王拓涵

（中國人民大學，北京 100872）

環(huán)境保護中的政府與公民社會“：從主導到合作”
——一個研究述評

王拓涵

（中國人民大學，北京 100872）

近年來，公民社會及其相關問題引起了學界的廣泛關注。很多學者提出，公民社會為公眾參與社會管理與決策提供了一個信任、合作和有效的平臺，進而形成推動社會進步的力量。在此背景下，如何處理環(huán)境保護中的政府與公民社會的關系，就成為了一個必須探討并加以解決的問題。當前環(huán)境保護背景中的政府與公民社會研究文獻，可以大致歸納為環(huán)境保護中的政府，環(huán)境保護中的公民社會和環(huán)境保護中的政府與公民社會關系三個理路。具體到實踐層面，在面對環(huán)境問題時，政府環(huán)境治理模式應進行由“政府主導型”向“政府－社會合作型”的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)政府與社會在環(huán)境保護中的良性互動。

公民社會；政府；環(huán)境保護

一、公民社會的概念

從不同的視角來分析，“公民社會”（Civil Society）概念具有不同的內(nèi)涵。作為政治社會學的解析性概念的“公民社會”（市民社會），是在社會組織方式意義上使用的，它是一種分析性定義。塞利格曼（1992）指出，作為社會學概念的市民社會有兩種寬泛的用法，一是在某種政治社會學的制度或組織的水平上使用，二是使它成為價值和信仰領域的一種現(xiàn)象。2004年，愛德華茲的《公民社會》一書在Polity Press出版，后被譯為中文，書中系統(tǒng)地討論了有關公民社會的各種觀點和分歧。

“公民社會”是一個基本屬性源于西方社會，體系極富開放性、內(nèi)涵極富衍變性的概念。公民社會絕對不是一種自然的和不變的東西，而是一種歷史現(xiàn)象；不是一致的共同模式，而是具有特質(zhì)的社會現(xiàn)象。中國的公民社會是由獨立自主的個人、群社會和利益集團構成，期間不包括履行政府職能、具有“國家政治人”身份的公職人員、執(zhí)政黨組織、軍人和警察（鄧正來，2008）。周國文認為，從當代中國社會分殊化變遷的進程及現(xiàn)實判斷，“公民社會”是建立在社會主義市場經(jīng)濟基礎上的非政治的社會關系領域。公民社會的構成有三個要素：其一，公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，由經(jīng)濟、宗教、文化、知識、政治活動及其他公共領域中的自主性社團和機構所組成。其二，這些社團組織由社會成員自愿地結(jié)合而形成，并在同國家的關系上享有自主權，以保障或增進成員的利益或價值。其三，公民社會有一整套廣泛傳播的文明的或公民的道德與風范（周國文，2006）。與鄧正來和周國文公民社會的概念相比較，俞可平等人關于公民社會的定義則更加具體。在他們看來，公民社會是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，是相對于政治國家的民間公共領域，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO）、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益集團和公民自發(fā)組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府和企業(yè)間的“第三部門”（俞可平，2005，2006；何增科，2007）。其基礎和主體都被界定為公民所結(jié)成的各種各樣的公民社會組織和民間組織。而中國環(huán)境公民社會則包括環(huán)境公民參與和環(huán)境公民社會組織兩種形式，這兩種環(huán)境公民社會形式對中國環(huán)境治理和環(huán)境保護工作都具有實質(zhì)性的影響［1］。從制度與組織的分析層面，筆者更認同俞可平對于公民社會的界定。

二、環(huán)境保護中的政府

（一）環(huán)境保護中政府的職能和責任

隨著改革的不斷深化，政府的職能定位也由過去熱衷于抓經(jīng)濟管企業(yè)，逐漸向以主要抓公共事務管理過渡（潘岳，2004）。有研究者認為，地方政府環(huán)境保護義務應該包括制度供給義務和環(huán)境執(zhí)法義務。地方政府應當通過立法，明確環(huán)境保護中公眾參與的范圍（劉世昕、潘岳，2006）。為確保公眾知情權，公眾有權獲得信息的范圍；公眾獲取環(huán)境信息的方式；公眾參與法規(guī)政策制定、環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評價的方式和途徑。

