馬全中

（韶關(guān)學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512023）

非政府組織提供公共物品的正當(dāng)性及其邊界
——基于新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考察

馬全中

（韶關(guān)學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512023）

政府供給公共物品的低效和能力不足，使非政府組織提供公共物品成為必要。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)主要通過四種途徑對(duì)非政府組織供給公共物品的正當(dāng)性予以規(guī)范證明：非政府組織提供公共物品源于“政府失靈”；源于公共物品的“公地悲劇”特性；源于“合約失靈”；源于人們需求的多樣性。同時(shí)，非政府組織供給公共物品需要確定一定的邊界，即在提供服務(wù)時(shí)要遵循物品分類原則、合作原則、監(jiān)督原則、能力建設(shè)原則和法治原則等。

非政府組織；公共物品；新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)；正當(dāng)性；政府；原則

非政府組織是公民和其他主體為某種目標(biāo)而成立的社會(huì)自治組織。根據(jù)萊斯特·薩拉蒙（Lester M Salamon）對(duì)非政府組織所做出結(jié)構(gòu)－過程主義的定義，非政府組織是具有非營(yíng)利性、組織性、自治性、志愿性、私有性等特征的一種組織形態(tài)［1］（p.3）。非營(yíng)利性是指非政府組織不以營(yíng)利為組織目標(biāo)，組織的利潤(rùn)不能在所有者和組織成員間進(jìn)行分配，而只能用于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)。非營(yíng)利性使非政府組織具有公益性的特點(diǎn)，在一定程度上使非政府組織具有公共部門的特質(zhì)。正因?yàn)榇耍钦M織成為除政府之外另一提供公共物品的理想主體。但在實(shí)踐中，往往有人單純強(qiáng)調(diào)公共物品供給是政府的責(zé)任，排斥由非政府組織提供公共物品。因此，從理論層面討論非政府組織提供公共物品的正當(dāng)性及其提供公共服務(wù)的邊界就具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值，本文嘗試從新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角討論非政府組織提供公共物品的合理性及應(yīng)該遵循的原則。

一、問題的提出：公共物品的價(jià)值以及非政府組織提供的必要性

公共物品在現(xiàn)代國(guó)家中具有重要價(jià)值，公共物品的正常供給是現(xiàn)代國(guó)家正常運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必要條件。與私人物品通過市場(chǎng)供給不同，公共物品無法通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效供給。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定律，在經(jīng)濟(jì)主體的偏好被有效定義的條件下，具有再分配價(jià)格均衡配置特點(diǎn)都是帕累托最優(yōu)的，即完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)能夠?qū)е沦Y源的最佳配置而達(dá)到帕累托最優(yōu)。但公共物品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性以及外部性等特點(diǎn)，使它無法通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得到充分供給，因此，薩繆爾森認(rèn)為，在滿足一定條件下，政府提供公共物品能夠形成帕累托最優(yōu)［2］。公共物品的重要性和特殊性使得政府提供公共物品成為現(xiàn)實(shí)生活的一種選擇，政府從而成為公共物品供給的最佳主體。

但從經(jīng)驗(yàn)上看，由政府提供公共物品容易導(dǎo)致兩個(gè)方面的問題：“壟斷提供的無效率”和“供給能力不足”。公共物品的無效率現(xiàn)象在主觀上源于政府部門的官僚主義行為，即政府在提供公共物品的過程中會(huì)產(chǎn)生質(zhì)量低下、行動(dòng)遲緩、效率低迷和態(tài)度惡劣等現(xiàn)象。正如奧斯本所言，“20世紀(jì)30年代和40年代設(shè)計(jì)的官僚體系，中央集權(quán)、層次繁多，在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效的運(yùn)轉(zhuǎn)了”，在人們的印象中，政府部門幾乎成為行動(dòng)遲緩、效率低下、刻板以及無人情味的代名詞［3］（pp.12－16）。在這種狀態(tài)下，政府無法有效地提供公共物品?！肮┙o能力不足”主要源于現(xiàn)代政治結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的特點(diǎn)和政府自身財(cái)政資源的有限?，F(xiàn)代政治設(shè)計(jì)使得減稅和增加公共物品的供給成為政治生活的常態(tài)，二者的矛盾導(dǎo)致政府財(cái)政困境日益加劇，政府提供公共物品的能力日益受到限制。在時(shí)代背景方面，隨著后工業(yè)社會(huì)的來臨，社會(huì)變得高度復(fù)雜和高度不確定，人們的公共物品需求增加，政府作為公共物品單一提供者的角色受到挑戰(zhàn)。因此，政府作為公共物品唯一提供主體無法滿足社會(huì)的需求，必須引入新的主體以彌補(bǔ)政府提供公共物品的不足。非政府組織是公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和機(jī)構(gòu)為公益或互益目標(biāo)發(fā)起的、具有一定治理結(jié)構(gòu)的、獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)自治組織［4］。非政府組織由于以社會(huì)公益為目標(biāo)，與公共部門具有價(jià)值取向上的相似性和功能上的互補(bǔ)性，自然成為供給公共物品的又一理想主體。

