牛美麗

績(jī)效預(yù)算改革應(yīng)該是新中國(guó)歷史上持續(xù)最久的一項(xiàng)財(cái)政管理改革。2003年，中共中央制定了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出要“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。同年，財(cái)政部一些司局開始制定各行業(yè)績(jī)效考評(píng)管理辦法，組織部分中央部門開展預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作。與此同時(shí)，地方政府也開始了績(jī)效預(yù)算改革的嘗試。2005年5月，財(cái)政部即頒布《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》。到2006年9月，溫家寶在國(guó)務(wù)院工作會(huì)議上指出：“績(jī)效評(píng)估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度，也是實(shí)行行政問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)……要抓緊開展政府績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)工作，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步加以推廣?！?/p>

在過去的十年里，中國(guó)地方政府結(jié)合實(shí)際，開展了各具特色的績(jī)效預(yù)算改革，對(duì)改善財(cái)政資金的分配和項(xiàng)目管理起到了積極的推動(dòng)作用。但是，我們也發(fā)現(xiàn)一個(gè)非常有趣的現(xiàn)象：“績(jī)效預(yù)算”這個(gè)術(shù)語(yǔ)似乎只限于學(xué)術(shù)研究的范疇。實(shí)踐中，各地很少用“績(jī)效預(yù)算”這個(gè)詞。取而代之的是“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)”、“財(cái)政績(jī)效管理”、“預(yù)算績(jī)效管理”等說(shuō)法。學(xué)者與實(shí)踐者在用詞上的差異一方面反映了改革者務(wù)實(shí)的態(tài)度和改革的重點(diǎn)，另一方面也暴露出我國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革尚面臨一些挑戰(zhàn)。本研究把所有這些通過績(jī)效評(píng)價(jià)改善財(cái)政預(yù)算管理的努力統(tǒng)稱為績(jī)效預(yù)算改革。

本研究建立在對(duì)多個(gè)省、市、區(qū)的績(jī)效預(yù)算改革的典型案例基礎(chǔ)上，包括廣東省、江蘇省、廣州市、無(wú)錫市、佛山三水區(qū)、南海區(qū)和上海的閔行區(qū)。自2005年起，作者作為專家多次參與這些案例的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，同時(shí)也被財(cái)政部門邀請(qǐng)，作為專家參與改革方案的討論和制定，因此主要的數(shù)據(jù)來(lái)自于參與式觀察。對(duì)于筆者未能親自參加評(píng)價(jià)的南海和閔行兩個(gè)區(qū)，主要采用的方法是訪談和文獻(xiàn)分析方法收集數(shù)據(jù)。

一、地方政府績(jī)效改革的幾種模式

從理論上看，績(jī)效預(yù)算的目的是通過績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)引導(dǎo)財(cái)政資金的分配。但是，從績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)踐上來(lái)看，績(jī)效的好壞未必影響財(cái)政資金的分配①參見 Marc Robinson．“Best Practice in Performance Budgeting”，Paper presented at the Annual Conference of the Association for Budgeting and Financial Management，Kansas City，MO，October，2002；Beryl A．Radin．Challenging the Performance Movement：Accountability Complexity and Democratic Values．Washington D．C．：Georgetown University Press，2006；Anwar Shah，Chunli Shen．“Budgeting and Budgetary Institutions”，In Anwar Shan（eds．）．A Primer on Performance Budgeting．Washington，D．C．：World Bank，2007，pp．137～178；Alfred Ho．“PBB in American Local Governments：It’s More than a Management Tool”，Public Administration Review2011，71，pp．391～401．。Shah和Shen根據(jù)績(jī)效信息對(duì)預(yù)算決策的影響程度把各國(guó)的績(jī)效預(yù)算管理的實(shí)踐劃分為四種模式：報(bào)告型績(jī)效預(yù)算（PRB），這種模式下績(jī)效信息只是作為績(jī)效報(bào)告的一部分內(nèi)容，但預(yù)算決策者并不利用這些信息做決策；信息型績(jī)效預(yù)算（PIB）下，項(xiàng)目的績(jī)效信息對(duì)資金分配有影響，但影響很小；基礎(chǔ)型績(jī)效預(yù)算（PBB），績(jī)效信息對(duì)資源分配有重要的影響，但并不一定直接影響資金分配數(shù)量；決定型績(jī)效預(yù)算（PDB），要求把績(jī)效信息直接精確地應(yīng)用于資金分配決策②Anwar Shah，Chunli Shen．“Budgeting and Budgetary Institutions”，pp．11～12．。根據(jù)他們對(duì)各個(gè)國(guó)家的績(jī)效預(yù)算改革實(shí)踐的研究，沒有任何一個(gè)國(guó)家采用PDB模式，大部分國(guó)家是PRB和PIB兩種模式③Anwar Shah，Chunli Shen．“Budgeting and Budgetary Institutions”．。Alfred的研究也發(fā)現(xiàn)，績(jī)效預(yù)算對(duì)美國(guó)地方政府預(yù)算決策的影響主要體現(xiàn)在項(xiàng)目層面，而不是部門的層面④Alfred Ho．“PBB in American Local Governments：It’s More than a Management Tool”．。

