呂福玉，曾祥鳳

（四川理工學(xué)院，四川 自貢 643000）

我國鹽業(yè)管制制度改革策論
——基于日本鹽業(yè)專賣制度改革之啟示

呂福玉，曾祥鳳

（四川理工學(xué)院，四川 自貢 643000）

始于1905年的日本鹽業(yè)專賣制度，與我國目前所實施的食鹽專營制度，具有高度的相似性與可比性，前者歷經(jīng)23年的改革，為后者提供了有益的啟示：基于專賣制度框架的放松管制，不能從根本上解決制度性缺陷和體制性沉疴；突破行政壟斷藩籬的管制制度改革，須以明晰的多元化目標(biāo)為導(dǎo)向，通過社會化和法制化的科學(xué)程序來制定改革方案，并采用專賣制度改革與產(chǎn)業(yè)構(gòu)造改革相結(jié)合的漸進化改革模式，以穩(wěn)步推進專賣制度改革，進而創(chuàng)設(shè)出一種適于日本特殊的經(jīng)濟、社會和文化環(huán)境的管制制度。鑒此，我國政府應(yīng)緣于公益性來矯正加碘食鹽經(jīng)營市場的負外部性，構(gòu)建公眾公共利益、政府政治利益和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟利益相互兼顧的三維目標(biāo)體系，借助社會第三方力量進行鹽業(yè)管制改革決策，以奠定堅實的法律制度基礎(chǔ)，并選擇特許投標(biāo)制作為次優(yōu)的過渡性制度，同時實施鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)組織合理化政策，進而逐步過渡到社會性管制制度。

鹽業(yè)；管制制度；專賣制度；公共利益；管制目標(biāo)；特許投標(biāo)制度

自1996年我國實行食鹽專營制度以來，盡管取得了令世人矚目的輝煌成就，卻也付出了沉重的社會代價和經(jīng)濟成本。包括制鹽工業(yè)在內(nèi)的社會各界強烈呼吁改革，雖然我國政府已將鹽業(yè)體制改革連續(xù)納入國民經(jīng)濟“十一五”和“十二五”規(guī)劃中，但是至今仍未研制出能為體制內(nèi)各利益主體普遍接受的改革方案。通過分析對比，筆者發(fā)現(xiàn)，始于1905年的日本鹽業(yè)專賣制度與我國現(xiàn)行的食鹽專營制度，具有高度的相似性與可比性，前者歷經(jīng)23年改革，為我國鹽業(yè)管制制度改革提供了有益的啟示。因此，本文擬以日本鹽業(yè)專賣制度及其改革為切入點，凝練出值得我國鹽業(yè)體制改革借鑒的經(jīng)驗，并以此為啟迪，提出和論證我國鹽業(yè)管制制度改革的具體對策。

一、日本鹽業(yè)專賣制度簡介

自1905年開始到1997年，日本鹽業(yè)受到政府的嚴(yán)格管制，先后經(jīng)歷了大藏省專賣、專賣公社和煙草專賣三個時期。

第一，專賣局時期：根據(jù)《鹽專賣法》規(guī)定，明治政府于1905年在大藏省設(shè)立專賣局，以代表國家對鹽產(chǎn)品實施專營。

1.市場進入管制。（1）生產(chǎn)領(lǐng)域的進入實行許可制。專賣局審批制鹽企業(yè)的生產(chǎn)資質(zhì)，計劃分配生產(chǎn)指標(biāo)，指導(dǎo)和檢查制鹽企業(yè)的生產(chǎn)和儲存；專賣局和受其委托的制鹽企業(yè)負責(zé)鹽的精深加工。（2）經(jīng)營市場施行準(zhǔn)入制。專賣局負責(zé)核準(zhǔn)批發(fā)商和零售商的經(jīng)營資格，壟斷進口粗鹽，收購各制鹽企業(yè)生產(chǎn)的鹽產(chǎn)品，再批發(fā)給各批發(fā)商和零售商［1］。

2.價格管制。根據(jù)價格審議會提供的價格咨詢信息，大藏省審批專賣局的收購價；專賣局制定并公示批發(fā)價和零售價以及手續(xù)費［1］。

3.質(zhì)量管制。專賣局負責(zé)全國鹽產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管［1］。

第二，專賣公社時期：1949年，日本政府依據(jù)《日本專賣公社法》成立專賣公社，取代專賣局，管制一般用鹽①。

第三，煙業(yè)株式會社時期：1985年，日本政府根據(jù)《日本煙業(yè)株式會社法》取消專賣公社，成立政府控股50%的日本煙業(yè)株式會社，在其內(nèi)部設(shè)立鹽業(yè)專賣事業(yè)部，以履行專賣公社的相關(guān)職能②。

二、日本鹽業(yè)專賣制度改革

20世紀(jì)80年代，隨著西方放松管制改革的不斷深入，越來越多的日本各界代表認為，國家專賣制度造成制鹽產(chǎn)業(yè)效率低下和消費者利益受損，極力要求改革鹽業(yè)管制制度。1996年，日本議會審議通過《鹽事業(yè)法》，決定廢除鹽業(yè)專賣制度。

（一）日本專賣制度改革的原則

一是取消專賣制度，實行鹽業(yè)市場化改革，盡可能限制政府干預(yù)范圍；二是在市場競爭機制下，實現(xiàn)制鹽企業(yè)自立，保證食料用鹽的國內(nèi)生產(chǎn)能力（140萬噸）；三是保護弱勢群體，確保偏僻地區(qū)和島上居民生活用鹽的穩(wěn)定（數(shù)量和價格）供給③。

（二）日本專賣制度改革的措施

一是取消對生產(chǎn)商、進口商、批發(fā)商和零售商的行政許可制，實行備案制；二是廢除生產(chǎn)、進口、批發(fā)和零售各環(huán)節(jié)的價格規(guī)制；三是一般用鹽的質(zhì)量監(jiān)管職能轉(zhuǎn)交厚生??；四是撤銷日本煙業(yè)株式會社鹽事業(yè)部，國家出資成立財團法人——鹽事業(yè)中心，中心負責(zé)平價供給生活用鹽（價格須報大藏省審批），代表國家儲備生活用鹽④。