除了環(huán)境保護中政府職能定位外，對于政府需要承擔的環(huán)境責任，一些學者也有所著述。

環(huán)境責任是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護方面的義務以及因政府違反上述義務和職責的法律規(guī)定而承擔的法律后果，包括道義責任、法律義務、法律責任三個層面。李俊斌以對責任的解釋為邏輯起點，分析了地方政府承擔環(huán)境責任的理論基礎，提出了地方政府環(huán)境保護義務的主要范疇，并闡述了地方政府環(huán)境保護責任包括政治責任和法律責任。在“有法可依”的情況下，相當多的地方政府在環(huán)境保護方面沒有做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。這主要是因為政府環(huán)境責任沒有落實，出現(xiàn)“政府失靈”（李俊斌，2011）。

胡鞍鋼在深入考察中國國情的基礎上認為，政府除了應該在一些市場失靈的領域進行干預外，基于中國特殊的國情條件，政府還應該在注重公共投資、促進基礎設施建設、保護自然資源和生態(tài)環(huán)境等九個方面予以強化自身的責任（胡鞍鋼、王紹光，2000）。

（二）環(huán)境保護中政府存在的問題及出路

政府在環(huán)境保護中的角色定位應該是裁判者、投入者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者（孫萍，2002），從政府職能、政府目標、政府行為角度來看，我國地方政府目前在環(huán)境保護工作中存在著諸如角色錯位、目標置換、行為失當?shù)葐栴}。

1.我國環(huán)境保護中政府的選擇性激勵機制不健全。有學者指出，社會大眾、企業(yè)組織、各級地方政府、中央政府各職能部門都存在著較為普遍的搭便車現(xiàn)象，在選擇性激勵機制不健全的情勢下，使得環(huán)境公共物品得不到有效的供給。政府的責任便在于加強環(huán)境管理職能，為各類成員提供有效的選擇性激勵制度。政府需要加強環(huán)境管理職能，政府解決困境的出路在于為環(huán)境保護集體行動提供制度保障（羅文君，2011）。

2.地方保護主義造成的縣域環(huán)境問題普遍存在。解決這些嚴重的環(huán)境問題，必須從縣級政府的宏觀調(diào)控入手，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系，進行政策“源頭”控制，實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策，破除地方保護，完善環(huán)境責任制。縣級政府正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關系的創(chuàng)新的對策包括：實施縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策；破除地方保護主義；改變以GDP為中心的政績考核標準，完善環(huán)境責任制度（李冠杰，2011）。

3.環(huán)境保護中各區(qū)域聯(lián)合松散，時常出現(xiàn)相互扯皮和推諉的現(xiàn)象。有學者強調(diào)，雖然改革開放以來，我國已陸續(xù)成立的各種形式的跨邊界區(qū)域經(jīng)濟（協(xié)作區(qū)）聯(lián)合體在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中取得了一定的實效，但在涉及諸如環(huán)境管理問題這樣的重大利益問題時，由于這些聯(lián)合體在制度上是松散的而且沒有建立一系列的約束機制，不能很好地協(xié)調(diào)各方政府行為，故不利于問題的解決。要解決這一問題，就要在全國范圍內(nèi)，由各地方政府出面建立跨邊界區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃協(xié)作機構，建立定期或不定期的聯(lián)席會議制度，機構的成員可由地方政府委派環(huán)保官員參加。國家環(huán)?？偩忠部稍O立地區(qū)協(xié)調(diào)機構，專門負責地區(qū)沖突的協(xié)調(diào)問題。通過中央政府的協(xié)調(diào)作用，緩解由于爭奪資源，特別是環(huán)保爭議引起的利益沖突問題（郭榮星、郭立星，2000）。在具體實踐中，依據(jù)這一整體思想，有學者提出區(qū)域河流水污染綜合整治的思路，并對實踐設計進行了具體分析研究（王樹功，2001）。

針對西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的兩難角色，李文星提出應加快建立跨省市的以區(qū)域為平臺的區(qū)域環(huán)境保護合作機制的建議（李文星，2005）。但在同時，應當建立跨區(qū)環(huán)境補償?shù)臋C制，由非環(huán)境保護地區(qū)補償環(huán)境保護地區(qū)的環(huán)境保護成本（李國平、劉治國，2008）。

