陳曦，劉彤

（東北師范大學，吉林 長春 130117）

論政府與非政府組織合作機制的構(gòu)建

陳曦，劉彤

（東北師范大學，吉林 長春 130117）

隨著治理理念的盛行和實踐，非政府組織已成為重要的治理主體，已成為政府發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)控、社會管理、市場監(jiān)管和公共服務職能的重要幫手。加強對非政府組織的扶持與監(jiān)管，建立政府與非政府組織合作伙伴關系已經(jīng)成為世界大多數(shù)國家的共識。在我國，構(gòu)建政府與非政府組織合作機制，既離不開政府主導作用的發(fā)揮，也離不開非政府組織內(nèi)部治理機制和自律機制的建立和完善。

非政府組織；政府；合作機制；構(gòu)建路徑

政府與非政府組織之間的關系可被視為國家與社會關系在公共事務管理、公共服務供給和社會治理領域的一個縮影。政府作為國家的代表和公權力的載體，長期以來都是公共事務管理、公共服務供給和社會治理的主體；非政府組織作為社會力量的組織載體，盡管在公共事務管理、公共服務供給和社會治理領域發(fā)揮的作用有限，但成為除政府之外的最重要的參與者。正如有的學者所言：“如果說代議制政府是18世紀的偉大社會發(fā)明，而官僚政治是19世紀的偉大發(fā)明，那么，可以說，那個有組織的私人自愿性活動也即大量的公民社會組織代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新?！保?］目前，世界上的許多國家都十分重視非政府組織在社會生活和政治生活方面所發(fā)揮的不可替代作用，并通過發(fā)揮非政府組織所具有的特殊社會職能來化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。近年來，我國強調(diào)政府職能要轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)控、社會管理、市場監(jiān)管和公共服務這四個方面上來，這四個方面都離不開非政府組織作用的發(fā)揮。鑒于此，建立政府與非政府組織合作伙伴關系已經(jīng)成為世界大多數(shù)國家的共識。構(gòu)建政府與非政府組織合作機制，對于提高我國社會自治水平、實現(xiàn)和諧治理以及促進我國非政府組織的發(fā)展來說意義尤為深遠。

一、政府與非政府組織合作的理論基礎

所謂“非政府組織”（NGO），又稱為“非營利組織”（NPO）、民間組織或公民社會組織（CSO）、第三部門（The Third Sector）等，是指在第一部門（以公共利益為目的的政府部門）和第二部門（以營利為目的的市場部門）之外的一切社會團體、志愿組織或民間協(xié)會的統(tǒng)稱。盡管到目前為止還沒有一個能夠得到公認的關于非政府組織內(nèi)涵的界定，但非政府組織作為政府體系和市場體系之外的社會組織的統(tǒng)稱，卻存在著若干共同的特征，美國學者薩拉蒙就把非政府組織的特征概括為組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性［2］（p.20），凡是符合這五個特征的組織都可以稱為非政府組織。

20世紀后期以來，隨著市場失靈和政府失靈的出現(xiàn)，非政府組織的作用日益凸顯，逐漸成為彌補市場和政府失靈的重要社會力量?；谡褪袌龆即嬖谑ъ`情況的考慮，奧斯特羅姆夫婦及其他一些研究公共管理的學者提出了多中心治理理論。該理論認為，政府不是社會治理的唯一供給主體，各種非政府組織都可以成為治理的主體；在社會治理方面，不僅要充分發(fā)揮政府的主導作用，而且要充分發(fā)揮非政府組織的功能，推動公共治理的多中心化，實現(xiàn)政府與非政府組織在公共事務治理上的優(yōu)勢互補。文森特·奧斯特羅姆指出：“在提供公共利益和服務時，除了拓寬和完善公共部門以外，其他部門和力量也可以參與發(fā)揮這些職能?！保?］（p.41）俞可平 認為，“政府之外，社會上還有一些其他機構(gòu)和單位負責維持秩序，參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)。各國政府不再有壟斷指揮和仲裁的政治職能?，F(xiàn)在行使這些職能的是多種多樣的政府性和非政府性組織、私人企業(yè)和社會團體”［4］（p.241）。由此可見，多中心治理理論強調(diào)公共事務治理應該由傳統(tǒng)的政府單中心治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場和非政府組織等多元主體參與的多中心互動模式［5］，它打破了政府部門、私人部門和第三部門之間的界限，將治理看成政府組織、私人部門組織與非政府組織之間在平等、自愿基礎上的合作。多中心治理理論不僅為非政府組織參與公共事務管理提供了理論依據(jù)，而且為政府加強與非政府組織的合作提供了理論支撐。