（三）日本專賣制度改革的實施

出于鹽業(yè)管制改革穩(wěn)健性的考慮，《鹽事業(yè)法》將1997年4月1日到2002年3月31日的五年間作為改革的過渡期。在此期間，政府繼續(xù)對生產(chǎn)領(lǐng)域、經(jīng)營市場和配送市場的進入實行許可制，鹽事業(yè)中心獨家壟斷一般用鹽的進口權(quán)和國內(nèi)市場首次批發(fā)權(quán)，并建立300億專用資金，以補貼制鹽企業(yè)和批發(fā)商的合理化調(diào)整。經(jīng)過五年過渡期，國內(nèi)食料用鹽產(chǎn)能穩(wěn)定在140萬噸左右，鹽業(yè)市場集中度逐漸提高，基本達到改革預(yù)期目標(biāo)。為此，2002年4月1日，日本政府正式廢除國家專賣制度，不再對鹽業(yè)的生產(chǎn)、進口、批發(fā)、零售和物流環(huán)節(jié)實行管制，市場主體完全自由參與鹽業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

然而，鹽事業(yè)中心大量進口物美價廉的中國精制鹽，對國內(nèi)市場構(gòu)成了較大壓力。為了應(yīng)對國際市場競爭的沖擊，2002年日本政府設(shè)置了自2002年4月1日到2005年3月31日的三年構(gòu)造改革期：對進口中國精制鹽征收特別關(guān)稅；政府、制鹽企業(yè)和批發(fā)商共同出資建立176億日元構(gòu)造改革基金⑤，用以補貼制鹽企業(yè)的主動破產(chǎn)費用和批發(fā)商的合理化補貼。經(jīng)歷三年的構(gòu)造改革期，1家制鹽企業(yè)和若干家批發(fā)企業(yè)主動申請破產(chǎn)，日本鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，市場結(jié)構(gòu)趨于合理。截止2008年底，7家制鹽寡頭壟斷制鹽工業(yè)，2家物流配送公司擁有100%的市場份額，92家批發(fā)企業(yè)分散于全國各地［2］（p.539）。

三、日本鹽業(yè)專賣制度改革啟示

（一）專賣制度改革目標(biāo)的多元化

由于資源稟賦劣勢和國內(nèi)產(chǎn)能不足，日本政府將關(guān)系到國計民生的鹽產(chǎn)品納入管制之中。從所有鹽產(chǎn)品專賣縮減到一般用鹽規(guī)制，再集中于食料用鹽管制的歷史變化軌跡中，我們發(fā)現(xiàn)，日本鹽業(yè)管制依歸，由國家利益或政府利益上升為全體國民的公共利益與鹽業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟利益，尤其優(yōu)先考慮弱勢群體利益，既要實現(xiàn)社會公共福利目標(biāo)，又要達到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效率目標(biāo)，充分體現(xiàn)出公平與效率兼顧的原則。事實上，正是因為日本鹽業(yè)管制目標(biāo)明確和改革措施給力，才使得日本鹽業(yè)管制改革進程順利，效果良好。

參考日本鹽業(yè)基于管制目標(biāo)多元化的專賣制度改革，我國鹽業(yè)管制改革應(yīng)該摒棄忽視經(jīng)濟效率目標(biāo)之陳規(guī)，遵循公平與效率兼顧的基本原則，構(gòu)建公共利益目標(biāo)、政府利益目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟目標(biāo)的三維目標(biāo)體系，為管制改革提供清楚的政策價值指向。

（二）專賣制度改革決策的程序化

1.專賣制度改革決策的社會化。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，西方民主政治制度在日本逐漸建立起來，民主化的立法程序充分展現(xiàn)在日本鹽業(yè)專賣制度改革的進程中。

早在1949年，大藏省內(nèi)設(shè)立由學(xué)者、鹽業(yè)生產(chǎn)者和公社職員組成的專賣事業(yè)審議會，以代表消費者和業(yè)界向大藏省提供關(guān)于專賣事業(yè)的政策建議，并推薦專賣公社的總裁和監(jiān)事人選。1982年，隸屬于日本首相的咨詢機構(gòu)——臨時行政改革推進審議會，首次提出廢除鹽業(yè)專賣制度，1988年再次建議取消鹽業(yè)專賣制度，并提出諸多方向性建議。隨后，經(jīng)過大藏省的咨詢機構(gòu)——臨時煙業(yè)等事業(yè)審議會鹽業(yè)小委會近七年的審議，于1995年正式提出《關(guān)于日本鹽業(yè)的改革問題》，向議會提交咨詢意見書并獲得通過。在改革過渡期，鹽業(yè)小委會經(jīng)過一年的基層調(diào)研和反復(fù)研討，提出咨詢意見書，建議采用特別關(guān)稅手段保護國內(nèi)鹽業(yè)市場，設(shè)置三年構(gòu)造改革期來優(yōu)化鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)組織，亦獲日本內(nèi)閣政府的同意。

2.專賣制度改革決策的法制化。日本鹽業(yè)國家專賣制度，從起初的建立到最終的廢除，無不彰顯出法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，始終堅持立法為先導(dǎo)，依法管制和依法改革。1905年根據(jù)《鹽專賣法》，明治政府在大藏省設(shè)置專賣局，賦予其鹽業(yè)專營職能。1949年，依據(jù)《日本專賣公社法》，日本政府設(shè)立專賣公社，以取代專賣局履行專營職責(zé)。1985年，依照《日本煙業(yè)株式會社法》，日本政府投資50%成立日本煙業(yè)株式會社，并在其內(nèi)部設(shè)置鹽事業(yè)部，代替專賣公社履行鹽業(yè)專賣職能。1996年，日本議會審議通過《鹽事業(yè)法》，決定廢除鹽業(yè)專賣制度。

我國食鹽專營治理失靈的一個重要原因是，缺失一部位級較高的權(quán)威性法律作為管制的制度性基礎(chǔ)?？v觀日本近百年來的鹽業(yè)管制，每一步變革或改革皆是依據(jù)正式的法律文本。這無疑為我國鹽業(yè)管制制度改革提供了良好的開啟。

（三）鹽業(yè)專賣制度廢除的漸進化

盡管日本《鹽事業(yè)法》確定于1997年4月1日廢除鹽業(yè)專賣制度，但這并不意味著此時就立刻取消了鹽業(yè)管制，而是出于改革穩(wěn)健性的考慮，規(guī)定了五年改革過渡期，除變更管制機構(gòu)以外，其專賣政策基本未作調(diào)整。同時，還配套了三年結(jié)構(gòu)改革期，優(yōu)化鹽業(yè)市場結(jié)構(gòu)，基本能夠保證國內(nèi)市場140萬噸左右食料用鹽的供給，為鹽業(yè)管制向市場化邁進奠定了堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