除了管理上的優(yōu)勢，對環(huán)境的治理必須采取區(qū)域聯(lián)合的思路，從生態(tài)系統(tǒng)本身出發(fā)，區(qū)域聯(lián)合也具有理論根據(jù)。黃開智認為，由于環(huán)境因子相互聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)性，不同生態(tài)系統(tǒng)的巨大差異性，以及利益需求的多元性，在環(huán)境保護領域打破單一的行政區(qū)域控制，實行遵循自然規(guī)律的自然區(qū)域控制原則，更有利于環(huán)境保護工作的科學管理和生態(tài)利益的整體增進（黃開智，2004）。

（三）環(huán)境保護中的國家立法

1.國內(nèi)外環(huán)境立法研究現(xiàn)狀。國外學者對于政府環(huán)境責任問題的研究更多地從行政法學和政府經(jīng)濟學的角度展開，對于行政立法、行政執(zhí)法、政府規(guī)制等問題的關注較多，主要集中在兩個方面：一是在完善環(huán)境保護法制的前提下，重視對政府環(huán)境保護執(zhí)法問題的研究。二是隨著管制經(jīng)濟學的興起，更加重視在技術操作層面對環(huán)境管制手段加以改進。概括地看，國外學者和政府對環(huán)境執(zhí)法問題的研究重點主要體現(xiàn)為：一是重視公眾的參與和監(jiān)督。政府通過散發(fā)或者是寄送指導手冊等宣傳品，向公眾宣傳污染的原因和影響，激發(fā)公眾參與環(huán)境保護的熱情（West Virginia Div，1975）。任何人受到有害環(huán)境活動的不利影響時，都有權要求行為人停止侵害，賠償損失，把環(huán)境保護與每個人的切身利益聯(lián)系在一起，給公眾參與原則賦予了實踐意義（Stein P，1996）。二是注重提高行政執(zhí)法效率，并且重視環(huán)境保護法律法規(guī)的具體化和可操作性的研究。美國的《清潔空氣法》為了切實保障公眾參與和行使提起司法審查訴訟的權利，特地對行政規(guī)章的制訂程序作了詳細的規(guī)定（Dezalay Y，Garth B，1997）。

環(huán)境利益的分配是環(huán)境法的規(guī)范性關懷，進行環(huán)境立法，必須要考慮不同群體的利益，抽象地制定立法是不可能的（比爾德，1987）。在中國當今的環(huán)境立法中，杜健勛指出地區(qū)與群體的利益立法表達有別，因此需要正視地區(qū)與群體的環(huán)境利益差別問題，特別是環(huán)境資源立法中的利益分配與衡量問題，否則會出現(xiàn)環(huán)境侵權救濟不力，生態(tài)和產(chǎn)業(yè)補償缺位，環(huán)境功能區(qū)劃模糊等環(huán)境資源立法的不良后果（杜健勛，2009）。吳衛(wèi)星則認為我國環(huán)保困境的根本成因是政府環(huán)境規(guī)制的失靈，而其根本出路則在于引入“社會合作”理念，創(chuàng)建綠色公民社會。只有引入社會監(jiān)督，才能有效克服環(huán)境保護中的政府失靈與市場失靈（吳衛(wèi)星，2011）。

2.環(huán)境立法存在的問題。張建偉以環(huán)境法的有效性不足作為切入點，探求環(huán)境法有效性不足的原因，指出政府環(huán)境責任不完善對環(huán)境法有效性的影響。以此為分析起點，進一步闡釋在政府環(huán)境責任的理論基礎和現(xiàn)實基礎的前提下，研究設立政府環(huán)境責任的指導思想和要求，尋找完善政府環(huán)境責任的關鍵（環(huán)境民主的落實、環(huán)境理念的改變、環(huán)境立法體制的健全），確定加強政府環(huán)境責任的若干重點領域，剖析政府環(huán)境責任實現(xiàn)的保障——健全對政府的環(huán)境問責制，強調(diào)要構建立體的政府環(huán)境責任問責制（張建偉，2008）。