那么，中國(guó)過去十年地方政府的績(jī)效預(yù)算改革到底呈現(xiàn)什么特征？這是本文要回答的一個(gè)問題。從多案例分析的結(jié)果來(lái)看，我國(guó)地方政府的績(jī)效預(yù)算改革主要具有以下幾個(gè)共性：（1）改革由財(cái)政部門來(lái)主導(dǎo)；（2）只針對(duì)一定規(guī)模以上的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)⑤部門預(yù)算改革后，部門的支出劃分為人員、公用和專項(xiàng)三部分。此處的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)指的就是第三部分，是部門除了養(yǎng)人和維護(hù)日常運(yùn)轉(zhuǎn)之外的經(jīng)費(fèi)，也叫項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。為了避免混淆，本文用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)這個(gè)名詞。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是從部門資金的決策和管理方式上來(lái)劃分的。很多地方為了彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的不足，在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)里專門設(shè)立公用專項(xiàng)，用于維護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，但是參照專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理方式來(lái)管理。的使用開展績(jī)效評(píng)價(jià)；（3）廣泛引入專家智庫(kù)或第三方評(píng)價(jià)；（4）從項(xiàng)目執(zhí)行后的績(jī)效評(píng)價(jià)開始；（5）建立了一套完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)不同類型的項(xiàng)目，如基建類、采購(gòu)類、補(bǔ)貼類、信息化類等等，從資金的投入、項(xiàng)目管理和實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)效益三個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績(jī)效。然而，由于各地啟動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)的初衷和客觀條件的差異，改革可以劃分為以下幾種模式。

（一）以事后績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)改善財(cái)政資金使用效果

迄今為止，部門預(yù)算是對(duì)我國(guó)目前的預(yù)算管理模式最深遠(yuǎn)的一項(xiàng)改革。但是，這項(xiàng)改革只解決了對(duì)部門的人員和日常公用經(jīng)費(fèi)的控制，而對(duì)于專項(xiàng)資金的編制方法并沒有發(fā)展出有效的控制手段⑥牛美麗：《中國(guó)地方政府零基預(yù)算改革：理性與現(xiàn)實(shí)的沖突與選擇》，中央編譯出版社2010年。。這導(dǎo)致兩個(gè)問題：一是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的編制缺乏規(guī)范，資金分配的隨意性比較大；二是對(duì)專項(xiàng)資金使用缺少有效的約束手段。因而，對(duì)于那些部門預(yù)算比較成熟的地方，財(cái)政部門面臨的主要議題就是規(guī)范專項(xiàng)資金的使用，為開展項(xiàng)目事后的支出績(jī)效評(píng)價(jià)提供了一個(gè)最佳的技術(shù)工具。沒有績(jī)效就說(shuō)明沒有用好財(cái)政資金，部門必須給出合理的解釋，否則就無(wú)法向領(lǐng)導(dǎo)和公眾交代。因而，部門只要拿了財(cái)政的錢，就要考慮通過改善項(xiàng)目實(shí)施來(lái)確?？?jī)效。

本研究所調(diào)查的案例中，廣東省、江蘇省、廣州市、無(wú)錫市都采用這種事后財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于使得財(cái)政問責(zé)立竿見影，一方面很大程度上解決了錢花不出去的問題，另一方面也使得部門再向財(cái)政申請(qǐng)資金時(shí)更加謹(jǐn)慎，從而間接地改善了部門的預(yù)算決策，大大減少了“務(wù)虛”項(xiàng)目的申報(bào)。當(dāng)然，由于是事后評(píng)價(jià)，對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行中暴露出的問題，只能采取一些事后的彌補(bǔ)措施。而且，因?yàn)閷?duì)部門分得的預(yù)算沒有直接的影響，有些部門也并不是很重視。這也是為什么這些地方紛紛開展嘗試事前的績(jī)效評(píng)價(jià)。例如，廣東省的財(cái)政專項(xiàng)資金的競(jìng)爭(zhēng)性分配，以績(jī)效優(yōu)者作為資金分配的依據(jù)。

（二）從人為分錢到制度分錢

這種模式的特點(diǎn)是重在對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算分配方法進(jìn)行改革，目的是提高預(yù)算分配的有效性。在實(shí)踐上，體現(xiàn)為在部門預(yù)算的編制階段就引入績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政部門要求各支出部門就選定的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)期績(jī)效的論證，并且在審查部門預(yù)算的過程中引入第三方對(duì)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的結(jié)果作為財(cái)政部門預(yù)算決策的主要依據(jù)。