概言之，壟斷供給的無效率和供給能力不足為非政府組織參與公共物品的供給提供了經(jīng)驗(yàn)支持，這在“事實(shí)上”分析了政府提供公共物品的缺陷，而且說明了非政府組織提供公共物品的必要性。但事實(shí)分析的結(jié)論并不能夠直接在邏輯上得出“正當(dāng)”和“應(yīng)當(dāng)”等價(jià)值范疇的結(jié)論［5］（p.57）。同時(shí)，基于經(jīng)驗(yàn)的“事實(shí)分析”也沒有能夠解決以下問題：非政府組織提供公共物品的理論基礎(chǔ)是什么，或者說如何基于理論而進(jìn)行“規(guī)范分析”，從而對(duì)非政府組織提供公共物品給予合理性證明？在何種邊界內(nèi)非政府組織提供公共物品才不至于蛻變?yōu)椤肮┙o無效率”？非政府組織提供公共物品的范圍和程序應(yīng)該如何設(shè)定？這些問題必須通過規(guī)范分析的方法予以闡釋。

二、非政府組織供給公共物品：來自新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)

對(duì)于非政府組織提供公共物品，新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)①中大略有四種規(guī)范分析的證明模式，學(xué)者們分別從政府失靈、公共物品特性、市場(chǎng)合約失靈和人們需求多樣化角度進(jìn)行了理論分析，來證明非政府組織提供公共物品的必要性。

第一，非政府組織供給公共物品源自于“政府失靈”。布坎南（James Buchanan）在《公共選擇理論》一書中指出，政府失靈是指源于政策供給的無效率、政府機(jī)構(gòu)的低效和存在尋租等原因，從而導(dǎo)致的政府干預(yù)失效。在公共領(lǐng)域，政治家和官員不是如傳統(tǒng)政治理論所認(rèn)為的是利他主義者，而是理性經(jīng)濟(jì)人，具有將自身利益最大化的傾向，他們會(huì)在制定政策和執(zhí)行政策的過程中謀求個(gè)人和機(jī)構(gòu)利益的最大化，忽視和損壞公共利益，從而導(dǎo)致政府失靈。政府失靈使公民的公共物品需求得不到滿足。政府部門在提供公共物品中傾向于濫用資源，導(dǎo)致政府效率低下和“行政國(guó)家”的出現(xiàn)，因而政府的行為并不如凱恩斯理論所認(rèn)為的那樣有效。所以，必須采取憲政改革，限制國(guó)家的權(quán)力，具體措施包括打破政府對(duì)公共物品的壟斷，建立公共物品供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引入多中心的供給主體［6］（pp.5－20）。在這個(gè)意義上，非政府組織供給公共物品是以傳統(tǒng)的供給主體失效為邏輯前提的，其內(nèi)在的邏輯是：在政府作為單一主體提供公共物品的情況下，政府由于自身的“內(nèi)在沖動(dòng)”和“理性經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)而產(chǎn)生了“目標(biāo)置換”現(xiàn)象，在供給公共物品的過程中出現(xiàn)了追求機(jī)構(gòu)個(gè)人的目標(biāo)，侵害公共利益的現(xiàn)象；為了避免這種現(xiàn)象，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使政府和其他組織展開競(jìng)爭(zhēng)，從而起到提高公共物品提供效率的目的；而非政府組織由于具有與政府部門天然的相似性而成為供給公共物品的理想主體。這種論證的優(yōu)點(diǎn)在于，它突出政府作為公共物品供給的單一主體的局限性，強(qiáng)調(diào)公共物品供給制度的局限，而將非政府組織等視為克服政府失靈的制度設(shè)置。