在立法層面對政府職責和行為的要求也是政府責任實現(xiàn)的一個重要保證，缺少法制的約束，在環(huán)保要求與經(jīng)濟效益的沖突中就難以保證環(huán)境要求和生態(tài)責任的實現(xiàn)。有了政府責任的法制化，在環(huán)境治理中的責任機制才成為現(xiàn)實可能（陶火生，2011）。還有學者以環(huán)境保護法的修改為例，提出為了確保法律的真正施行，要嚴格禁止地方政府的保護主義和主要領導人的不當干預，除此之外還必須從社會中尋找制衡力量，保證政府可訴和環(huán)境公益訴訟的實現(xiàn)（湯偉，2011）。

三、環(huán)境保護中的公民社會

（一）環(huán)保NGO的參與

隨著我國公民社會的成長，環(huán)保NGO在環(huán)境沖突中頻頻露面，發(fā)揮積極作用，成為學者們關注的焦點。過去的十年里，非政府組織已經(jīng)成為了支持中國政府所實施的環(huán)保努力的一個重要力量。國內(nèi)對于環(huán)境NGO的研究也初步形成體系，其研究特點表現(xiàn)為三方面：一是自上而下的NGO研究的較多，如康曉光對中國青少年基金會的研究（康曉光，1999）。二是將環(huán)保NGO的實證分析作為研究重點，如趙秀梅、盧紅雁、徐忠杰等對首都多所學校的學生環(huán)保社團進行了調(diào)查分析（趙秀梅，1998；盧紅雁，2000；徐忠杰，2011）。三是研究深受現(xiàn)實熱點的影響，主要表現(xiàn)為對現(xiàn)實熱點問題，熱點事件的回應積極，但引導性弱。如圓明園防滲工程等環(huán)保事件中暴露了環(huán)評制度中公民參與的不足，很快學界就出現(xiàn)了大量對環(huán)評中公民參與的研究（桂林，2003；潘岳，2004；李艷芳，2004；梅獻忠，2007；史玉成，2008；熊勇，2011）。

1.環(huán)保非政府組織的形成。非政府組織的出現(xiàn)滿足著人類的重要需求，但在世界各地的發(fā)展很不平衡，總體來說仍然是一個未來難卜的十分脆弱的機體（萊斯特等，2002），而環(huán)保NGO就是這樣一個公益性主體（陶傳進，2007）。

有學者撰文探討了環(huán)保非政府組織（ENGOs）是如何作為最早的公民社會團體于20世紀90年代中期形成的，以及政治環(huán)境是如何發(fā)生轉(zhuǎn)變從而使衛(wèi)生部門的非政府組織得以建立的過程（湯普森，2009）。文章認為政治環(huán)境能夠促進或者阻礙環(huán)保非政府組織的發(fā)展和成功，決定其表現(xiàn)，反過來這些組織的行為表現(xiàn)以及其他外部政治因素都將反作用于其運行環(huán)境。

與此同時，中國環(huán)境非政府組織的發(fā)展也得到了確認。中華環(huán)保聯(lián)合會把中國環(huán)境非政府組織的發(fā)展歸納為三個階段：自1978年起到20世紀90年代初，是中國環(huán)境非政府組織的興起階段；1995年至21世紀初，它們把環(huán)保工作向社區(qū)和基層延伸，這是我國環(huán)境非政府組織的發(fā)展階段；2003年至今，環(huán)境非政府組織進入成熟階段，它們的活動方式開始表現(xiàn)為聯(lián)合行動，共同抗爭，而且它們的活動領域也發(fā)展到組織公眾參與環(huán)保、為國家環(huán)保事業(yè)建言獻策、開展社會監(jiān)督、維護公眾環(huán)境權益等（中華環(huán)保聯(lián)合會，2006）。

2.環(huán)保非政府組織的特點。首先，目前中國并沒有一套行之有效的法律程序督促政府征求環(huán)境非政府組織的意見，環(huán)境非政府組織在形式?jīng)Q策權、環(huán)境知情權、尤其是環(huán)境訴訟方面缺乏充分的法律依據(jù)。非政府組織參與環(huán)境保護缺乏制度化的環(huán)境，非政府組織仍然徘徊在社會的邊緣，缺乏表達意見的制度渠道。其次，理論上看，ENGO是社會公益的追求者，他們的行動基礎是所謂的自我超越性（self-transcendence）價值，更加關注作為全社會公共福益的生態(tài)環(huán)境的保護（John ＆Guyer，1980）。再次，NGO在社會體系中處于一種溝通橋梁的位置，使社會體系構筑在政府——社會——市場這樣一個框架體系下，可以彌補政府和市場等各方的不足（吳玲，2006）。最后，環(huán)保非政府組織與公民社會存在著內(nèi)在一致性（龍靜云，2007），公民社會的道德性和整合功能為環(huán)保非政府組織的道德整合提供基礎和依據(jù)。