佛山市的三水區(qū)和南海區(qū)采用的都是這種模式。在這種模式下，部門在項(xiàng)目的論證過程中要求闡明項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)，例如國(guó)家、地方的政策重點(diǎn)，并且提供可以量化的績(jī)效考核指標(biāo)，以及項(xiàng)目的實(shí)施方案，以確保項(xiàng)目能夠保質(zhì)保量地完成。財(cái)政部門在年中會(huì)對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度進(jìn)行跟蹤檢查，并且在年底組織項(xiàng)目執(zhí)行后的績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目事后績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果會(huì)及時(shí)反饋到各個(gè)支出部門，財(cái)政部門在安排下一年度財(cái)政資金的時(shí)候，也會(huì)考慮各支出部門本年度的績(jī)效執(zhí)行情況。對(duì)于那些績(jī)效非常差的項(xiàng)目，財(cái)政部門會(huì)限期進(jìn)行整改。

（三）以績(jī)效預(yù)算促民主理財(cái)

在所調(diào)查的案例中，上海閔行區(qū)的改革比較特殊。首先，在啟動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革的時(shí)候，區(qū)人大是非常重要的推手。其次，在績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，人大積極參與。最后，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果及時(shí)在網(wǎng)絡(luò)上公開，接受公眾的監(jiān)督。雖然閔行區(qū)的績(jī)效預(yù)算改革也經(jīng)歷了一系列技術(shù)上的變革，例如改良美國(guó)布什總統(tǒng)在任期間使用的項(xiàng)目評(píng)估排序工具（PART），但公開、透明、參與始終貫穿整個(gè)改革過程。

績(jī)效預(yù)算與民主理財(cái)是相輔相成的。沒有績(jī)效預(yù)算提供完整的政府活動(dòng)的成本、產(chǎn)出和結(jié)果的信息，人大和公眾的參與勢(shì)必缺乏堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。如果績(jī)效評(píng)估只在政府內(nèi)部封閉地運(yùn)行，就無(wú)法保證預(yù)算責(zé)任。因此，用績(jī)效預(yù)算來(lái)推動(dòng)民主理財(cái)，或者說(shuō)將績(jī)效預(yù)算整合進(jìn)民主理財(cái)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)應(yīng)該是未來(lái)預(yù)算改革的方向。

最后，需要澄清一點(diǎn)，上述三種模式的界定并不是截然分開的。以民主理財(cái)為例，廣東省、廣州市、無(wú)錫市、三水區(qū)等，都有一些具體的做法。如廣州市財(cái)政局要接受市人大對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的審查和監(jiān)督，三水區(qū)在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)邀請(qǐng)公民代表參與，無(wú)錫市利用績(jī)效預(yù)算來(lái)提高政府透明度和加強(qiáng)廉政建設(shè)，等等。本文歸納的這三個(gè)模式，是基于案例最顯性的特征來(lái)劃分的。

二、績(jī)效預(yù)算改革的成果

雖然改革的模式不同，但是地方政府績(jī)效預(yù)算改革的成果比較相似。

（一）有效抑制了部門的支出需求

因?yàn)橛辛丝?jī)效評(píng)價(jià)，所有參評(píng)的項(xiàng)目不僅要按時(shí)完成項(xiàng)目，而且還要有績(jī)效。這樣，支出部門必須慎重考慮自己的預(yù)算申請(qǐng)，那些計(jì)劃不周詳、風(fēng)險(xiǎn)較大的非剛性支出大量減少。對(duì)于已經(jīng)開展了事前績(jī)效評(píng)價(jià)的，那些論證不扎實(shí)的項(xiàng)目根本無(wú)法通過第三方的評(píng)審，因而也很難申請(qǐng)到財(cái)政資金。拿了錢就要出績(jī)效，已經(jīng)成為財(cái)政與支出部門的共識(shí)，以往那種編個(gè)項(xiàng)目名稱就可以向財(cái)政伸手要錢的做法再也行不通了。

（二）提高了資金分配效率

有了績(jī)效評(píng)估，支出部門在選擇項(xiàng)目時(shí)，會(huì)先考慮那些比較容易出績(jī)效的項(xiàng)目。專家和第三方在審查時(shí)，也非常注重比較一個(gè)部門內(nèi)部的不同項(xiàng)目間的績(jī)效。預(yù)期績(jī)效高的項(xiàng)目通常更容易獲得資助。即使那些只開展了事后績(jī)效評(píng)價(jià)的地方，雖然績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與下一年的資金分配數(shù)量沒有直接的線性關(guān)系，但項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)較差的部門，在下一年申請(qǐng)預(yù)算時(shí)，財(cái)政部門通常審查得更嚴(yán)格，這無(wú)形中增加了部門預(yù)算申請(qǐng)的交易成本。因而，除非一些政治支持較高的項(xiàng)目，其他項(xiàng)目的績(jī)效對(duì)部門專項(xiàng)資金的分配有決定性的影響。也就是說(shuō)，有了績(jī)效評(píng)估后，財(cái)政資金開始流向預(yù)期績(jī)效比較好的項(xiàng)目。