二、中國非政府組織與政府合作關系的發(fā)展和問題

建國以來，我國非政府組織與政府關系的發(fā)展主要經(jīng)歷了兩個時期。第一時期為主從關系時期，時間跨度是從新中國成立到改革開放之前。在這一時期，非政府組織數(shù)量很少，種類單一，從性質(zhì)上而言是黨和政府的附屬部門，主要作用是在黨和政府的領導下動員群眾。在新中國成立初期，我國政府相繼頒布了《社會團體登記暫行辦法》和《社會團體登記暫行辦法實施細則》，這是關于對舊社會各種社會團體進行清理和整頓的兩部法規(guī)，根據(jù)這兩部法規(guī)的規(guī)定，取締那些不符合新社會要求的團體并對其他社會團體進行改造，經(jīng)過改造的社會團體基本上喪失了獨立性。

從1978年改革開放至今為第二時期，在這一時期，我國非政府組織與政府關系是合作互動的關系。在這一時期，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深入，各種非政府組織開始大量興起，不僅數(shù)量迅速增加，而且種類日趨多樣化。根據(jù)民政部發(fā)布的《2011年4季度全國民政事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)》顯示，截至2011年第4季度我國社會團體有25.3萬個，民辦非企業(yè)社會組織20.2萬個，基金會2510個［6］。

改革開放至今，我國對非政府組織的管理體制已經(jīng)基本形成，中國政府相繼出臺了《關于恢復紅十字會國內(nèi)工作的報告》、《〈關于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個體經(jīng)濟若干政策性規(guī)定〉的補充規(guī)定》等文件，但在此期間對非政府組織的規(guī)范管理并沒有形成統(tǒng)一的法律法規(guī)，因此，這一階段的非政府組織的管理呈現(xiàn)著各部門各行其道、缺乏統(tǒng)一模式的狀況。1989年，我國政府頒布了《社會團體登記管理條例》，該條例規(guī)定了民政部是作為負責非政府組織登記管理的單位，同時保留了有關部門對非政府組織日常管理和考核的權限。之后隨著非政府組織的不斷發(fā)展，在管理辦法上也不斷提出新的要求，我國在1990年和1997年先后兩次對非政府組織的登記注冊進行了清理和整頓，隨后頒布了一系列法律法規(guī)來強化管理。1998年，國務院修訂了《社會團體登記管理條例》，1999年至2004年相繼出臺了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》和《基金會管理條例》。這些法律法規(guī)的出臺，不僅完善了我國政府對非政府組織的管理體制，而且促進了非政府組織與政府在社會管理、公益事業(yè)、公共服務供給等領域的廣泛合作。