3.環(huán)保非政府組織的作用。研究表明，環(huán)保非政府組織的作用主要有以下幾方面：普及環(huán)保意識，宣講環(huán)保知識；采取行動進行環(huán)境治理與保護；影響國家環(huán)境保護政策；監(jiān)督政府；在民眾與政府之間起到了良好的溝通作用（董莉，2011）。環(huán)境非政府組織作為社會監(jiān)督的形式、動員資源的方式推動環(huán)境保護領域的公共參與，保護生物多樣性及保護自然生態(tài)環(huán)境等方式，從而對提高公眾的環(huán)境意識和緩解伴隨經(jīng)濟發(fā)展而日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境危機起到了重要作用（王名等，2003）。

環(huán)境非政府組織由于自身具有不同于政府組織的一些特征，是市場、政府和公眾之外的一支重要的社會力量，因此在環(huán)境保護工作中往往發(fā)揮著政府組織所不具有的功能，具有彌補政府失靈和市場失靈的作用，有效彌補了政府工作的薄弱環(huán)節(jié)，是政府組織在環(huán)境保護領域的重要補充（劉天齊等，2003；陳廷輝，2003；葉林順，2006）。同時，非政府組織還可以向政府提供咨詢和信息；引導并參與有利于環(huán)保的項目開展；影響國家和政府間組織的有關環(huán)境的決策；參與促進公眾參與環(huán)境保護的制度建設等（李莉，2006；湯普森，2007）。

除此之外，還有學者從更深的層次說明了環(huán)境非政府組織所起的作用，認為中國的環(huán)境非政府組織總體上完成了從宣教者到倡導者的轉(zhuǎn)變，開始邁向公眾參與的制衡型道路（付濤，2005）。

（二）公眾的環(huán)保參與

1.公民參與的意義。潘岳指出，所謂公眾參與，指的是群眾參與政府公共政策的權利。公共事務，包括人口與就業(yè)、教育與文化、資源與土地、環(huán)保與生態(tài)、治安與穩(wěn)定、醫(yī)療與交通等各個領域。過去為做好這些工作，我們一向提倡走群眾路線，一向發(fā)動群眾出主意想辦法。“走群眾路線”與我們現(xiàn)在提倡的“公眾參與”的區(qū)別在于，走群眾路線強調(diào)的是政府的領導方法與群眾的義務，而公眾參與強調(diào)的是群眾的權利與政府對此權利的保護（潘岳，2004）。在現(xiàn)代的環(huán)境治理體系當中，主角不再僅僅是政府和企業(yè)，公民個人和組織也成為了系統(tǒng)中的重要組成部分，只有公民的不斷參與，環(huán)境治理才能夠建立起有效的監(jiān)督機制，才能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境治理的目標（呂丹，2007），群眾性是環(huán)境非政府組織的生命源泉所在（馬麗英，2006）。在城市社區(qū)建設中，圍繞生活環(huán)境質(zhì)量保障的公眾政治參與和監(jiān)督很可能即將成為城市社區(qū)功能建構及基層政府職能改革的著重點（郇慶治等，2004）。世界范圍內(nèi)的四次危機和兩次革命性變化匯合成為公民參與的推動力量，環(huán)境保護公民參與的勃興正是得益于此背景。而環(huán)境權的確立使環(huán)境保護中公民參與具備權利基礎。環(huán)境保護中公民參與的路徑包括環(huán)境立法參與、環(huán)境決策參與、環(huán)境管理參與、環(huán)境救濟參與。應該借鑒環(huán)境法制發(fā)達國家的經(jīng)驗，完善我國環(huán)境保護公民參與法律制度（熊勇，2011）。社會公眾作為良好環(huán)境的享受者和環(huán)境公害的直接受害者對環(huán)境狀況最關心、最了解，參與環(huán)保的熱忱也最高?？梢哉f他們是完善和實施環(huán)境法治的根本動力來源，是促進環(huán)境改善的重要社會資源和力量。而環(huán)境公益訴訟作為公眾參與環(huán)境管理的一種新興的重要手段，已為許多國家所采納，在環(huán)境保護中發(fā)揮著越來越重要的作用。政府應當采取各種有效的措施，鼓勵和支持公眾積極投身到做好環(huán)境保護的工作中（桂林，2003）。