雖然日本政府于2002年4月1日終結(jié)了鹽業(yè)專賣制度，但國家投資成立的鹽事業(yè)中心，卻專門負責(zé)食鹽的平價供給和國家食鹽儲備。這意味著，日本政府對鹽業(yè)的管制并沒結(jié)束，只是以一種新的管制制度取代時過境遷的專賣制度而已。這種新的管制制度框架是由管制治理模式和管制激勵政策構(gòu)成的。首先，建造政監(jiān)合一的管制治理模式：依據(jù)《鹽事業(yè)法》將過渡期鹽事業(yè)中心的管制職能轉(zhuǎn)移給大藏省和厚生省，其中，大藏省負責(zé)食料用鹽的價格管制和數(shù)量管制，厚生省負責(zé)食料用鹽的質(zhì)量管制；摒棄政企監(jiān)三合一的管制治理模式，將鹽業(yè)事業(yè)中心從行業(yè)指導(dǎo)職能和監(jiān)管職能中分離出來，使其成為單一的非營利性的市場主體，避免了教練員、運動員和裁判員三種角色于一體的諸多弊端。其次，實行富有特色的管制激勵政策：大藏省僅僅對鹽事業(yè)中心所經(jīng)營的食料用鹽進行數(shù)量規(guī)制和價格規(guī)制（經(jīng)營虧損由國家財政補貼），歸還所有民營企業(yè)價格自主決定權(quán)，這不僅確保了食料用鹽的價格平穩(wěn)和供給穩(wěn)定，而且還以平價供給機制約束了食料用鹽市場的有序競爭，更以自由價格機制激勵了鹽業(yè)企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)和供應(yīng)其他鹽產(chǎn)品，拓展了鹽業(yè)企業(yè)的利潤空間，提高了鹽業(yè)經(jīng)濟效率；同時，采用全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對鹽事業(yè)中心和民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的食料用鹽之質(zhì)量進行管制，以保障國內(nèi)市場食料用鹽的良好質(zhì)量。

可見，日本廢除鹽業(yè)專賣制度，并不表示取消鹽業(yè)管制，而是根據(jù)其獨特的資源稟賦條件、特殊的行政管理體制和特定的社會文化背景等，實行了一種新的經(jīng)濟性管制制度。為此，我們需要結(jié)合我國特殊國情和目前鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)條件以及市場監(jiān)管環(huán)境等，循序漸進地推進我國鹽業(yè)管制制度改革，審慎選擇適宜的改革路徑。

四、我國鹽業(yè)管制制度改革對策

（一）我國鹽業(yè)管制的緣由和目標(biāo)

1.我國鹽業(yè)管制的緣由。國內(nèi)外實踐充分表明，食用加碘食鹽（以下簡稱“碘鹽”）是防治碘缺乏病最經(jīng)濟、最有效和最便捷的措施。1994年，國務(wù)院頒布《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》，決定長期采取供應(yīng)碘鹽的防治策略。自此，碘鹽在我國不再是一種簡單的生活必需品，而是富有公眾福利屬性的社會產(chǎn)品，承擔(dān)著造福子孫后代和提高全國人口素質(zhì)的歷史重任，承載著消除碘缺乏病的公共利益目標(biāo)。

以產(chǎn)品消費技術(shù)屬性的視角，碘鹽既不具有非排他性又不具有非競爭性，不屬于公共產(chǎn)品范疇，乃系典型的私人產(chǎn)品。然而，在我國特殊國情下，碘鹽被賦予公益性使命，擔(dān)負著消除碘缺乏病的公益價值目標(biāo)。盡管“公益目標(biāo)”是一個現(xiàn)代社會不可回避并與社會所有成員相關(guān)的倫理學(xué)準(zhǔn)則，但經(jīng)濟學(xué)從不否認社會“公益目標(biāo)”的存在及其實際作用，在更多場合，“正外部性”或許是“公益目標(biāo)”更具經(jīng)濟學(xué)意義、更為具體的替代性概念。

由于我國目前還不具備碘鹽經(jīng)營完全市場化的三個條件（成熟的市場主體、成熟的消費者和有效的市場監(jiān)管）［3］，如果取消對碘鹽經(jīng)營市場的管制，由多家私人企業(yè)自由平等地提供碘鹽，盡管可能給非偏遠市場消費者帶來較低的市場價格之好處，但更有可能引發(fā)假冒偽劣碘鹽沖擊市場的嚴(yán)重后果，在包括非偏遠市場和偏遠市場在內(nèi)的所有市場中，皆可能有部分碘鹽需求者無法購買到甚至無力消費合格碘鹽，即產(chǎn)生負外部性，出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象。

正外部性是“公益”，負外部性是“公害”，減少和消除“公害”也構(gòu)成“公益”［4］（pp.1120－1121）。源于市場機制的負外部性，不可能單純地依靠市場力量來根除，需要政府根據(jù)“公益目標(biāo)”進行有效干預(yù)或適當(dāng)管制，將負外部性矯正為正外部性?？梢?，以產(chǎn)品消費社會屬性的視域，在我國目前階段，碘鹽已經(jīng)由私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)公共產(chǎn)品。從這個角度來看，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的存在，其實是政府依據(jù)“公益目標(biāo)”干預(yù)或校正“市場失靈”的具體結(jié)果之一。簡言之，我國鹽業(yè)管制的理由，不像日本僅僅緣于國民物質(zhì)層面的公共利益，而是超越物質(zhì)層面，基于國民素質(zhì)的公共利益之考慮。事實上，也正是出于此種緣由，我國政府于1996年依法實行食鹽專營制度。

2.我國鹽業(yè)管制的多維目標(biāo)。1991年3月，時任國務(wù)院總理的李鵬同志代表中國政府，在《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》和《執(zhí)行90年代兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言行動計劃》上簽字，向國際社會莊嚴(yán)承諾，到2000年中國基本實現(xiàn)消除碘缺乏病目標(biāo)。從此，碘鹽不再是局限于物質(zhì)層面的經(jīng)濟產(chǎn)品，而是內(nèi)涵豐富的社會產(chǎn)品和政治產(chǎn)品，不僅承載著消除碘缺乏病的公益使命，還擔(dān)負著國家聲譽和黨的國際形象的政治重任。因而，國民素質(zhì)與政府聲譽的公共利益與政府利益，已經(jīng)成為我國鹽業(yè)管制的根本依歸。

讓 · 雅 克 · 盧 梭 （Jean-Jacques Rousseau，1762）明確指出，政府并非從來就有，政府的角色是公眾和公共利益的受托者，其職責(zé)就是為了公共利益的最大化而努力［5］（p.109）。政府因公共利益而產(chǎn)生，天然就從屬于公共利益，政府權(quán)力是實現(xiàn)公共利益的手段。