從這種思路出發(fā)，非政府組織參與公共物品供給源于傳統(tǒng)供給主體的“失靈”，且只有引入非政府組織等多元化主體才能克服這種公共物品供給效率低下的狀況。然而，必須指出的是，政府提供公共物品的低效是否意味著政府完全退出公共物品供給呢？非政府組織等主體提供就一定比政府機(jī)構(gòu)高效嗎？當(dāng)非政府組織等主體參與提供公共物品之后，政府是否就不承擔(dān)責(zé)任呢？嚴(yán)格來說答案是否定的。鑒于這種情況，有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，公共物品的供給主體的選擇既不能千篇一律，不能輕易否定一個(gè)主體而過分拔高另外一個(gè)主體，而要視公共物品的性質(zhì)和具體環(huán)境做出選擇，視提供主體的組織特性而定。關(guān)于這一點(diǎn)，后文還會(huì)詳述。

第二，非政府組織供給公共物品源于公共物品固有的“公地悲劇”特性。公共物品是屬于所有人的物品，但屬于所有人的財(cái)產(chǎn)就是不屬于任何人的財(cái)產(chǎn)，這句保守主義的格言在一定程度上是真實(shí)的。所有人都可以自由得到的財(cái)富將得不到任何人的珍惜，因此公共物品容易形成“公地悲劇”，即導(dǎo)致理性的個(gè)人過度開發(fā)和利用［7］。針對(duì)“公地悲劇”有兩種現(xiàn)存的制度選擇：一是視“利維坦”式的中央集權(quán)控制為唯一解決方案，即由政府壟斷提供和管理公共物品；二是以私有化為最優(yōu)解決方案，即在資源屬于公共的地方，實(shí)行私有財(cái)產(chǎn)制度，強(qiáng)化和明晰產(chǎn)權(quán)。這兩種對(duì)立的解決方案顯然有將事情簡(jiǎn)單化處理的嫌疑。埃麗諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）認(rèn)為，企業(yè)理論和國(guó)家理論都是從外部代理人的角度來解決公共物品的問題；但是，從博弈論的角度審視，在政府和市場(chǎng)之外還存在另外一種制度選擇的可能性，即通過增加人們自主組織的可能性，增強(qiáng)公民的自主組織的能力，在沒有外部強(qiáng)制的情況下通過自主組織解決公共物品的能力［8］（p.51）。自主組織形式由于不借助外力的協(xié)助，憑借人們的自主協(xié)商和互動(dòng)，因而具有交易成本低、組織成員間信任程度高、組織規(guī)范較為容易得到執(zhí)行、能夠有效規(guī)避人們的機(jī)會(huì)主義行為等特點(diǎn)，所以是一種有效的公共物品供給制度安排。按照這種證明邏輯，作為一種自主組織形式，非政府組織供給公共物品具有天然的優(yōu)勢(shì)，能夠克服公共物品內(nèi)在的困境。

然而，非政府組織提供公共物品并不一定必然導(dǎo)致理想的結(jié)果，正如政府和市場(chǎng)并不總是靈丹妙藥一樣。奧斯特羅姆認(rèn)為，自主組織形式和自籌資金的合約實(shí)施不是靈丹妙藥，理論模型在某些情況下是有效的，但未必適用于所有的場(chǎng)合，因此，自主組織提供公共物品也會(huì)受到具體情境的限制。在解決公共池塘等公共物品問題上，需要區(qū)別長(zhǎng)期影響使用公共物品時(shí)的行為和結(jié)果的三個(gè)層級(jí)的規(guī)則：操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法選擇規(guī)則，同時(shí)注重非正式規(guī)則的影響［8］（pp.83－86）。所以，從公共物品的特性出發(fā)只能得出非政府組織參與提供的可能性，但并不能由此得出此種提供方式必然高效的結(jié)論。