由于我國非政府組織是在不斷地清理和整頓中發(fā)展起來的，所以非政府組織在與政府的合作中往往受到政府的控制，缺乏獨立性。為了控制非政府組織的發(fā)展進程，我國政府將非政府組織的管理納入行政管理體系中。由于我國長期行政實踐形成了由“權力中心決定制度安排的基本架構(gòu)，并遵循著自上而下制度變遷”［7］的特點，所以政府在與非政府組織進行合作的過程經(jīng)常不把非政府組織視為平等的治理主體，而是對非政府組織進行具有強烈的控制性的管制。這主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，非政府組織的成立受限制。我國政府規(guī)定所有非政府組織必須在指定的民政部門和業(yè)務主管單位進行登記注冊。這導致那些找不到業(yè)務歸口的非政府組織無法進行登記注冊，這使得我國存在著大量的未予以登記注冊的非政府組織。第二，非政府組織的運行受限制。我國《社會團體登記管理條例》規(guī)定，業(yè)務主管單位對非政府組織的日常工作進行監(jiān)督，包括內(nèi)部章程的執(zhí)行、年度評估等，甚至非政府組織的重大決策和人事任免等方面都在監(jiān)督范圍內(nèi)，這導致了非政府組織的運行深受限制，與此同時卻方便了掛靠官方，進行那些官方認可的組織運作。第三，政府對非政府組織無法實現(xiàn)全面掌控。一些非政府組織由于達不到政府的注冊要求或找不到業(yè)務歸口而無法完成登記注冊。這一方面導致我國出現(xiàn)了許多游離在體制之外的非政府組織，他們無法獲得合法地位，因此也無法享受政府提供的有利資源和福利政策；另一方面，這也導致政府對非政府組織無法實現(xiàn)全面掌控，從而容易滋生一些潛在的政治風險。這些問題不僅限制了我國非政府組織的發(fā)展空間，也制約了非政府組織與政府組織在突發(fā)事件處理、公共事務管理、公共服務供給等領域的良性互動與合作，成為構(gòu)建我國政府和非政府組織合作機制的障礙。

三、國外政府與非政府組織合作機制建構(gòu)的可資鏡鑒之處

縱觀世界各國，政府與非政府組織作為一種“伙伴”關系已成為一種主流趨勢并在社會管理及公共服務領域廣受推崇。盡管不同國家的非政府組織與政府的合作機制有所不同，但是國外的一些先進做法卻能夠為我國構(gòu)建政府與非政府組織的合作機制提供諸多借鑒。

英國政府與非政府組織之間始終保持著良好的合作關系。英國于1601年頒布的《慈善法》是世界上最古老的一部非政府組織法規(guī)，其中規(guī)定了政府要向非政府組織提供各種支持。1998年，英國出臺了有關促進非政府組織與政府互利協(xié)作的《英國政府與志愿及社會部門關系協(xié)議》，鼓勵非政府組織積極參與到各項社會事務中來，進一步推動了政府與非政府組織之間廣泛而緊密的合作?？v觀英國非政府組織與政府的合作模式，可以發(fā)現(xiàn)它具有以下特點：首先，政府在推動非政府組織與政府合作機制構(gòu)建方面發(fā)揮了主導作用。英國政府與非政府組織代表簽署的《英國政府與志愿及社會部門關系協(xié)議》的主要內(nèi)容包括：志愿活動是民主社會不可缺少的部分，對于建設良好的社會關系至關重要，政府和志愿部門在制定公共政策和提供社會服務方面有相輔相成的作用。這一協(xié)議可以視為非政府組織與政府在社會各個領域展開廣泛合作的基本制度保障，這使得英國政府與非政府組織形成了良好的合作互動關系。其次，非政府組織豐富的資源為兩者合作提供了保障。英國的非政府組織發(fā)展較為成熟，形成了有利于組織發(fā)展的資源募集機制、人力發(fā)展機制、內(nèi)部管理機制等。非政府組織的豐富資源、廣泛的活動領域以及由此形成的社會資本使非政府組織成為政府在公共事務管理及公共危機管理中的重要社會支撐系統(tǒng)，當面對重大危機時，這些豐富的社會資本也會成為政府強有力的支柱。最后，英國非政府組織的相對獨立性是英國政府始終堅持的理念。在英國，對非政府組織的管理體制一直強調(diào)弱化政府對非政府組織的控制與干預，“政府與非政府組織相互較為獨立，政府的主導性以及干預性較小，是一種基于平等基礎上的合作伙伴關系”［8］（p.62）。