利益追求是任何個人和組織活動的根本動因［6］（p.35）。政府是一種國家體 制 下 的組織機構(gòu)，同樣具有“經(jīng)濟人”屬性，必然努力追求政府利益最大化。所謂政府利益，就是政府系統(tǒng)自身需求的滿足，包括正當(dāng)利益和非正當(dāng)利益。其中，政府正當(dāng)利益（或政府政治利益），是指政府的權(quán)力與權(quán)威、政府的業(yè)績、信譽與形象等，是政府得以持續(xù)地存在下去的 根本保 障［7］（p.112）?？梢?，政府政治利益的存在和追求具有合理性和正當(dāng)性。

政治利益與公共利益是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。政治利益的實現(xiàn)離不開公共利益的實現(xiàn)，只有通過公共利益的實現(xiàn)，政治利益才能在合理的范圍內(nèi)得到滿足。反過來，只有政治利益獲得滿足，政府自身才能生發(fā)出實現(xiàn)公共利益的動力機制，進而促進公共利益的實現(xiàn)。所以，在現(xiàn)實的公共活動中，必須保證公共利益與政治利益的互動，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)二者的互利與共贏。

在我國鹽業(yè)管制的實踐中，只要達到了消除碘缺乏病的目的，也就提高了國民健康素質(zhì)和維護了我國政府的國際聲譽和形象，同時實現(xiàn)了公眾的公共利益目標(biāo)和政府的政治利益目標(biāo)。我國鹽業(yè)管制既要關(guān)注絕大部分民眾的公共利益，又要考慮政府的政治利益，既要實現(xiàn)社會目標(biāo)，又要達到政治目標(biāo)，維護社會和諧與政治穩(wěn)定，體現(xiàn)社會的公平性與政府的正義性。

然而，政府管制畢竟針對市場失靈領(lǐng)域，是對市場機制缺陷的有效彌補，旨在維護消費者利益和提高產(chǎn)業(yè)效率。西方國家之所以先后展開管制改革，關(guān)鍵在于傳統(tǒng)管制導(dǎo)致經(jīng)濟運行的低效。日本鹽業(yè)專賣制度改革的根本動因亦是提升產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效率。盡管食鹽專營制度已經(jīng)達到消除碘缺乏病的目的，卻付出了沉重的經(jīng)濟代價，備受世人詬病。出于提高經(jīng)濟效益的考慮，我國政府已將改革食鹽專營制度提到議事日程。這充分說明，我國鹽業(yè)管制改革還必須關(guān)注產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須達到提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效率的目標(biāo)。筆者主張，我國鹽業(yè)管制改革應(yīng)該借鑒日本專賣制度改革的成功經(jīng)驗，堅持公平與效率兼顧的原則，在法律上明確三維管制目標(biāo)，建構(gòu)以社會目標(biāo)和政治目標(biāo)為主、經(jīng)濟目標(biāo)為輔的管制目標(biāo)體系，為創(chuàng)設(shè)新的鹽業(yè)管制制度提供清晰的政策目標(biāo)導(dǎo)向。

（二）我國鹽業(yè)管制制度改革的決策程序

我國鹽業(yè)管制制度改革，雖然也要經(jīng)過市場調(diào)研、專家論證和征求意見等程序，但由于缺失專門的管制改革咨詢機構(gòu)，使得公開程序多流于形式，大多由政府主管部門主導(dǎo)。

以委托代理的視域，管制是一條社會公眾－政府－管制部門－被管制企業(yè)的多層委托代理鏈條。從表面上來看，好像只是在政府與管制部門之間存在隱性管制授權(quán)契約關(guān)系，以及在管制部門與被管制企業(yè)之間存在顯性管制契約關(guān)系，但事實上，在管制部門與消費者、投資者之間還存在著傳導(dǎo)性契約關(guān)系［8］（p.68）。以上諸多契約關(guān)系隱含著多個委托人或代理人的不同利益訴求，決定了管制部門必須協(xié)調(diào)與平衡錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。

理論上，政府的權(quán)力來源于最初的社會契約，是人民共同讓渡的權(quán)利；但是，現(xiàn)實結(jié)果與當(dāng)初契約并不一致。由于政府自身“經(jīng)濟人”的性質(zhì)，政府無法真正做到契約政府，政府在追求自身正當(dāng)利益的過程中，往往產(chǎn)生“逆尋租”行為，即某些行政部門，以公共利益之名義，運用手中的行政權(quán)力，通過改變規(guī)則或者制定管理條例，或者與企業(yè)合謀，將社會公共利益變異為政府的非正當(dāng)利益和集團利益，使公共權(quán)力部門化、公共利益集團化或個人化［9］。所以，“契約的國家理論中所想象的以促進社會福利最大化為己任的、專心致志提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排、在各種利益集團之間不偏不倚的中性官僚政府是不存在的，而掠奪的國家理論所設(shè)定的以促進統(tǒng)治者利益最大化為己任、無心提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排、在各種利益集團之間更傾向于強勢利益集團的政府更是事實”［10］。

很顯然，政府部門操縱和“壟斷”制定的公共政策，不但不能真實反映和平衡結(jié)構(gòu)內(nèi)各個主體的根本利益，反而可能偏離公共利益和弱勢群體利益的軌道，違背公平與效率兼顧的原則，進而損害政府的政治利益，給社會和諧與政治穩(wěn)定帶來潛在風(fēng)險。

公共行政是政治過程的產(chǎn)物，“主導(dǎo)這一過程的基軸是公共權(quán)力機關(guān)與公民的關(guān)系，是前者能夠不能夠以及在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益”［7］（p.10）。這 種 行政 過 程 又 可 以 分 解 為利益表達、利益綜合、政策制定和政策實施等基本環(huán)節(jié)。其中，利益表達是把人們的愿望、意見、態(tài)度和信仰轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ蟮姆绞?，它是行政過程的邏輯起點；利益綜合是指把經(jīng)過利益表達提出的許多要求綜合成為少數(shù)幾個重大的政策選擇方案；政策制定是把有效的行政要求轉(zhuǎn)換成權(quán)威性決策的階段；政策實施就是政策的落實和實現(xiàn)過程［11］（pp.73－82）。