第三，非政府組織供給公共物品源于“合約失靈”。在政府之外，市場(chǎng)能否成為一個(gè)理想的供給主體呢？有些公共物品，市場(chǎng)可能會(huì)成為提供的主體，比如城市垃圾處理、城市照明設(shè)施的提供與維修；但有些公共物品特別是一些準(zhǔn)公共物品，卻無法由市場(chǎng)有效供給，因?yàn)槭袌?chǎng)供給會(huì)存在“合約失靈”現(xiàn)象。在通過市場(chǎng)供給公共物品時(shí)，營(yíng)利的市場(chǎng)生產(chǎn)者一方總是擁有充分的產(chǎn)品信息，而消費(fèi)者的信息則相對(duì)匱乏，這種信息不對(duì)稱的結(jié)果有可能導(dǎo)致公共物品供給者的機(jī)會(huì)主義行為，即通過降低公共物品的質(zhì)量和數(shù)量而謀取自身利潤(rùn)的最大化，從而導(dǎo)致公共物品提供的“合約失靈”，市場(chǎng)機(jī)制存在缺陷而不能成為公共物品提供的最佳選擇。在教育、養(yǎng)老服務(wù)等家庭照顧領(lǐng)域，“合約失靈”會(huì)更加突出，因?yàn)樵谶@種情形下，消費(fèi)者和購(gòu)買者是分離的，購(gòu)買者的信息更加缺乏。因此，在消費(fèi)者無法準(zhǔn)確評(píng)估服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量時(shí)，便會(huì)轉(zhuǎn)向其他選擇，非政府組織便成為一個(gè)理想的選項(xiàng)。與營(yíng)利組織比較而言，由于非政府組織具有利潤(rùn)不可分配的特點(diǎn)，組織負(fù)責(zé)人通過降低產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量以利于個(gè)人的現(xiàn)象便較少發(fā)生，管理者也 較 少動(dòng)機(jī)去 利 用 和 欺 騙 消 費(fèi) 者［9］（p.29）。非政府組織在制度構(gòu)成和組織特性上更值得信賴，更具有供給公共物品的正當(dāng)性。

但是，這并不能構(gòu)成非政府組織供給公共物品的充分條件，因?yàn)榛谕瑯拥倪壿?，政府也可以提供此類公共物品。所以，有學(xué)者分析了政府提供的約束條件，認(rèn)為政府提供公共物品受到兩個(gè)因素的制約：一是競(jìng)爭(zhēng)的缺乏使政府效率低下，營(yíng)利公司的績(jī)效數(shù)據(jù)會(huì)令政府提供績(jī)效黯然失色；二是因?yàn)檎?jīng)常提供具有政治敏感性的物品，而非政府組織則在政府與潛在沖突決策之間提供一個(gè)緩沖帶（比如教什么、提供多少醫(yī)院護(hù)理費(fèi)用等等）［10］。非政府組織使政府避免受到來自于公民對(duì)于公共服務(wù)績(jī)效不彰的直接政治壓力，政府有支持非政府組織提供公共物品的動(dòng)力和激勵(lì)。當(dāng)然，有學(xué)者進(jìn)一步指出，政府與非政府組織都有一定的功能缺陷，二者之間的關(guān)系實(shí)際上是一種相互依存關(guān)系，而且，隨著政府開支的增加，非政府組織會(huì)得到有力的支持［11］。照此推理，非政府組織能彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的不周延，政府能夠克服非政府組織的“志愿失靈”現(xiàn)象，二者的合作供給公共物品是一種最佳的制度選擇。