美國與英國一樣具有十分豐富的非政府組織資源，托克維爾稱美國為“一個結(jié)社的國家”，在美國習慣將非政府組織稱為非營利組織。美國對非政府組織的管理制度比較松散，只有采取公司形式的非營利組織才需要完成注冊登記程序，那些非法人形式的非營利組織則無需政府批準便可成立。美國政府通過稅收的手段對非政府組織進行調(diào)節(jié)，通過法律對其進行監(jiān)管。美國政府和非政府組織的合作關系具有十分悠久的歷史，哈佛大學、哥倫比亞大學等非政府組織早期的發(fā)展都依賴于美國政府。1890年，美國紐約市政府用來資助非政府組織的經(jīng)費占所有救濟公共支出的一半以上，19世紀末美國開始對許多私人醫(yī)院進行支持。目前，美國公共部門為非政府組織提供了大約百分之三十的經(jīng)費?？梢哉f，美國政府與非政府組織的合作關系扎根于美國的傳統(tǒng)中，政府成為非政府組織的重要支持者，但同時又沒有影響非政府組織的發(fā)展空間，二者相互支持，尋求共同發(fā)展。

日本政府同樣注重非政府組織在社會發(fā)展中的積極作用，但日本非政府組織的發(fā)展歷史及政府與非政府組織之間的伙伴關系則與英國和美國完全不同。英國和美國的非政府組織具有深厚的基礎，政府與非政府組織之間也有著長久的伙伴關系，并且這種關系是建立在相互獨立基礎之上的，英美政府并不能左右和控制非政府組織的活動和決策。而日本的非政府組織相對來說缺乏獨立性，美國學者萊特斯·薩拉蒙在研究中指出：“日本的非政府組織雖然具有規(guī)模巨大的機構(gòu)并在多個領域內(nèi)為公眾提供服務，但是它們一直處于政府官僚組織的陰影之下，并較少得到基層組織的支持。”［2］（p.218）但通過阪神大地震這一災難性事件，日本政府注意到非政府組織在公共危機事件中所體現(xiàn)出的重要作用，日本政府對非政府組織的獨立性及法律地位等問題進行了相應的法律修訂。雖然日本政府對與非政府組織的合作持有謹慎態(tài)度，但近年來也強調(diào)相互平等，力求構(gòu)建一種共同合作、共同發(fā)展的機制，在相互合作的機制中推動非政府組織的良性發(fā)展。

其他一些具有合作傳統(tǒng)的國家與非政府組織也在制度方面形成了一些合作機制。奧地利法律規(guī)定，政府確定最終議案前，要向農(nóng)民協(xié)會、職工協(xié)會、商會等非政府組織征求意見；瑞典法律規(guī)定，內(nèi)閣在審議各項社會事務時，應征詢有關當局以獲得信息和意見，在有必要時應當給社團組織表達意見的機會。還有一些國家對非政府組織提供財政資助和稅收方面的優(yōu)惠，比如在荷蘭，政府和非政府組織共同制定對非政府組織的資助計劃，資助細則由政府部門提出，若非政府組織有不同意見，可以向上一級行政部門進行復議。

盡管英、美、日等發(fā)達國家的非政府組織與政府合作機制有所不同，但兩者在社會治理、公共服務供給等領域的合作已取得了有效的治理效果，獲得了國內(nèi)外的認同和贊賞。這些發(fā)達國家在構(gòu)建政府與非政府組織合作機制方面的一些先進做法，對我國構(gòu)建政府與非政府組織的良性互動機制具有重要的借鑒價值，具體而言主要有以下三個方面。

（一）對非政府組織的管理要符合本國的國情

各個國家對其非政府組織的管理傳統(tǒng)各不相同，所形成的政府與非政府組織的關系也各有差異，但通過對比發(fā)現(xiàn)，相對成功的非政府組織與政府的合作機制都是適應本國國情的。英國、美國作為秉持自由主義傳統(tǒng)的國家的典型代表，在國家法律制度上強調(diào)以權利制約權力，公民愿意相信那些基于結(jié)社自由而形成的各種非政府組織，這就使本國政府在非政府組織的管理體制上采取政府寬松監(jiān)管和社會監(jiān)督相結(jié)合的方式。首先，公民對非政府組織的信任使政府對非政府組織的成立采取自由成立的模式，即非政府組織在一定程度上適應民意就可以成立，無需經(jīng)過登記手續(xù)。其次，即使國家對非政府組織有關稅收方面、經(jīng)濟活動方面有著嚴格的控制，但對非政府組織的日常監(jiān)管十分簡單，政府鼓勵非政府組織自律監(jiān)管，鼓勵廣大社會公眾對非政府組織進行監(jiān)督。英國、美國自由主義的傳統(tǒng)使公民注重權利保護和個體平等，形成了“個人問題個人解決，解決不了就先尋求非政府組織解決，最后才會依靠國家來解決”的傳統(tǒng)。因此，英國、美國的非政府組織十分發(fā)達。而日本作為具有國家主導傳統(tǒng)的典型國家，政府在對社會公共事務的管理中具有主導地位。日本政府在支持公民結(jié)社自由的同時，為了避免濫用結(jié)社權利和構(gòu)建緊密的政府主導的非政府組織與政府的合作關系，制定法律，規(guī)定非政府組織需達到政府規(guī)定的標準，經(jīng)過有關部門的批準才能設立。因而日本對非政府組織的日常監(jiān)督和監(jiān)管也相對嚴格。