因此，我國應(yīng)該摒棄政府“壟斷”管制改革之沉疴，將政策的決策權(quán)交給市場或社會，有效利用市場或社會力量，彌補政府信息劣勢的缺陷。就鹽業(yè)管制改革而言，應(yīng)該設(shè)立由學(xué)界、業(yè)界和消費者代表等構(gòu)成的鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)政策咨詢委員會和鹽業(yè)體制改革咨詢委員會，在鹽業(yè)主管部門——工信部部長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由產(chǎn)業(yè)司和掛靠在工信部內(nèi)的鹽業(yè)管制機構(gòu)共同組織，借助這兩個委員會的第三方力量，展開充分的市場調(diào)研，廣泛征詢社會各界意見和建議，充分醞釀，反復(fù)論證。通過各利益攸關(guān)主體的反復(fù)博弈與妥協(xié)，達成能為利益各方所接受的相對成熟的改革方案和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策，并將咨詢報告提交全國人大審議通過，進而形成鹽業(yè)體制改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策相兼容的法律性文件——《鹽業(yè)法》，為鹽業(yè)管制改革和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

值得注意的是，鹽業(yè)管制法律應(yīng)該由上下位級不同的系列法規(guī)組成，即是說，在這部位級較高《鹽業(yè)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的制度架構(gòu)下，由管制機構(gòu)組織鹽業(yè)體制改革咨詢委員會，研制相關(guān)的鹽業(yè)管制法規(guī)細則——《鹽業(yè)管制條例》等，并呈送國務(wù)院審議通過。其中，《鹽業(yè)法》的主要內(nèi)容是，確立三重管制目標(biāo)，構(gòu)造管制治理模式，授予管制機構(gòu)相對獨立或完全獨立的法律地位，明確各個層級管制機構(gòu)的管制權(quán)利和職責(zé)，設(shè)計激勵相容的管制治理工作機制，構(gòu)建內(nèi)外共治的管制治理監(jiān)督制度等。《鹽業(yè)管制條例》的主要任務(wù)是，基于三維管制目標(biāo)，規(guī)定鹽業(yè)特許投標(biāo)的政策內(nèi)容，以及政策的執(zhí)行和實施細則等［12］。

（三）我國鹽業(yè)管制制度改革的漸進化路徑

按照全球?qū)敫偁帣C制的民營化管制改革方向，我國鹽業(yè)管制制度亦應(yīng)朝著市場化方向改革，但由于還不具備完全市場化的三個條件，所以我國暫時還不能完全取消對碘鹽經(jīng)營市場的直接管制。鑒此，我國食鹽專營制度改革可參考日本鹽業(yè)專賣制度改革的漸進化模式，既要給出足夠的過渡期，選擇一種管制與市場相兼容的管制制度作為過渡，以使業(yè)內(nèi)企業(yè)逐漸適應(yīng)未來社會性管制，更要同時提高制鹽工業(yè)市場集中度，為未來完全市場化改革奠定堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

1.鹽業(yè)特許投標(biāo)制度。按照鹽業(yè)管制目標(biāo)的優(yōu)先順序，新的管制制度選擇須首先滿足社會公益目標(biāo)和政治目標(biāo)，然后在此基礎(chǔ)上提高鹽業(yè)經(jīng)濟效益。

起初經(jīng)濟學(xué)家們認為，由于公共產(chǎn)品消費上的非排他性、非競爭性和不可分割性的特點，再加上資本的趨利性，使得私人無法有效供給公共產(chǎn)品。科斯指出，“如果定價制度的運行毫無成本，最終的結(jié)果（產(chǎn)值最大化）是不受法律狀況影響的”。如果有清楚的產(chǎn)權(quán)界定，以利潤最大化為原則，通過市場的自由交易，則可帶來資源的最優(yōu)配置，可能會產(chǎn)生比政府干預(yù)更大的效用。將科斯的交易費用與產(chǎn)權(quán)理論延伸到公共產(chǎn)品理論，可以用來探討政府與市場的關(guān)系。以效用最大化為原則，比較政府與市場提供公共產(chǎn)品的交易費用的大小，就可以選擇更有效率的供給方式。所以，新制度經(jīng)濟學(xué)的結(jié)論是，不存在固定的公共產(chǎn)品供給模式，而要根據(jù)技術(shù)和制度等的變化，在具體的約束條件下（交易費用和產(chǎn)權(quán)）選擇最優(yōu)的生產(chǎn)供給模式，這為私人供給公共產(chǎn)品提供了理論依據(jù)［13］。

現(xiàn)行的食鹽專營制度備受詬病的重要原因，就在于政府壟斷供給的效率極為低下。作為政企監(jiān)三合一的鹽業(yè)公司，憑借行業(yè)指導(dǎo)、經(jīng)營壟斷和行業(yè)監(jiān)管三種權(quán)力，“尋租”和“逆尋租”滋生泛濫，企業(yè)X效率普遍存在，極大地侵蝕了上游制鹽企業(yè)的生產(chǎn)者剩余和下游消費者的消費者剩余［14］。我國鹽業(yè)管制的實踐表明，政府獨自提供碘鹽是低效的，必須尋求另外的供給方式。

德姆塞茨（Dernsetz，1970）提出，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品，至于不同消費者對同一公共產(chǎn)品有不同偏好的問題，則可通過價格歧視的方法來解決［15］。事實上，在任何產(chǎn)品市場上，都存在源于不同偏好的消費非勻質(zhì)性。所謂消費非均質(zhì)性是指，“在既定的時空條件下，不同消費者對某類產(chǎn)品的消費在質(zhì)和量上不具備均等性，也就是說，在同類產(chǎn)品的消費中，一些消費者消費產(chǎn)品的品質(zhì)或數(shù)量往往會優(yōu)于或多于另一些消費者”［16］。如果政府借助市場力量，以契約委托私人企業(yè)提供碘鹽，固然可以避免非偏遠市場負外部性的產(chǎn)生，可基于物流費用的不同和消費者收入水平的差異等，則在偏遠市場和非偏遠市場之間，消費非勻質(zhì)性會更加明顯，前者消費者的消費數(shù)量將遠遠低于后者，這顯然無法全面實現(xiàn)消除碘缺乏病的公益目標(biāo)，導(dǎo)致偏遠市場產(chǎn)生負外部性。

誠如德姆塞茨（Dernsetz，1970）所指出的，價格歧視是解決消費非勻質(zhì)性問題的一劑良藥。要想刺激偏遠市場的消費者足量消費合格碘鹽，就必須堵住其選擇原鹽等非碘鹽之漏洞，也就是說，必須使偏遠市場碘鹽的銷售價格等于甚至低于“私鹽”販子販賣非碘鹽的價格。可是，既定的管制目標(biāo)要求新的制度設(shè)計，在滿足公益性社會目標(biāo)的前提下，還須確保鹽業(yè)經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)，即保證這里的受托企業(yè)有利可圖。