第四，非政府組織供給公共物品源自人們需求的多樣化。在現(xiàn)代社會(huì)，特別是后工業(yè)社會(huì)的背景下，人們對(duì)公共物品的需求是多樣化，而公共物品的供給是不足的，公共服務(wù)提供與公民公共物品需求的矛盾日益突出。對(duì)于此現(xiàn)象，有學(xué)者從政治經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)的角度進(jìn)行了分析。韋斯伯德（Burton Weisbrod）指出，現(xiàn)代政治制度的設(shè)計(jì)是選民通過投票選舉出政治代理人，在這種制度下，公共物品的供給總是迎合中位選民的偏好，其他選民的需求并沒有得到有效的滿足。為了滿足自己的需求，人們便支持非政府組織來滿足自己日益多樣化的需求［12］。從表面上看，這種論證思路與第一種似有相同之處，所以薩拉蒙也稱之為非政府組織發(fā)生學(xué)意義上的“政府失靈”理論，但實(shí)際上二者有很大的不同。因?yàn)槿藗兊男枨蠖鄻踊羌榷ǖ默F(xiàn)實(shí)，是后工業(yè)社會(huì)個(gè)人自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的需要，而且，隨著社會(huì)的發(fā)展人們的社會(huì)文化需求將更加多樣化；而代議制的政治設(shè)計(jì)必然導(dǎo)致公共物品提供的單一化，二者之間存在不可調(diào)和的矛盾。這種論證思路不同之處在于，它將論證的焦點(diǎn)集中在公民對(duì)公共物品的主觀需求上，即現(xiàn)代政治民主設(shè)計(jì)導(dǎo)致公共物品供給只能迎合部分選民的需求，而大多數(shù)選民多樣化的需求是得不到滿足的，非政府組織就是人們?yōu)榱藵M足自身的需求而產(chǎn)生的一種自主組織形式。人們通過非政府組織來實(shí)現(xiàn)和表達(dá)自己的多樣化需求。因此，非政府組織的出現(xiàn)具有一定必然性，是由人們需求的多樣化和政府提供公共物品的單一化決定的，由非政府組織提供公共物品具有天然正當(dāng)性和合理性。

按照韋斯伯德的論證思路，可以得出以下推論：人口構(gòu)成越多樣化，非政府組織的規(guī)模就越大；人口越是多樣化，非政府組織教育部分構(gòu)成就越大。但是跨國(guó)經(jīng)驗(yàn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然非政府組織的規(guī)模與人口的多樣性有關(guān)，但這種關(guān)系無法得到量化數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確證明。而且，在教育領(lǐng)域，隨著人口多樣化的增加，教育類的非政府組織卻在顯著的減少［11］。所以，人的需求多樣化只是非政府組織提供公共物品的一個(gè)前提條件，它并不必然導(dǎo)致非政府組織的產(chǎn)生和供給公共物品。在公共服務(wù)供給的實(shí)踐中，非政府組織能否提供公共物品，與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史傳統(tǒng)有很大的關(guān)系。公共物品的提供是個(gè)復(fù)雜的過程，它需要多個(gè)主體共同參與才行，所以，非政府組織只是公共物品供給的主體之一，且非政府組織提供公共物品也會(huì)受到一系列條件的限制，它的提供也是具有邊界的，只有符合具體的情境，才能提供有效的服務(wù)。

三、提供公共物品的邊界：何種范圍內(nèi)提供可視為適當(dāng)

綜合來說，在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，政府提供公共物品雖然有其天然的優(yōu)點(diǎn)，但局限性非常明顯，不僅服務(wù)的品質(zhì)得不到保障，而且無法滿足公民和社會(huì)團(tuán)體日益膨脹的社會(huì)需求，這就要求非政府組織等主體參與公共物品的提供。非政府組織作為公共物品提供的主體，能夠彌補(bǔ)政府能力的不足、增加服務(wù)提供的有效性。但是，非政府組織的優(yōu)點(diǎn)不能無限地夸大，它的功能發(fā)揮需要一定的條件，即非政府組織提供公共物品一定的“邊界”，越界供給公共物品會(huì)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量造成損害和消解。那么，怎樣的邊界是適當(dāng)?shù)?？或者說通過怎樣的設(shè)置才能保證非政府組織供給公共物品具有優(yōu)良的品質(zhì)呢？一般而言，非政府組織供給公共物品需遵循分類原則、合作原則、監(jiān)督原則、能力建設(shè)原則等。