（三）預(yù)算更加透明，預(yù)算溝通得到改善

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是建立在一系列信息的分析基礎(chǔ)之上的，而且在評(píng)價(jià)的過程中這些信息會(huì)在支出部門、財(cái)政部門、評(píng)審專家之間公開?？?jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果也會(huì)在一定程度上向黨委、政府和人大公開，閔行區(qū)甚至向公眾公開。這無(wú)疑使得預(yù)算透明度增加。同時(shí)，有了這些信息，評(píng)價(jià)過程中所有的參與者就有了載體，通過這些信息的分析來(lái)進(jìn)行預(yù)算討論、決策。因此，預(yù)算參與者之間的溝通是建立在預(yù)算信息和規(guī)則透明基礎(chǔ)之上的，預(yù)算溝通的質(zhì)量提高了。

（四）績(jī)效意識(shí)增強(qiáng)，項(xiàng)目管理得到改善

通過這么多年的實(shí)踐，績(jī)效意識(shí)已經(jīng)逐漸滲透到各個(gè)部門。花了錢就要有效益已經(jīng)形成了共識(shí)。雖然績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目只是對(duì)部門的部分項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，但是，從實(shí)踐上看，那些績(jī)效評(píng)價(jià)比較好的項(xiàng)目的預(yù)算單位通常非常配合績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)績(jī)效預(yù)算改革理解比較好，項(xiàng)目管理比較規(guī)范。從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，績(jī)效預(yù)算改革的成果不僅僅包括資金分配效率的提高，改善預(yù)算溝通和項(xiàng)目管理是非常重要的內(nèi)容。從這點(diǎn)上看，目前我國(guó)部分地方采用的財(cái)政績(jī)效管理的界定更符合實(shí)際。

（五）更好地落實(shí)政策意圖

江蘇省、無(wú)錫市、三水區(qū)的案例分析都證明了績(jī)效預(yù)算改革有利于落實(shí)政府政策意圖，尤其是有利于保障民生項(xiàng)目。之所以能做到這一點(diǎn)是因?yàn)樨?cái)政在改革之初篩選項(xiàng)目時(shí)，有意選擇領(lǐng)導(dǎo)和公眾普遍關(guān)注的項(xiàng)目。雖然隨著改革的推進(jìn)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目選擇的標(biāo)準(zhǔn)通常是財(cái)政資金規(guī)模，但是因?yàn)檫@些重點(diǎn)和民生項(xiàng)目一般投入規(guī)模比較大，所以一直以來(lái)都是財(cái)政支出評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。而且，開展了事前績(jī)效評(píng)價(jià)后，參與評(píng)價(jià)的項(xiàng)目在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)就要圍繞政策確定績(jī)效目標(biāo)，因而更加有利于貫徹政府政策意圖。

（六）加強(qiáng)了預(yù)算監(jiān)督

這里講的預(yù)算監(jiān)督包括三個(gè)層次：一是人大對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督，二是財(cái)政部門對(duì)支出部門的預(yù)算監(jiān)督，三是支出部門對(duì)下屬單位的預(yù)算監(jiān)督。從我們的案例來(lái)看，人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的加強(qiáng)從兩個(gè)方面體現(xiàn)：一是人大參與項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)具體項(xiàng)目的實(shí)施過程和結(jié)果更清楚；二是部分地方已經(jīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告上報(bào)人大，有的地方人大甚至要單獨(dú)審查政府績(jī)效報(bào)告，如廣州市。財(cái)政部門對(duì)支出部門預(yù)算監(jiān)督的增強(qiáng)顯而易見，財(cái)政不僅僅了解支出部門項(xiàng)目的預(yù)算信息，更重要的，對(duì)項(xiàng)目管理的全過程都加強(qiáng)了監(jiān)督。此外，各支出部門因?yàn)橐媾R財(cái)政局組織的績(jī)效評(píng)價(jià)，所以對(duì)下屬單位和部門的預(yù)算信息和項(xiàng)目管理質(zhì)量的要求都有所加強(qiáng)。

三、改革所面臨的挑戰(zhàn)