在市場定價機制失靈的領(lǐng)域，政府有充足的理由介入，對私人企業(yè)提供碘鹽的價格給予適度管制。然而，由于市場主體“經(jīng)濟人”的天然本性，為在政府管制市場中追求最大化利潤，他總是想方設(shè)法隱藏其生產(chǎn)經(jīng)營活動的真實成本信息等。在信息極不對稱的情況下，政府管制機構(gòu)很難界定一個合理價格而對私人企業(yè)進行有效管制。

施瓦茨 （Schwarts，1979）和 韋德 （Wilde，1979）視競爭為消除不完全信息之后果的良策，政府作為一個信息不完全的管制主體，可以利用市場競爭機制“逼迫”企業(yè)“說真話”。丹尼爾·F·史普博（Daniel F.Spulber，1989）指出：“受歡迎的管制政策是對信息公開或合同條款設(shè)立一般的規(guī)則，然后依靠市場力量使私人信息得以公開?！保?7］（p.77）卡恩 （Kaha·A·E，1970）認 為，在“許多情況下，企業(yè)具有經(jīng)營某種市場業(yè)務(wù)的特殊能力，但它必須從國家取得經(jīng)營特許權(quán)，這就給予后者一種公認的契約權(quán)力，來堅持它認為適當(dāng)?shù)墓苤啤保?8］（p.5）。在這種適當(dāng)?shù)墓苤浦?，管制機構(gòu)與市場主體的博弈能達到均衡狀態(tài)，政府與企業(yè)都能從企業(yè)獲取供應(yīng)市場權(quán)力的競爭中得到好處：在既定的合約條件下，作為契約委托者的政府，可以規(guī)避自身信息劣勢，消除企業(yè)信息壟斷，優(yōu)化出管制價格上限；同時，作為契約受托者的企業(yè)，也可基于競標(biāo)價格而獲得預(yù)期利潤［19］。因此，“伴隨著政府特許權(quán)而來的對自然壟斷企業(yè)的傳統(tǒng)管制，可以通過合理設(shè)計一種使企業(yè)競爭地獲得特許權(quán)的體制而被廢棄”［17］（p.326）。這種體制就是特許投標(biāo)制度，即政府“將特許經(jīng)營權(quán)授予提出以最低價格提供服務(wù)并同時滿足一定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的廠商”［20］（p.400）。

筆者所設(shè)想的鹽業(yè)特許投標(biāo)制度框架，是由管制治理模式和管制激勵政策構(gòu)成的。

（1）建立政監(jiān)相對分離的管制治理模式。政監(jiān)相對分離，是指管制機構(gòu)在法律層面上具有獨立的管制決策和管制執(zhí)行之權(quán)利，但在組織關(guān)系上則隸屬于大部制下的綜合性國家行政部門。其優(yōu)點是，可以在行政長官的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，促使管制政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免部門之間的推諉扯 皮，有 助 于 解 決 激 勵 相 容 問 題［21］（pp.259－260）。在我國目前行政管理體制和特許投標(biāo)制度環(huán)境下，為了取得地方衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)和工商等行政管理部門的協(xié)同配合，筆者認為，構(gòu)建以省級行政區(qū)域為單元的政監(jiān)相對分離的管制治理模式更為現(xiàn)實。建議將鹽業(yè)管制職能從國家發(fā)改委分離出來，成立由相關(guān)領(lǐng)域的專家組成的國家鹽業(yè)監(jiān)管委員會（以下簡稱國家鹽監(jiān)會），并由《鹽業(yè)法》授予其相對獨立的管制權(quán)利，在組織關(guān)系上隸屬于工信部，但具有相對獨立的法律地位。同時，把各?。ㄊ?、自治區(qū)）的鹽業(yè)管制職責(zé)從各省鹽業(yè)公司分割出來，比照國家鹽監(jiān)會，組建省（市、自治區(qū)）鹽監(jiān)會，受國家鹽監(jiān)會的垂直領(lǐng)導(dǎo)，獨立執(zhí)行鹽業(yè)特許投標(biāo)政策，組織實施本行政區(qū)域的特許投標(biāo)工作［12］。

（2）實行鹽業(yè)特許投標(biāo)激勵政策。廢除食鹽專營政策，取消對食品加工用鹽、畜牧用鹽和“小工業(yè)鹽”⑥等的生產(chǎn)、經(jīng)營和配送等環(huán)節(jié)的市場進入管制及其價格管制，將管制對象收縮為居民直接食用碘鹽。放松碘鹽生產(chǎn)市場的進入管制，實行非數(shù)量型的行政許可制，避免非生產(chǎn)性“租”的集聚。至于碘鹽的價格，則可采用特許投標(biāo)的契約方式加以管制。

具體而言，鹽業(yè)特許投標(biāo)政策就是，由各省（市、自治區(qū)）鹽監(jiān)會，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)偏遠市場“私鹽”的販賣成本，確定一個與之相等或更低的偏遠市場銷售價格上限，并將其作為一個定量列入競標(biāo)約束條件中，使競標(biāo)企業(yè)在既定數(shù)量和質(zhì)量以及偏遠市場的價格上限之條件下，按照“以近補遠、以盈補虧”的交叉補貼原則，競標(biāo)區(qū)域內(nèi)非偏遠市場的碘鹽價格。在這里，需要注意以下幾點：一是允許符合條件的業(yè)內(nèi)和業(yè)外所有企業(yè)參與競標(biāo)，因為競標(biāo)階段的競爭越充分，最終的競標(biāo)價格就越接近于平均成本，超額利潤空間就越小。二是作為自我利益最大化的競標(biāo)企業(yè)，將會根據(jù)所掌握的內(nèi)部信息和外部市場信息等，界定一個高于平均成本的競標(biāo)價格底線，以確保自己獲得一定的超額利潤，用來彌補偏遠市場虧損。三是中標(biāo)企業(yè)從經(jīng)營非偏遠市場所獲得的超額壟斷租金，應(yīng)該全部轉(zhuǎn)移給偏遠市場的消費者，將負外部性矯正為正外部性，以實現(xiàn)鹽業(yè)管制的公益性目標(biāo)，這其實是以一種特殊“國家稅收”來扶持社會弱勢群體，起著收入再分配的杠桿作用，體現(xiàn)社會的正義性與公平性。四是盡管這里依然存在哈伯格三角形的社會福利凈損失，可這個三角形面積比一般完全壟斷市場的哈伯格三角形面積小得多。因為食鹽屬于需求缺乏彈性的生活必需品，且沒有替代品，其需求曲線非常陡峭，與其他完全壟斷市場相比，鹽業(yè)特許經(jīng)營市場可以在較大限度上減少社會福利凈損失［12］。五是合約周期不宜過長或過短，不妨定為三年。因為契約周期愈長，契約的不完全性就愈加顯著，由市場帶來的不確定性就愈多，代理者的違約風(fēng)險就愈大；可是，如果合約周期太短，就會產(chǎn)生不利于代理者進行固定資產(chǎn)和技術(shù)投資等負面效應(yīng)。