2.對公民參與的反思和評價。在這方面，國外學者走在了前列。20世紀90年代末的實證研究通過對參與效果的評估，對公民參與式環(huán)保提出反思，認為政府“政策”比公民參與更加有利于環(huán)境保護，政府應當是環(huán)境管理的主導者（Folz＆Hazlett，1991）。Delicath則從公眾參與對制定環(huán)境決策的影響的角度反思了公民參與的優(yōu)勢和局限（Delicath，2004）。Thomas Wbler和Seth Tuler對森林管理決策過程中的公民參與進行了評價，提出公民參與的評價標準。Saijo等運用博弈理論構建了針對環(huán)境資產(chǎn)在內(nèi)的非排他性公共物品的自愿參與模型，進一步支持了參與者在非排他性公共物品管理中的重要性（Vastag，1996）。在國內(nèi)，也有學者提出“社區(qū)參與”逐漸成為公民環(huán)境治理的重要形式（呂丹，2007）。公民個人的訴求能力有限，特別是在中國，公民社會尚未完全形成的時候，公民的個人環(huán)境權利訴求往往不能得到解決和滿足，此時，社區(qū)參與就是一種最好的表達途徑和活動載體。

四、政府與公民社會的關系與互動——“環(huán)境治理中政府的轉(zhuǎn)型，從主導走向合作”

（一）公民社會的形成和構建問題

以俞可平為代表的一些學者認為中國公民社會已經(jīng)形成。市場經(jīng)濟的發(fā)展、政府權力的下放和職能的轉(zhuǎn)變，私人利益的承認和鼓勵、基層民主政治的發(fā)展，所有這些變遷都表明，個人活動的空間已經(jīng)明顯增大，政治國家與市民社會之間的界限正在變得明晰起來，一個相對獨立的市民社會正在中國逐步出現(xiàn)（俞可平，2005；蒯正明，2008）。還有學者討論了在和諧社會背景下構建公民社會的可能性。和諧社會的國家與公民社會關系模式應該是有能力的國家與自立的公民社會的互動與合作組合。自立的公民社會意味著存在非政府的純粹的私人領域或稱公民領域，這是國家與公民社會互動與合作的必要條件。在一個和諧社會中，此二者是互為條件的（張親培，2006）。

（二）政府與公民社會的互動問題

1.政府與公民社會的互動的理論經(jīng)驗。鄧正來和景躍進（1992）在《建構中國公民社會》一文，較早地提出了公民社會與國家關系的“良性互動說”，但主要針對“市民社會對立或?qū)箛摇钡目捶ㄌ岢鰜淼?，對于在中國實現(xiàn)兩者良性互動是否具備相應的基礎以及如何實現(xiàn)二者互動缺乏討論（鄧正來、景躍進，1992）。

在國家與公民社會和諧互動的具體途徑上，有的學者主張從三方面著手：第一，政府要把有關決策制定的信息（除按規(guī)定不予公開的以外）向民眾公布出來，讓民眾對政府制定社會決策的有關情況和程序有所了解，這是互動的基本前提。第二，國家權力和公民權利互動的新局面的建立，還要讓公民參與到?jīng)Q策制定當中。第三，國家權力和公民權利互動局面的建立，還需要建立官民互動組織，非政府組織是官民互動的紐帶（李萍，2005）。周紅云通過對上海市普陀區(qū)“長壽模式”案例的實證分析驗證了這一點（周紅云，2010）。