從上述的分析結(jié)果來(lái)看，績(jī)效預(yù)算改革在地方政府取得了很大的成功。但是，我們的績(jī)效預(yù)算改革離真正的績(jī)效預(yù)算管理還是有很大的差距的。隨著改革的深入，現(xiàn)有預(yù)算管理中的深層次問題將暴露無(wú)遺，新的問題也將不斷出現(xiàn)，因此下一步的績(jī)效預(yù)算改革將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）如何確保預(yù)算評(píng)價(jià)工作本身的績(jī)效

績(jī)效預(yù)算改革本身也是預(yù)算管理工作的一部分，因而也要講求績(jī)效。這是一個(gè)非常緊迫的問題，直接影響到績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力。從目前的情況來(lái)看，績(jī)效預(yù)算改革過程中主要存在以下幾個(gè)問題：首先是績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量問題。目前這種以項(xiàng)目自評(píng)報(bào)告作為主要評(píng)價(jià)依據(jù)的方式存在很多問題。因而，必須從根本上提高績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量，具體包括：如何合理確定績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)？如何確?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性？怎樣確定績(jī)效標(biāo)稈？如何確保信息的真實(shí)可靠？如何提高單位自我評(píng)價(jià)的質(zhì)量？等等。這些看上去都是技術(shù)性問題，但是一旦做實(shí)，將涉及到預(yù)算分配的核心權(quán)力問題。其次是如何減少評(píng)價(jià)成本？幾乎所有的案例都反映出績(jī)效預(yù)算的工作量太大，一個(gè)可以解決的方案是搭建信息平臺(tái)，部門、財(cái)政、評(píng)審專家都可以在這個(gè)平臺(tái)上操作。當(dāng)然，這個(gè)平臺(tái)的開發(fā)和運(yùn)作需要時(shí)間，而且必須和現(xiàn)有的部門預(yù)算信息系統(tǒng)、軟件相容，否則使用起來(lái)的成本還是會(huì)很大。即使是借助有效的IT技術(shù)，績(jī)效評(píng)估要求信息的收集、分析、管理的工作量還是相當(dāng)大，而且不是一勞永逸的，要根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)隨時(shí)補(bǔ)充信息，例如某個(gè)項(xiàng)目的技術(shù)指標(biāo)、使用和維護(hù)保養(yǎng)的情況、保值增值的情況、公眾的滿意程度等，并不是簡(jiǎn)單的一個(gè)信息平臺(tái)能夠解決的問題，而是對(duì)整個(gè)政府預(yù)算管理系統(tǒng)能力的挑戰(zhàn)。

（二）如何建立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，落實(shí)績(jī)效責(zé)任

績(jī)效預(yù)算最終需要部門把績(jī)效理念貫徹到實(shí)際的日常工作中。但是，績(jī)效文化的培養(yǎng)需要時(shí)間，在改革的推進(jìn)階段必須要有有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。目前的做法都是一些“軟”激勵(lì)，例如對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)比較好的單位未來(lái)年度的預(yù)算申請(qǐng)和審查給予方便，減少他們與財(cái)政打交道的交易成本。再有就是通過公布部門排名迫使部門領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)面子而重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作。這些雖然有一些效果，但非制度化，不可持續(xù)。獎(jiǎng)懲機(jī)制的確立最終要解決的是財(cái)政責(zé)任的問題。因此，績(jī)效預(yù)算的持續(xù)推進(jìn)需要構(gòu)建有效的績(jī)效責(zé)任框架，并且徹底貫徹實(shí)施。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，凡是那些績(jī)效預(yù)算做得比較成功的國(guó)家，績(jī)效責(zé)任都非常明確。

（三）如何調(diào)整預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)

說(shuō)到底，預(yù)算改革必須調(diào)整現(xiàn)有的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)①A．Wildavasky．“The Political Implications of Budgetary Reform”，Public Administration Review1961，21，pp．183～190．。馬駿指出，中國(guó)預(yù)算改革的困惑就在于政治權(quán)力的核心難以觸動(dòng)②馬 駿：《中國(guó)預(yù)算改革的政治學(xué)：成就與困惑》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第3期。。但是，如果預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)不發(fā)生變化，改革的持續(xù)性成果很難保持，因此我們必須考慮如何通過下一步的改革影響預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。