（二）完善的制度體系是非政府組織與政府達成合作秩序的基礎

對于非政府組織的管理要依賴于完善的制度體系，各個發(fā)達國家的管理制度都體現(xiàn)出很強的可操作性。一方面，要進行合理的分類管理。由于非政府組織涉及領域眾多且活動范圍廣泛，用一部法律很難規(guī)范所有的非政府組織。所以，要想對非政府組織進行有效的管理就需要對其進行分類。最為普遍的分類是按照服務對象的不同分為公益類和互益類。公益類非政府組織是指為社會公眾提供公共服務的非政府組織，這類組織與政府的公共利益目標一致，在實踐中能夠協(xié)助政府提供公共服務，因此，多數(shù)國家對公益類非政府組織提供了較大幅度的資助和稅收優(yōu)惠?；ヒ骖惙钦M織是以為成員提供特定服務為目的的非政府組織，大多數(shù)國家對互益類非政府組織提供的資助和優(yōu)惠政策較少，具體規(guī)定按照互益類非政府組織的活動目的來確定。對非政府組織進行合理的分類管理有利于政府制定不同的法律法規(guī)，從而實行不同的管理方式，減少管理成本。另外，分類管理便于政府運用政策對非政府組織的發(fā)展領域進行調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)政府的發(fā)展戰(zhàn)略，使有限的資源得到充分運用。另一方面，要有效對接各種管理制度。完善的非政府組織管理體系不是由一部法律或規(guī)定就能實現(xiàn)良好管理的，通常需要各種效力層次的制度組合構(gòu)成一個完善的管理體系。在法律層面，一般會有民法、社團法、結(jié)社法等法律對非政府組織進行登記管理和日常監(jiān)管，公司法等經(jīng)濟類法律會對非政府組織的經(jīng)營性活動進行監(jiān)管。如在德國，對非政府組織的管理的有關法律包括基本法、民法、公司法、社團法、工商會法、慈善團體法、所得稅法、增值稅法，等等。因此，非政府組織的管理體制是通過多部法律、多個政府機關共同來完成的。

（三）對非政府組織應采取多種手段相結(jié)合的監(jiān)管

那些對非政府組織管理相對成熟的國家，采取的監(jiān)管方式是多種手段的，也是全方位的。政府對非政府組織進行監(jiān)管，并不只是運用行政手段，而應該采取市場、法律和行政手段相結(jié)合的方式，從而形成多手段多部門的管理。在全面監(jiān)管的同時，越來越多的國家重視到非政府組織在利益表達、公共服務和市場就業(yè)等發(fā)面發(fā)揮著的重要作用，這些作用是對政府職能的補充，所以許多國家政府在確保對非政府組織監(jiān)管的基礎上，強化政府與非政府組織的合作伙伴關系，在公共服務和社會福利等領域展開有效的合作。

四、中國構(gòu)建政府與非政府組織合作機制的路徑選擇

盡管我國政府對非政府組織管理的制度環(huán)境并不完善，但我國非政府組織已經(jīng)覆蓋社會的各個領域，呈現(xiàn)出多種行業(yè)、多姿多態(tài)的發(fā)展趨勢，成為整個社會體系良性運作的重要組成部分。隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和公民社會的不斷成長，構(gòu)建政府與非政府組織的良性合作關系已經(jīng)成為大勢所趨。構(gòu)建政府與非政府組織合作機制，既離不開政府主導作用的發(fā)揮，也離不開非政府組織內(nèi)部治理機制和自律機制的建立和完善。具體而言，我國構(gòu)建政府與非政府組織合作機制可以從以下幾個方面著手：