第一，遵循物品分類原則。分類原則是指提供主體要與公共物品的類型特點(diǎn)相匹配。有些類型的公共物品，比如國(guó)防和外交，由于其“消費(fèi)的非排他性”、“外部性較大”等原因適合于國(guó)家提供；而有些公共物品，由于其“消費(fèi)的非排他性”特征比較弱，則適宜由政府和非政府組織聯(lián)合提供。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)公共物品的分類有各自不同的見解，曼昆（N.Gregory.Mankiw）在其著作《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中認(rèn)為，物品可以分為私人物品、自然壟斷物品、共有資源物品、純公共物品［13］（p.230）；奧斯特羅姆等認(rèn)為，以排他性和共同使用為基準(zhǔn)，集體物品可以分為公共池塘資源和公益物品等類別［14］（p.2）；薩繆爾森（P.A.Samuelson）將物品分為純私人物品和純公共物品［15］；布坎南將物品分為私人物品和俱樂部物品［16］。對(duì)于物品的供給，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們大都認(rèn)為，要根據(jù)物品的屬性決定由誰供給，私人物品多由市場(chǎng)供給，很多公共物品由于其自身特點(diǎn)而不能通過市場(chǎng)機(jī)制來提供。薩繆爾森認(rèn)為，從純公共物品的供給關(guān)系到價(jià)值的判斷，很多時(shí)候是政府提供為主，但聯(lián)合供給也會(huì)成為主導(dǎo)形式，非政府組織也會(huì)成為一種供給主體的選擇；布坎南認(rèn)為，對(duì)于俱樂部物品，則采取聯(lián)合供給和私人供給的形式較為妥當(dāng)；而奧斯特羅姆通過對(duì)公共池塘資源使用的分析，認(rèn)為在政府提供和私人供給之外，自主組織等志愿組織通過適宜的制度設(shè)計(jì)也能成為一種有效的制度安排?？梢姡瑢?duì)公共物品恰當(dāng)?shù)姆诸愂菦Q定供給主體的前提條件，非政府組織只有與物品的屬性相匹配，才能有效率地提供公共物品。一般而言，按照公共物品的涉及范圍可以將之分為全國(guó)性的公共物品、地方性的公共物品和與公民日常生活緊密相聯(lián)系的公共需求。政府主要提供那些全國(guó)性基本公共物品，而非政府組織則提供那些與居民日常生活密切相關(guān)的公共物品和公共服務(wù)。在分類原則的基礎(chǔ)上，政府與非政府組織合作提供公共物品，“政府將更多地?fù)?dān)負(fù)公共政策輸出的職能，而非政府組織將更多地從事更具有直接性的公共服務(wù)”［17］（p.60）。