首先是財(cái)政部門與支出部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這將是對(duì)財(cái)政部門非常嚴(yán)峻的一個(gè)挑戰(zhàn)，需要解決的是如何規(guī)范支出部門的預(yù)算行為。部門預(yù)算改革雖然實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)部門一本預(yù)算”的目標(biāo)，但是嚴(yán)格來(lái)講，改革所形成的程序和規(guī)則無(wú)法確保財(cái)政責(zé)任。部門預(yù)算的核心內(nèi)容應(yīng)該是“讓部門對(duì)自己的預(yù)算負(fù)責(zé)”。要做到這一點(diǎn)，最終需要對(duì)部門放權(quán)，這和績(jī)效預(yù)算的核心價(jià)值相符。當(dāng)然，放權(quán)不是放任。放權(quán)的前提有兩個(gè)：一是確保部門能夠遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，否則又回到部門預(yù)算改革前的狀態(tài)；二是有效的績(jī)效責(zé)任約束機(jī)制，保證部門在遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律的同時(shí)，產(chǎn)生績(jī)效。如果績(jī)效沒有保證，必須進(jìn)行績(jī)效問責(zé)。這將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越目前的只針對(duì)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，而是部門預(yù)算改革后的第二次預(yù)算管理的“革命”。在第二次革命中，部門將成為政府預(yù)算管理的核心分析單位，而不是財(cái)政部門。后者的職能主要是進(jìn)行宏觀政策分析，為政府領(lǐng)導(dǎo)從財(cái)政資金合理性角度提供政策建議，同時(shí)也為部門預(yù)算編制提供指導(dǎo)，制定財(cái)經(jīng)規(guī)則，對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督，確保支出部門的責(zé)任。也就是說(shuō)，財(cái)政部門要徹底實(shí)現(xiàn)從運(yùn)動(dòng)員到裁判員的轉(zhuǎn)型。

其次是對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算權(quán)力的規(guī)范。這個(gè)層次很大程度上是對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算權(quán)力的約束。財(cái)政在對(duì)部門項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的過程中經(jīng)常會(huì)有這樣的困境：績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不好的項(xiàng)目恰恰是某位領(lǐng)導(dǎo)特批的項(xiàng)目。這是最考驗(yàn)財(cái)政部門智慧的時(shí)候，如果領(lǐng)導(dǎo)剛好想拿這個(gè)項(xiàng)目做反面典型，財(cái)政自然容易操作。但實(shí)際情況如果相反，績(jī)效不理想，而領(lǐng)導(dǎo)們重視的項(xiàng)目很多是要看積極成果的。這種情況下，財(cái)政部門就會(huì)進(jìn)退兩難?？?jī)效預(yù)算是依賴預(yù)算理性來(lái)解決資金分配中的政治問題，其前提是決策者必須應(yīng)用同樣的理性來(lái)做決策。如果領(lǐng)導(dǎo)的決策不是績(jī)效導(dǎo)向的，績(jī)效預(yù)算就最終不會(huì)取得成功。

再次是人大預(yù)算權(quán)力的落實(shí)。這也是一個(gè)老生常談的話題。人大在加強(qiáng)預(yù)算權(quán)力方面的努力與部門預(yù)算改革幾乎是同步，因此一直比較被動(dòng)，一方面被動(dòng)等待政府打開機(jī)會(huì)之窗，另一方面一旦政府向人大公開預(yù)算信息，人大又很容易陷入細(xì)節(jié)的審查和監(jiān)督上。當(dāng)然，這些細(xì)節(jié)監(jiān)督并不是很重要。但是，為了取得改革的主動(dòng)權(quán)，人大的改革意識(shí)和行動(dòng)必須是超前的。目前人大最缺乏的是制定規(guī)則的權(quán)力。從績(jī)效預(yù)算改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，代議制機(jī)構(gòu)立法推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革是一種非常普遍的做法。人大應(yīng)該成為有力的推手，從制定規(guī)則入手，對(duì)政府預(yù)算行為加以約束。而不是相反，由政府、財(cái)政部門建章立制，人大跟進(jìn)確保執(zhí)行。此外，人大要繼續(xù)推動(dòng)預(yù)算的公開和透明。不僅包括政府向人大公開預(yù)算信息，同時(shí)也要推動(dòng)政府向社會(huì)公開預(yù)算信息，而且不能只公布部門預(yù)算的信息，還要公布有績(jī)效信息的部門預(yù)算決算的信息。目前這方面也是本末倒置，改革的主動(dòng)權(quán)還是掌握在政府手中。

最后是如何讓公眾參與公共預(yù)算過程。目前，對(duì)這個(gè)問題的爭(zhēng)論主要是在對(duì)公民參與的有效性的爭(zhēng)論上。反方的主要論點(diǎn)是公民參與有可能誤導(dǎo)政府決策。作者覺得這是技術(shù)上的問題，并不難解決。而且，公民參與并不等于把公民參與的結(jié)果與最終決策直接劃等號(hào)。公共預(yù)算是政府拿納稅人的錢為納稅人辦事，如果政府連面對(duì)老百姓的勇氣和意愿都沒有，如何確保政府決策的科學(xué)性、民主性？那么，在績(jī)效預(yù)算改革中如何引入公民參與？我們的案例分析為我們提供了一些思路，如閔行、三水的做法都值得借鑒。但是，下一步公民參與應(yīng)該做到兩點(diǎn)：一是把公民參與轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N常態(tài)、制度化。二是以支出部門為主體（可以是相關(guān)幾個(gè)部門，取決于具體的議題）的公民參與才更有意義。