2.政府與公民社會互動的環(huán)境實踐。改革開放三十多年來，我國的環(huán)境問題日益嚴峻。環(huán)境問題作為中國經(jīng)驗的基本元素之一已為學界所關注（黃平，2005；李培林，2007，2010；黃宗智，2009；包智明，2011）。在環(huán)境保護方面，雖然政府做了很多工作，環(huán)境治理方面確實已經(jīng)日益制度化，但環(huán)境治理的成效非常有限，中國環(huán)境危機的態(tài)勢依然嚴峻，由此凸顯出某種程度上的環(huán)境治理失靈。只有借助公眾的理性維權行動，動員公眾的參與，以完善我國環(huán)境治理主體，改進環(huán)境治理效果，才能真正有效改善整體環(huán)境狀況（洪大用，2008）。由政府主導的環(huán)境治理與環(huán)境政策實施，由于中央與地方之間的利益沖突和環(huán)境治理機制的內(nèi)在缺陷，導致環(huán)境治理與環(huán)境政策實踐無法達致應有的理想效果。在很多情況下，環(huán)境治理成為地方政府平衡“維穩(wěn)”與“GDP”二者關系的權宜之計，從而陷入一個“污染——治理——繼續(xù)污染——繼續(xù)治理”的循環(huán)怪圈。當前我國的環(huán)境抗爭抑或治理陷入了一個看似無解的困境，其根源不在于發(fā)展主義的幽靈而在于“社會”的缺席（包智明，2011）。為此，有學者呼吁在環(huán)境治理方面應該加強非政府組織的參與，如讓非政府組織參與環(huán)境應急管理。這是一個與環(huán)境應急行政機關之間直接而連續(xù)不斷地協(xié)商合作的過程，也是不斷激勵雙方采取有力措施，確保雙方確實遵守應急法律規(guī)則、互信合作的過程。這種全新的開放型、參與式的環(huán)境應急協(xié)作治理模式，必將有效促成我國環(huán)境應急管理“兩條腿走路”的戰(zhàn)略新格局，即由“政府主導”逐步轉(zhuǎn)向“與非政府組織協(xié)力合作”。二者相輔相成，共同提高國家環(huán)境管理效率和應急能力。這既是社會轉(zhuǎn)型的必然選擇，也是環(huán)境應急法治的基本進路（肖磊，2011）。

在環(huán)境保護的具體實踐中，政府部門對環(huán)保組織的認識正在發(fā)生積極變化。一些地方政府已經(jīng)開始對環(huán)保組織的作用形成了新的認識，非政府組織開始和當?shù)氐臋C構形成更加良性的互動關系。如在當?shù)丨h(huán)保部門的支持下，襄樊綠色環(huán)保組織對漢江的保護，淮河衛(wèi)士對淮河的環(huán)境改善的努力，等等。同時，一些地方政府部門開始主動同環(huán)保社會組織進行接觸。重慶市發(fā)改委曾于2010年邀請國內(nèi)多家環(huán)保組織到重慶，就重慶的環(huán)境保護問題進行深入探討。嘉興市曾多次召開環(huán)境信息公開和公眾參與研討會，邀請環(huán)保組織和各地政府官員共同參與探討公眾參與環(huán)境保護。天津泰達環(huán)保局也多次邀請NGO組織參與座談會，就NGO在環(huán)保方面可以起到的作用和如何參與進行了深入探討。在此期間，中國環(huán)境報、環(huán)境保護雜志社等媒體搭建了平臺，表現(xiàn)了政府和公眾對環(huán)保組織的重視（馬軍，2011）。

五、評述及結(jié)論

從對以上文獻的梳理中，我們可以看出，我國學者對于環(huán)境非政府組織這個熱點給予了一定的關注。并且，這一時期圍繞著中國公民社會是否形成、公民社會的發(fā)展對社會主義和諧社會構建的作用、國家與公民社會的和諧互動以及發(fā)展公民社會促進社會和諧等方面出現(xiàn)了大量的理論成果，這對公民社會的發(fā)展與和諧社會的構建具有極為重要的意義。

以往的研究者傾向于從總體上描述非政府組織在環(huán)境保護中的作用，而要更好地理解非政府組織這一新生的政治社會現(xiàn)象在環(huán)境保護中的作用，則需要專門的個案研究和更深入的理論分析。如對草根組織的研究比較少，清華大學NGO研究所曾在2000年和2001年對全國多個NGO進行了個案調(diào)查，其間涉及如“地球村”、“自然之友”這樣的草根組織，但是這樣的個案調(diào)查報告主要從全面的角度來對草根組織進行描述，缺少對草根組織個案進行的專門研究。