（一）轉(zhuǎn)變對非政府組織的管制理念和職能

在西方發(fā)達國家，政府對非政府組織的態(tài)度無不從懷疑到肯定，再發(fā)展到如今的積極支持和鼓勵。這種對非政府組織管制理念的轉(zhuǎn)變是由于政府看到了非政府組織的優(yōu)勢所在，日益重視非政府組織在公共服務等領域里的重要作用。在我國，長期的皇權統(tǒng)治導致民眾對國家單方面的順從。建國初期，計劃經(jīng)濟體制也強調(diào)國家對社會的全面掌握，由于鞏固政權的需要，政府對非政府組織保持著一種警惕的態(tài)度，對非政府組織的管理是以控制為主。目前，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府在向服務型政府、責任型政府轉(zhuǎn)變的同時，要求政府對非政府組織的管理理念也要從控制轉(zhuǎn)變到合作。要加強公民教育、積極宣傳非政府組織的作用，使廣大群眾深入地了解非政府組織，鼓勵社會中的互助行為和志愿行為。然而，這種鼓勵不僅要通過文件、媒體等進行鼓勵和宣揚，更多的是需要通過相關的政策和采取一些可行性措施。在新的歷史時期政府應把非政府組織視為“公民社會最活躍的公共部門，不是在與政府爭權，而是在幫助政府治理社會”［9］（p.418）。

政府對非政府組織的管制理念和職能轉(zhuǎn)變與非政府組織的發(fā)展具有相互促進的關系。在處理政府與非政府組織的合作問題上，政府要認識到其主要職責并非既“掌舵”又“劃槳”，而是“掌好舵”，通過法律、政策來引導和監(jiān)督非政府組織的運作。由于非政府組織具有貼近基層、志愿精神、高效率低成本運作等政府所不具備的優(yōu)勢，所以非政府組織可以與政府一起解決政府獨自不能有效解決的問題，可以很好地執(zhí)行政府委托給自己的任務。政府也應該轉(zhuǎn)變管制職能，還權于社會，把自身不該管、也管不好的事情交給非政府組織去做，盡力為非政府組織的運行提供一個良好的環(huán)境，促成自身與非政府組織的良性合作。

（二）加大對非政府組織的扶持力度

建設“服務型政府”的行政管理體制改革任務要求我國政府在政府職能轉(zhuǎn)變的同時，承認非政府組織在社會管理和公共服務中所發(fā)揮的重要作用。為了鼓勵和促進非政府組織積極主動地與政府合作，各級政府需要加大對非政府組織的扶持力度。資金和經(jīng)費是非政府組織生存和發(fā)展的保障，非政府組織的資金收入主要來源于社會捐助、政府資助和會員會費。由于非政府組織從事的活動大多是不以營利為目的的公益性活動，所以非政府組織既不能像政府那樣通過公共財政維持日常運轉(zhuǎn)，也無法像企業(yè)那樣開展經(jīng)營活動獲得營利，這導致了非政府組織在開展各種公益活動時經(jīng)常受到經(jīng)費短缺的桎梏。經(jīng)費短缺是我國非政府組織的面臨的普遍性問題，增加政府的資金投入和經(jīng)費支持對非政府組織的日常運行十分重要，有利于為非政府組織的公益項目提供充裕的資金支持。政府可以從每年的稅收中抽取一定比例的資金用于扶持以公益為目的的非政府組織，逐步建立公共財政扶持體系，并從政策上保障非政府組織自主的使用資金和物品，保護非政府組織的合法資產(chǎn)，積極鼓勵非政府組織與政府合作，使非政府組織能夠最大限度的發(fā)揮其社會使命。