顯而易見，以特許投標(biāo)政策取代食鹽專營政策，既可徹底解放制鹽企業(yè)，激勵其通過自由競爭機制，獲取在專營制度下不可能獲得的潛在利潤，又可取消鹽業(yè)公司的專營特權(quán)，消除源于行政壟斷的X效率問題，用市場競爭力量來“倒逼”其拓展業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，甚至出現(xiàn)鹽業(yè)產(chǎn)銷一體化浪潮，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)價值鏈條，以達到提高產(chǎn)業(yè)效率的經(jīng)濟目標(biāo)。不僅如此，這種管制與市場相兼容的特許投標(biāo)政策，既植入市場競爭機制（將事后競爭變?yōu)槭虑案偁帲槕?yīng)全球市場化管制改革潮流，又利用模擬競爭方式，讓市場主體自我顯露成本信息，為政府提供一個較為科學(xué)的價格管制定位，彌補專營政策對偏遠市場負外部性的糾正不到位之缺陷，給偏遠和非偏遠兩個市場的消費者足量消費碘鹽，確保消除碘缺乏病的社會目標(biāo)和政治目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)組織合理化。產(chǎn)業(yè)組織是指同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各企業(yè)間在進行經(jīng)濟活動時所形成的相互聯(lián)系 及 其 組 合 形 式［22］（p.12）。 產(chǎn) 業(yè) 組 織 是 否 合理，直接關(guān)系到該產(chǎn)業(yè)能否達到資源有效配置和收益公平分配等經(jīng)濟和社會目標(biāo)。因此，當(dāng)某一行業(yè)產(chǎn)業(yè)組織處于不合理狀態(tài)時，就需要政府制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)組織政策，即采取一系列的鼓勵性或限制性政策措施，引導(dǎo)該行業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織合理化，以協(xié)調(diào)供需矛盾，促進供求總量平衡?？v觀各國政府所實施的產(chǎn)業(yè)組織政策，歸納起來主要有競爭政策、規(guī)模經(jīng)濟政策和直接管制政策三類［23］（p.217）。在對自然 壟 斷 性 和 公 益 性 行 業(yè) 進 行管制以來的一百多年間，各國政府總是根據(jù)不同的經(jīng)濟、社會和技術(shù)條件，在不同的歷史時期針對不同的行業(yè)，同時采用直接管制政策與規(guī)模經(jīng)濟政策，或者直接管制政策與競爭政策，甚至將以上組對政策加以融合，以實現(xiàn)其特定的政策目標(biāo)?？梢姡苯庸苤婆c產(chǎn)業(yè)組織合理化，原本就是相伴相生、如影隨形的。為此，我國鹽業(yè)管制改革的過渡期內(nèi)，完全可以實施政府激勵性管制與產(chǎn)業(yè)組織合理化并舉戰(zhàn)略。

通過對比研究，筆者發(fā)現(xiàn)，我國制鹽工業(yè)所面臨的產(chǎn)業(yè)環(huán)境與改革前的日本十分相似，都處于小、多、散、弱的局面，市場集中度極低。所不同的是，我國制鹽工業(yè)源于資源條件之優(yōu)勢而產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，“大工業(yè)鹽”（指純堿和燒堿生產(chǎn)用的工業(yè)鹽）市場過度競爭，價格戰(zhàn)爭此起彼伏。正如有學(xué)者指出，“競爭也可能是毀滅性的，或者是成本高昂的”［24］（p.45）。鹽業(yè)市場的零和博弈，不僅導(dǎo)致制鹽企業(yè)只能實現(xiàn)工廠規(guī)模經(jīng)濟而無法實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，生存和發(fā)展步履維艱，而且還給鹽業(yè)體制改革帶來極大障礙，即很難規(guī)避過剩產(chǎn)能沖擊放開的食鹽市場。具體而言，在政企分開和市場監(jiān)管難以到位的環(huán)境下，若食鹽經(jīng)營完全市場化，在某種程度上說，相當(dāng)于為2000多家制鹽企業(yè)提供一個釋放超量產(chǎn)能（1000多萬噸）的市場，部分中小微型制鹽企業(yè)參與制假售假活動將在所難免［25］（p.63）。所以，為了給我 國鹽業(yè)管制改革營造一個良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，降低市場監(jiān)管的難度，在實行鹽業(yè)特許投標(biāo)政策的同時，應(yīng)該配套推出鹽業(yè)規(guī)模經(jīng)濟政策。

其實，我國鹽業(yè)主管部門先后于2006年和2008年兩次推出鹽業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施，規(guī)定海鹽、井礦鹽和湖鹽的最低經(jīng)濟規(guī)模分別為30萬噸、10萬噸和10萬噸，逐年關(guān)閉和淘汰各鹽區(qū)經(jīng)濟規(guī)模以下的獨立經(jīng)營制鹽企業(yè)［26］。然而，截至2010底，我國大小制鹽企業(yè)還有1000家左右，其中80%的企業(yè)沒達到既定的經(jīng)濟規(guī)模，制鹽工業(yè)的多、小、散、弱的落后境況并未得到有效扭轉(zhuǎn)［27］（p.409）。

筆者以為，問題的癥結(jié)就在于，這些產(chǎn)業(yè)政策都是由行政主管部門單獨制定的，并以行政文件的形式來指導(dǎo)鹽業(yè)發(fā)展，缺乏共識性、強制性和權(quán)威性，從而導(dǎo)致地方保護主義肆無忌憚。各地方政府為了確保稅費來源和穩(wěn)定就業(yè)等，姑息本行政區(qū)域內(nèi)的制鹽企業(yè)，使得大量規(guī)模以下的制鹽廠商生存下來。鑒此，我們不妨參考日本借用第三方社會力量決策的經(jīng)驗和法制化產(chǎn)業(yè)治理模式，將政策主體轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌?，將政策手段轉(zhuǎn)變?yōu)榉煞ㄒ?guī)，增強鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的效率性和權(quán)威性。首先基于《鹽業(yè)法》的法律制度框架，在工信部的組織下，鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)政策咨詢委員會結(jié)合我國鹽業(yè)的具體情況等，研制包括鹽業(yè)規(guī)模經(jīng)濟政策在內(nèi)的鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策建議，然后由工信部將政策建議提交國務(wù)院審議通過，最終形成可操作的政策法規(guī)，比如《鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策條例》。