第二，遵循合作原則。合作原則是指非政府組織供給公共物品，需要與政府組織等其他主體合作才能完成公共物品的供給。合作本質(zhì)上是一種公私伙伴關(guān)系，是政府部門與非政府組織等部門共同參與提供公共服務(wù)和公共物品的一種制度安排。在現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐中，合同承包、補(bǔ)助和特許經(jīng)營(yíng)等都是公私伙伴的關(guān)系的體現(xiàn)。合作能提高公共物品供給的效率，“除了提供一種資金來源外，它們還確保公共部門吸收私營(yíng)部門的專家意見與技能以便將成本最小化”［18］（p.175）。非政府組織與政府的合作要處理好三個(gè)層面上的關(guān)系。其一，在操作層面，二者職能上分工的不同。政府主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和資金的籌措，非政府組織則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的執(zhí)行和具體物品的提供，二者形成一種委托代理關(guān)系。政府負(fù)責(zé)“掌舵”，而公共物品的生產(chǎn)和供給等“劃槳”職能則交給非政府組織等其他主體。其二，政府與非政府組織二者之間存在權(quán)力的共享。伴隨著公共服務(wù)職能的外包，原來專屬于政府的權(quán)力部分讓渡給了非政府組織。雖然政府將公權(quán)力委托給了非政府組織，但政府部門仍有責(zé)任確保權(quán)力得到正確的行使，以避免因?yàn)闄?quán)力的轉(zhuǎn)移而出現(xiàn)公共利益受損的情況。另一方面，非政府組織對(duì)權(quán)力的分享在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的制衡，根據(jù)政治學(xué)權(quán)力制衡原理，客觀上有利于約束政府的權(quán)力，有利于公民權(quán)利和公共利益的實(shí)現(xiàn)。其三，政府與非政府組織二者之間“合作型”信任關(guān)系的建立。張康之認(rèn)為，從歷史視野中，信任分為農(nóng)業(yè)社會(huì)中的習(xí)俗性信任、工業(yè)社會(huì)的契約型信任和即將生成的合作型信任。習(xí)俗型信任既可能有益于社會(huì)或群體生活和交往秩序，也有可能是有害于社會(huì)的公共利益和社會(huì)秩序的生成；契約型信任導(dǎo)致的是工具性的合作，并不能生成真正的合作秩序；只有當(dāng)合作型信任關(guān)系出現(xiàn)的時(shí)候，才能實(shí)現(xiàn)真正的合作［19］。因此，非政府組織與政府二者之間的合作要超越工具性的契約型合作，努力建構(gòu)一種信任與合作“一體化”的新型“信任”合作關(guān)系。這是社會(huì)治理未來發(fā)展的趨勢(shì)和公共管理的發(fā)展方向。當(dāng)然，目前離這種合作型信任關(guān)系的建立還有一定的距離，所以在治理的實(shí)踐中，還需要對(duì)這種合作加以管理和監(jiān)督。

第三，遵循監(jiān)督原則。非政府組織供給公共物品能夠?qū)е鲁杀镜墓?jié)約、服務(wù)的擴(kuò)大和效率的改善，但也存在一些缺點(diǎn)。比如，非政府組織在供給物品時(shí)存在不確定性，同時(shí)也存在失去控制的可能性，以及存在供給效率低下等問題。因此，需要對(duì)非政府組織施以必要的監(jiān)督和控制。政府對(duì)非政府組織監(jiān)督的一個(gè)重要制度安排是簽訂各種合同，通過對(duì)合同實(shí)施程序管理和內(nèi)容管理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織供給公共物品的控制。程序管理主要包括競(jìng)標(biāo)程序、審計(jì)規(guī)定和遵守相關(guān)法律等；內(nèi)容管理則是指簽約方必須按照規(guī)定的數(shù)量和方式提供公共物品，同時(shí)規(guī)避合同風(fēng)險(xiǎn)和防止合同中出現(xiàn)的腐敗行為。顯然，對(duì)合同的管理具有一定的難度。唐納德·凱特爾在《權(quán)力共享——公共治理與私人市場(chǎng)》中指出，合同外包既存在供給方缺陷，也存在需求方缺陷，前者是指競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的缺乏和合同外包產(chǎn)生的特殊的外部性，后者主要表現(xiàn)為定義公共物品的難度、產(chǎn)品信息的缺乏、委托代理的復(fù)雜性等因素導(dǎo)致的監(jiān)管失靈，以及多重代理導(dǎo)致價(jià)值目標(biāo)的錯(cuò)亂等，當(dāng)兩種缺陷以不同方式結(jié)合的時(shí)候，必然增加了管理的難度［20］（pp.25－29）。因此，政府要加強(qiáng)“掌舵”的能力，提高公務(wù)人員的素質(zhì)，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任和合同管理，力爭(zhēng)做一個(gè)“精明的買主”。顯然，監(jiān)督原則是從外部對(duì)非政府組織施加約束，并不能完全保證它不偏離組織的目標(biāo)，因此，在外部制約之外，還要強(qiáng)化非政府組織自身的建設(shè)，避免出現(xiàn)“志愿失靈現(xiàn)象”。