（四）如何與政策過程銜接

中國(guó)政府預(yù)算過程與政策過程的分離已經(jīng)盡人皆知。因?yàn)檫@個(gè)問題既涉及政府間關(guān)系又涉及到橫向預(yù)算分配權(quán)力，所以一直沒能得到解決。但是，如果這個(gè)問題得不到解決，將成為進(jìn)一步推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革的制肘?？?jī)效預(yù)算改革的方向是把評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)拓展到事前的績(jī)效評(píng)價(jià)，才能真正使得預(yù)算決策服務(wù)于政策目標(biāo)，也才能對(duì)部門進(jìn)行跟蹤問責(zé)。然而，由于目前的政策制定在時(shí)間上滯后于預(yù)算編制，再加上政策決策缺乏有效的制度約束，支出部門很難通過戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)確定項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。這也是為什么有些地方遲遲不拓展事前績(jī)效評(píng)價(jià)的主要原因之一。實(shí)際上，政策過程與預(yù)算過程的銜接不只是績(jī)效預(yù)算改革的要求，也是中國(guó)政府預(yù)算管理水平較低的根本原因之一。

（五）如何與政府會(huì)計(jì)改革銜接

績(jī)效預(yù)算改革的核心是績(jī)效評(píng)價(jià)，而績(jī)效評(píng)價(jià)必須依賴真實(shí)、完整的政府活動(dòng)的信息。我國(guó)目前的政府會(huì)計(jì)制度難以承擔(dān)起這個(gè)使命。我們所分析的案例，如廣東、廣州、三水等，已經(jīng)暴露出政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度滯后所帶來(lái)的問題。首先是預(yù)算信息的真實(shí)性沒有保障。一方面，現(xiàn)有的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)存在信息失真的隱患；另一方面，會(huì)計(jì)信息的不完整使得項(xiàng)目單位不得不在項(xiàng)目評(píng)審階段自己添加信息，這部分信息的真實(shí)性更加沒有保障，也無(wú)形中大大增加了工作成本。其次是信息的結(jié)構(gòu)無(wú)法滿足績(jī)效預(yù)算管理的需要，無(wú)法準(zhǔn)確反映政府、部門和項(xiàng)目的成本、效益、資產(chǎn)、負(fù)債等情況，因此評(píng)價(jià)人員只能依賴部門的自評(píng)報(bào)告來(lái)評(píng)價(jià)，而這些報(bào)告根本無(wú)法反映一個(gè)部門和項(xiàng)目的成本效益情況，評(píng)價(jià)結(jié)果的信度受到嚴(yán)重質(zhì)疑。

四、績(jī)效預(yù)算改革再討論

根據(jù)改革的內(nèi)容和層次，Wanna（2010）把預(yù)算改革分成了脫胎換骨型（transformational reform）、要件型（Component reform）、預(yù)算消減型（restraint exercise）、再分配技術(shù)型（reallocation techniques）、內(nèi)部程序和非正式規(guī)則變革型（changes to internal procedures and informal rules）、技術(shù)和專業(yè)知識(shí)改革型（technical and specialized knowledge reform）、文化和態(tài)度變革型（cultural and attitudinal changes）①John Wanna．“Investigating the Reality Of Reform in Modern Budgeting”，in John Wanna（eds．）．The Reality of Budgetary Reform in OECD Nations：Trajectories and Consequences．Cheltenham：Edward Elgar Publishing Limited，2010．。中國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)該是通過績(jī)效管理文化的滲透，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政管理系統(tǒng)進(jìn)行脫胎換骨的改革。

但是，從現(xiàn)代預(yù)算制度的建立來(lái)看，先發(fā)展有效的行政控制，然后才能采用放權(quán)式的績(jī)效預(yù)算管理模式②參見 Naomi Caiden．“Patterns of Budgeting”，Public Administration Review1978，38，pp．539～543；艾倫·?？耍骸冬F(xiàn)代公共支出管理方法》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2000年；馬駿：《中國(guó)公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇：近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第10期。。我國(guó)的部門預(yù)算改革是加強(qiáng)行政控制最關(guān)鍵的一步改革，但是這個(gè)改革并沒有完成使命，因?yàn)樗鼘?shí)際上只針對(duì)基本支出的編制和部門預(yù)算總額加強(qiáng)了控制，對(duì)占部門預(yù)算較大的專項(xiàng)支出并沒有發(fā)展出有效的控制手段。這為部門預(yù)算留下了兩個(gè)隱患：一是支出需求膨脹，對(duì)財(cái)政的預(yù)算審查提出了挑戰(zhàn)；二是項(xiàng)目非常復(fù)雜，管理比較混亂。目前的績(jī)效預(yù)算改革有效地解決了這兩個(gè)問題，通過績(jī)效評(píng)價(jià)向部門要績(jī)效，有效地抑制了部門支出需求的過度膨脹，同時(shí)迫使部門加強(qiáng)項(xiàng)目管理。各地績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)表明了改革的意圖，這也是績(jī)效預(yù)算改革最直接的成果。

