行、存款人以及其他利害關系人如果認為銀行監(jiān)管機構的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，可以提起行政訴訟。按照行政訴訟法理，法院只審查銀行監(jiān)管機構具體行政行為的合法性，而不審查具體行政行為的合理性，但假如銀行監(jiān)管機構的處置行為超越了合法性的限度，法院可以濫用職權或者顯失公正之理由予以撤銷或者變更④章劍生：《現代行政法基本理論》，法律出版社2008年，第517頁。。由于銀行危機處置具有相當的專業(yè)性，司法審查可能陷入保障受害人合法權益和維持監(jiān)管機構職能完整性的兩難困境，這就要求負責司法審查的法官具有相關經驗和專業(yè)知識。在英國，《金融服務與市場法》專門規(guī)定建立獨立的“金融服務與市場特別法庭”，處理金融監(jiān)管署和被監(jiān)管機構或個人之間就金融監(jiān)管署的監(jiān)管決定發(fā)生的紛爭。金融服務與市場特別法庭原先設計為上訴機構，后來明確為初審庭，審查每個案件的事實，并有權將自己的決定取代金融監(jiān)管署作出的決定⑤周仲飛：《銀行監(jiān)管機構問責性的法律保障機制》，載《法學》2007年第7期，第89頁。。我國可以借鑒英國的經驗，設立金融法庭，由專業(yè)法官負責審理案件。

2．公眾參與

作為協(xié)商民主的題中應有之義，公眾參與已經成為中國公共生活領域的一個關鍵詞匯。將公眾參與引入到銀行危機處置程序，是確保程序正義和提升制度合法性的重要保障。推進銀行危機處置程序中的公眾參與，可以從基礎性制度、程序性制度和支持性制度三個層面展開⑥王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年，第69～70頁。。公眾參與的基礎性制度主要是強化銀行危機處置的透明度，通過監(jiān)管機構的門戶網站、特定出版物等形式披露其履職情況、對問題銀行的處置措施以及監(jiān)管費用等信息。公眾參與的程序性制度包括搭建公眾參與的平臺、疏通公眾參與的渠道、確立銀行監(jiān)管機構對社會公眾評論和意見的回應機制、設定公眾參與的法律責任制度。公眾參與的支持性制度則包括專家咨詢制度、公益訴訟制度等。這些制度設計對于改善銀行監(jiān)管治理頗有助益，雖然其實現任重道遠，但無疑值得期許。

四、結 語

銀行危機處置素來體現為監(jiān)管機構主導下的單一治理行為，但隨著公共治理的興起，這種單向度的行政管制模式已經不合時宜，引入獨立性、問責性、透明度與監(jiān)管操守等銀行監(jiān)管治理的理念與制度成為當務之急。在銀行危機處置程序中確立問責制，契合了民主法治、公平正義的價值旨趣，折射出責任政府、憲政國家的理想圖景，是銀行監(jiān)管機構改善自身治理的有益嘗試，也是銀行監(jiān)管機構踐行協(xié)商民主和推行公共治理的積極探索。