國內(nèi)學者關于政府環(huán)境責任的研究主要集中于政府如何更好地進行生態(tài)環(huán)境保護和治理等應用對策性問題的研究。然而，一個健康和諧的社會必然是社會系統(tǒng)運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的社會，國家、市場與“社會”均衡發(fā)展，否則無論是環(huán)境抗爭抑或治理都將繼續(xù)付出更為慘重的代價。生態(tài)環(huán)境問題的解決依賴于社會互動關系，其解決方案需要經(jīng)歷一系列的社會互動過程來接近它的目標。而社會互動過程中多元力量的博弈很可能影響到原初目標的實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境問題的解決不可能由任何一種社會力量單向的權力過程來實現(xiàn)，而是要在決策最初和實踐過程中強調(diào)多元力量的共同參與。

在環(huán)保領域里，公民社會的兩類主體應當包括環(huán)境利益受到危害的社會公眾與從事環(huán)境保護的民間組織。他們本來該作為并列的公民社會組分而存在，但在現(xiàn)實中，社會公眾雖然可以被賦予環(huán)境保護者的角色，且他們的參與在相關政策中極其重要。但是由于他們代表環(huán)境利益時的組織能力不足與表達環(huán)境價值時存在漏洞，因而與理想的公民社會組織有一定的偏離。社會公眾的缺陷恰好能夠由NGO的特點得到補償，作為環(huán)境價值與社會責任感的雙重持有者，NGO有潛力成為一種輔助與引導社會公眾的精英性社會力量，并在二者間建立起合作型的公民社會結(jié)構［2］。在理論上，朱旭峰探討中國環(huán)境公民社會影響環(huán)境治理的作用機制。在實證上，作者以中國環(huán)境治理的地區(qū)差異為基本視角，驗證了當前中國環(huán)境公民社會對環(huán)境治理確實存在重要影響這一命題，從而在闡清了關于中國環(huán)境公民社會現(xiàn)狀的片面認識的基礎上進一步推進了現(xiàn)有研究［1］。長期以來，中國環(huán)境治理的主體都是政府。但是，按照現(xiàn)代的治理理論，僅僅靠政府進行環(huán)境治理，效果并不理想。從中國西部民族地區(qū)環(huán)境保護角度來看，必須構建一個由中央政府、民族地區(qū)地方政府和民族地區(qū)社會組織相結(jié)合的三維主體結(jié)構，才能達成加強環(huán)境治理的目標。

公共服務的供給主體應該從單一轉(zhuǎn)向多元：政府為第三部門的大力發(fā)展創(chuàng)造條件，政府解決不了、解決不好的公共服務應讓渡給第三部門，實現(xiàn)公共服務供給主體多元化［3］。所以，政府在環(huán)境治理中的作用就在于政府環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型，即“從主導走向合作”。在國家與市民社會的理論框架下，我國政府在面對環(huán)境問題時，正在通過治理模式的轉(zhuǎn)型，從政府主導型向政府－社會合作型轉(zhuǎn)化。這種轉(zhuǎn)型一方面是政府主動轉(zhuǎn)變的結(jié)果，另一方面是我國公民社會不斷發(fā)育所帶來的自下而上的壓力。中國公民社會的理論取向，就是要建構一個凸顯公民價值與權利的民主社會，從而實現(xiàn)國家與社會的良性互動。

［1］朱旭峰 .轉(zhuǎn)型期中國環(huán)境治理的地區(qū)差異研究［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2008，（3）.

［2］陶傳進 .從環(huán)境問題的解決中看公民社會的應有結(jié)構［J］.學海，2007.

［3］王和平 .公民社會環(huán)境下我國政府管理轉(zhuǎn)型的基本走向［J］.湖北行政學院學報，2007，（3）.

D523

A

1008－7168（2012）06－0064－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.06.011

2012-09-17

國家社科基金青年資助項目“我國公眾環(huán)境行為及其影響因素研究”（12CSH033）。

王拓涵（1984－），女，吉林松原人，中國人民大學社會學博士生。

王 篆］