（三）建立健全監(jiān)管機制

建立和健全政府對非政府組織的監(jiān)管機制，既能使政府有效地引導和規(guī)范非政府組織的活動，還能促進非政府組織與政府的良性互動。建立健全監(jiān)督機制，要明確非政府組織的法律地位。在一個完善的法治國家中，任何一種社會組織都可以依法設置和運行，健全的法律法規(guī)是非政府組織合法參與公共事務管理、提供社會服務的重要保障。我國非政府組織的注冊登記需要很多條件，一些非政府組織由于達不到政府的注冊要求或找不到業(yè)務歸口而無法完成登記注冊，導致這些非政府組織陷于一種無法可依的境地，從而喪失了自主性、公益性和獨立性。因此，必須進一步明確非政府組織的法律地位，保證非政府組織可以依法設立和自主運行。在明確非政府組織法律地位的同時也應適時地推出對非政府組織管理的基本法律。近年來，清華大學、北京大學等高校和研究機構(gòu)的學者都相繼提出了非政府組織促進和管理方面的法律主張，并進行了大量的理論論證，這為我國非政府組織相關法律的提出起到了積極的促進作用。

建立和健全政府對非政府組織的監(jiān)管機制，可以采取非政府組織自律、政府監(jiān)管和社會監(jiān)督相結(jié)合的方式。一是要積極加強非政府組織行業(yè)內(nèi)的行為規(guī)范，通過建立自律準則來提高非政府組織的社會公信力，“民間組織的自律或同業(yè)組織的內(nèi)部監(jiān)督，是確保非政府組織健康成長和推動非政府組織能力建設的重要機制”［10］（p.271）。二是要建立非政府組織的監(jiān)管體系，建立公益舉報受理機制，同時廣泛動員公眾監(jiān)督非政府組織，從而更好地刺激非政府組織的自律。三是要建立對非政府組織的評估機制和獎懲機制，使那些運行良好、社會公信力強的非政府組織得到政府在政策、物資方面的獎勵；反之，對那些運行不佳、違反社會公益準則的非政府組織要給予相應的懲處。

（四）非政府組織要加強自身建設

非政府組織自身所具備的能力和資源，是其與政府進行平等合作的前提。為了更好地與政府組織合作，非政府組織需要加強自身建設，提高自主能力，完善內(nèi)部治理機制。首先，非政府組織要增強自主意識，謹慎處理好與政府的關系。非政府組織在與政府合作的過程中要擺正自身的位置，在做好政府的助手和參謀的同時，不能失去自身的獨立性，不能唯政府馬首是瞻，不能只作政府的應聲蟲乃至附屬物，要敢于為自身所代表階層的利益代言，防止自身演變成“變相”的政府組織。“只有提高非政府組織自身的代表性和公信力，非政府組織才有資源和合法性，才能得到公民和政府的支持和諒解，才能與政府建立健康和良好的合作關系。”［11］其次，非政府組織要建立和健全多渠道資金籌集機制，改變對政府資金支持的過分依賴。非政府組織在積極爭取政府資金和經(jīng)費支持的同時，要提高社會捐贈的比例、增加自身正當性營業(yè)收入和拓展其他合法性收入的來源。最后，非政府組織要完善內(nèi)部治理機制，增強社會公信力。非政府組織內(nèi)部治理機制的完善和健全是其取得社會公信力的基本保障。非政府組織只有建立了民主化、公開化和透明化的內(nèi)部治理機制，只有具備一整套完善的自律機制、財務管理機制、激勵監(jiān)督機制和績效評估體系，才能取得公眾的信任，才能更好地與政府合作。

［1］萊斯特·薩拉蒙，赫爾穆特·安海爾.公民社會部門［C］//何增科.公民社會與第三部門.北京：社會科學文獻出版社，2000.

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D63

A

1008－7168（2012）06－0082－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.06.014

2012-09-11

國家社科基金重點項目“農(nóng)村權力嬗變過程中的農(nóng)民權利實現(xiàn)機制研究”（11AZZ002）

陳曦（1984－），女，吉林白城人，東北師范大學政法學院博士生；

劉彤（1955－），男，山東棲霞人，東北師范大學政法學院教授，博士生導師。

段志超］