然而，徹底地開展績(jī)效預(yù)算需要五個(gè)基礎(chǔ)條件：預(yù)算信息及其分析能力、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、法治原則、預(yù)算透明、支持績(jī)效預(yù)算的環(huán)境③馬 駿：《中國(guó)公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇：近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)》，第5～6頁(yè)。。從OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，都是具備了這些基礎(chǔ)條件之后才開始的績(jī)效預(yù)算改革。中國(guó)地方政府的這幾個(gè)案例研究驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)。中國(guó)并不具備這些條件，但是還是開始了績(jī)效預(yù)算的嘗試，而且越來(lái)越深入，這就需要辯證地理解中國(guó)的實(shí)踐。

首先，中國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)踐與績(jī)效預(yù)算先決條件的理論探討其實(shí)并不矛盾。因?yàn)?，中?guó)的績(jī)效預(yù)算改革實(shí)際上是指系統(tǒng)地使用績(jī)效評(píng)價(jià)信息來(lái)加強(qiáng)預(yù)算管理的努力。或者說(shuō)，雖然我們使用績(jī)效預(yù)算改革這個(gè)名詞，但是從我們的案例分析來(lái)看，沒有任何一個(gè)地方真正完整地應(yīng)用了這個(gè)概念，甚至沒有任何一個(gè)地方在改革之初完整地采用績(jī)效預(yù)算的概念。在某些實(shí)踐上，與計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算有些相似，例如都要求制定政策導(dǎo)向的項(xiàng)目目標(biāo)、都有成本—效益分析、都用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)影響預(yù)算決策，等等。但是由于目前的改革只是對(duì)專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)，所以并不是傳統(tǒng)意義上的計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算。專項(xiàng)資金與計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算中的“項(xiàng)目”并不是一個(gè)概念?？傊?，雖然績(jī)效預(yù)算改革在地方開展得如火如荼，但還不是真正意義上的績(jī)效預(yù)算。

其次，如果我們的預(yù)算改革不是真正意義上的績(jī)效預(yù)算，我們的預(yù)算改革到底做了什么？從我們的案例分析來(lái)看，這些以績(jī)效預(yù)算名義開展的改革實(shí)際上進(jìn)一步夯實(shí)了應(yīng)用績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)條件。因而，雖然我國(guó)地方政府的預(yù)算信息及其分析能力、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、法制觀念、預(yù)算透明以及支持績(jī)效預(yù)算的環(huán)境還不具備，但是迄今為止所付出的這些改革創(chuàng)新卻在上述五個(gè)方面加強(qiáng)了，使得我們朝著真正意義的績(jī)效預(yù)算改革前進(jìn)了一步。績(jī)效評(píng)價(jià)復(fù)雜和龐大的工作量讓支出部門和財(cái)政部門同時(shí)提高了預(yù)算信息及其分析能力。對(duì)規(guī)模以上項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)化了跟蹤問效機(jī)制，提高了部門的財(cái)經(jīng)紀(jì)律觀念，增加了依法理財(cái)?shù)膲毫?。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)的過程要求參與各方用事實(shí)合理性的分析來(lái)討價(jià)還價(jià)，因而預(yù)算透明度進(jìn)一步增強(qiáng)。經(jīng)過近十年的改革，績(jī)效預(yù)算觀念已經(jīng)逐步滲透到各個(gè)部門。雖然以上五個(gè)方面還沒有達(dá)到啟動(dòng)真正意義的績(jī)效預(yù)算改革的程度，但是目前開展的這些改革正在建立起績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，我們也必須清楚地認(rèn)識(shí)到，由于預(yù)算決策中的政治性，這些技術(shù)導(dǎo)向的預(yù)算改革并不能由量變自然導(dǎo)致質(zhì)變?？?jī)效預(yù)算改革的深入開展要求現(xiàn)有的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)必須得到調(diào)整，理順黨委、人大、政府和公眾在預(yù)算過程中的權(quán)力關(guān)系。迄今為止，績(jī)效預(yù)算改革雖然沒有對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，至少更加清晰地暴露了現(xiàn)有的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)預(yù)算改革的桎梏。中國(guó)預(yù)算改革所面臨的這些挑戰(zhàn)已經(jīng)不是什么諱莫如深的秘密，下一步就要看決策者是否有這個(gè)勇氣和決心對(duì)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。