筆者主張，新的制鹽工業(yè)規(guī)模經(jīng)濟政策，可以效仿日本的《關(guān)于促進鹽業(yè)調(diào)整及其近代化的臨時措施法》等。首先，根據(jù)我國鹽業(yè)市場需求狀況，確定一個合理化的制鹽企業(yè)數(shù)量；其次，再結(jié)合改革過渡期長短和既定目標(biāo)企業(yè)數(shù)量，依據(jù)規(guī)模經(jīng)濟理論，針對規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力既相克又相容的特點，科學(xué)界定最小最佳經(jīng)濟規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，保證制鹽工業(yè)在此適度規(guī)模下，既能實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，又能保持適度競爭，進而形成有效競爭的均衡格局；最后，按照準(zhǔn)備淘汰企業(yè)的破產(chǎn)費用（主要是退職員工養(yǎng)老保險費等）額度，在工信部設(shè)立“制鹽工業(yè)產(chǎn)業(yè)組織合理化基金”，凡是達到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的制鹽企業(yè)和鹽化一體化企業(yè)，均可向工信部申請存留，經(jīng)核準(zhǔn)后上繳存留基金，用于補貼規(guī)模以下企業(yè)的退出費用［28］。

3.鹽業(yè)社會性管制。日本學(xué)者植草益（うえくさます，1991）將管制分為經(jīng)濟性管制和社會性管制，前者是指“在自然壟斷領(lǐng)域和存在信息不對稱的領(lǐng)域，為了防止發(fā)生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機關(guān)利用法律權(quán)限，通過許可和認可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以管制”［29］（p.1）；后者“則是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動指定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制”［29］（p.2）。并且，二者具有本 質(zhì) 的 分野：經(jīng)濟性管制是以某個具體產(chǎn)業(yè)為管制對象，為實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和政治等多維目標(biāo)，直接限制企業(yè)的市場活動，并直接影響市場主體的經(jīng)濟決策，所以又被稱為直接管制；社會性管制則不以特定產(chǎn)業(yè)為管制對象，而是為達到一定的社會目標(biāo)，實行跨行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的橫向管制，從而間接影響市場主體的經(jīng)濟決策，因而又被稱為間接管制。

顯然，鹽業(yè)特許投標(biāo)屬于經(jīng)濟性管制范疇，政府直接管制碘鹽經(jīng)營市場。由于存在不利于在位企業(yè)固定資產(chǎn)投資和新企業(yè)公平競爭進入以及企業(yè)串標(biāo)等缺陷和風(fēng)險，所以特許投標(biāo)制度僅僅是我國鹽業(yè)管制改革的一種次優(yōu)選擇，作為一種過渡性制度來施行。

如前文所論，政府之所以直接管制碘鹽經(jīng)營市場，關(guān)鍵在于由私人提供這種特殊的準(zhǔn)公共產(chǎn)品會產(chǎn)生負外部性。在改革過渡期之后，如果同時具備碘鹽完全市場化的三個條件，即在市場供需雙方與政府部門的合力下，運用市場自由競爭機制，由私人企業(yè)機會均等地提供碘鹽，則可能將負外部性降低到最小程度甚至使其消散。亦是說，此時政府不必再繼續(xù)實施直接管制，而應(yīng)隨之轉(zhuǎn)型為間接管制，即將碘鹽融入普通食品的管制范圍，實行社會性管制。

當(dāng)然，這并不意味著從此以后碘鹽不再具有公益性，而是由于碘鹽市場負外部性的消減，政府不必再對其進行經(jīng)濟性管制，碘鹽這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品已蛻變?yōu)樗饺水a(chǎn)品。此時的碘鹽就像其他食品和藥品一樣，屬于帶有公益性的私人產(chǎn)品，可以完全交給市場來生產(chǎn)和提供。為此，在改革過渡期結(jié)束時，就要依法廢除鹽業(yè)特許投標(biāo)制度，不但取消碘鹽經(jīng)營市場的管制，還要將碘鹽生產(chǎn)的許可制轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢?，使所有制鹽企業(yè)都能自主決策碘鹽生產(chǎn)。

鑒于提高偏遠市場消費者的收入水平和改變其消費偏好，以及完善相關(guān)法律法規(guī)和有效提高有關(guān)行政部門的市場監(jiān)管能力，皆是相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，這意味著我國鹽業(yè)管制改革過渡期不會像日本那么短，有可能需要經(jīng)歷一個較長的時期。

注釋：

①按照用途劃分，日本將鹽分為工業(yè)兩堿用鹽和一般用鹽，其中工業(yè)兩堿用鹽全部依賴進口；一般用鹽又分為生活用鹽和業(yè)務(wù)用鹽，其中業(yè)務(wù)用鹽分為食品類用鹽和融雪劑等工業(yè)用鹽，生活用鹽和食品類用鹽合稱為食料用鹽。

②參見：總務(wù)廳行政監(jiān)察局.日本たばこ產(chǎn)業(yè)株式會社の現(xiàn)狀と課題，1991年。

③參見：日本財政制度等審議會たばこ事業(yè)等分科會第1回から第10回まで議事錄附屬資料。

④參見：日本財政制度等審議會たばこ事業(yè)等分科會第1回から第10回まで議事錄內(nèi)容。

⑤在176億日元構(gòu)造改革基金中，政府出資148億日元，制鹽企業(yè)聯(lián)合會出資26億日元，批發(fā)商聯(lián)合會出資2億日元。參見：日本鹽事業(yè)セソタ-の統(tǒng)計資料。

⑥我國鹽業(yè)將用于印染、紡織、制革和造紙等行業(yè)生產(chǎn)的工業(yè)鹽簡稱為“小工業(yè)鹽”。

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F062.9

A

1008－7168（2012）06－0102－09

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.06.017

2012-09-04

國家社會科學(xué)基金資助項目“‘十二五’時期深化我國壟斷性行業(yè)改革研究”（11BJY069）；四川省社會科學(xué)規(guī)劃項目“鹽業(yè)管制制度改革對策研究”（SC10E026）。

呂福玉（1965－），女，山東威海人，四川理工學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院教授；

曾祥鳳（1973－），男，湖南隆回人，四川理工學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授。

楊 ?。?/p>