第四，遵循能力建設(shè)原則。非政府組織自身的良好運(yùn)轉(zhuǎn)是其功能發(fā)揮的前提，因而，能力建設(shè)對(duì)于非政府組織極為重要。在實(shí)踐中，部分非政府組織由于自身能力欠缺而無法有效履行職能。比如2011年發(fā)生的“郭美美事件”便是非政府組織自身建設(shè)缺位而影響功能實(shí)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)實(shí)例子。從理論層面看，非政府組織存在“志愿失靈”問題。志愿失靈源于志愿部門固有缺陷而產(chǎn)生的功能失調(diào)現(xiàn)象。薩拉蒙認(rèn)為，“志愿失靈包括四個(gè)方面的內(nèi)容：首先是慈善不足；其次，慈善的特殊主義；再次，慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)；最后，慈善的業(yè)余主義”。除此之外，志愿失靈還表現(xiàn)為當(dāng)非政府組織發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)，它會(huì)無一例外地表現(xiàn)出所有官僚制組織所具有的官僚主義特征——行動(dòng)遲緩、效率低下。顯然，志愿失靈影響了志愿組織功能的發(fā)揮，降低了提供公共物品的效率，因而需要采取措施提升非政府組織的能力，同時(shí)“政府的行為成為必需，并使得政府對(duì)志愿部門的支持有著更為充足的理由”［21］（p.47）。就非政府組織自身而言，需要致力于組織治理制度建設(shè)，比如建立信息公開制度、組織領(lǐng)導(dǎo)人民主選舉制度、民主決策制度等，以克服社會(huì)信任度不足、組織資源缺乏、慈善的特殊主義、慈善的家長(zhǎng)制作風(fēng)以及慈善人才不足等問題。當(dāng)然，在政府方面，還要健全相關(guān)的法律條文，規(guī)范非政府組織的運(yùn)行，同時(shí)完善與非政府組織的合作機(jī)制，為非政府組織發(fā)展提供一定的財(cái)力資源、人力資源和政策資源。

第五，遵循法治原則。無論是監(jiān)督原則，抑或是能力建設(shè)原則和合作原則，都需要尋求制度的支持，以制度規(guī)范保障各項(xiàng)原則得到切實(shí)的落實(shí)。良好的制度能夠起到促進(jìn)個(gè)人和組織間的合作、降低和減少交易成本、預(yù)防行為主體的機(jī)會(huì)主義行為、增加行為的可預(yù)見性和降低結(jié)果的不確定性等功能。因此，非政府組織在提供公共物品的過程中，需要強(qiáng)調(diào)制度的作用，以法治促使非政府組織高效提供公共服務(wù)。目前，需要制定相關(guān)法律對(duì)非政府組織和政府合作提供公共服務(wù)的行為予以規(guī)范。首先，需要制定法律以完善非政府組織的法律地位，促進(jìn)非政府組織健康發(fā)展。我國(guó)非政府組織發(fā)展還很不充分，重要原因之一是非政府組織成立和設(shè)置缺乏法律規(guī)范的支持，或者說相關(guān)法律制度尚有需要完善的地方。其次，法律制度要明確規(guī)定非政府組織必須具備的治理結(jié)構(gòu)。克服非政府組織的“志愿失靈”，除了非政府組織的自我完善和自我發(fā)展之外，還需要通過法律制度的完善對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。再次，制定法律明確非政府組織提供公共物品的合法地位，細(xì)化與政府的合作機(jī)制，同時(shí)制定非政府組織提供公共物品的相關(guān)程序、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制等?？傊ㄖ问欠钦M織供給公共物品的必要條件，也是非政府組織提供公共物品的根本制度保證。

四、結(jié)論與啟示

概言之，既要充分利用非政府組織提供公共物品，也要對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，使其富有效率地供給公共物品。在設(shè)計(jì)具體的制度時(shí)，一方面，政府要鼓勵(lì)非政府組織參與公共物品供給，為參與創(chuàng)造各種條件。對(duì)于非政府組織而言，參與供給公共物品符合其組織目標(biāo)和價(jià)值取向，能幫助其獲得更大的發(fā)展空間；同時(shí)，非政府組織提供公共物品能夠彌補(bǔ)政府能力的不足和政府公共服務(wù)的盲區(qū)。另一方面，規(guī)范非政府組織參與公共物品的提供，確定其提供公共物品的邊界。為此，政府要規(guī)范非政府組織自身建設(shè)，從治理制度、資源吸納、信息公開、民主運(yùn)作等方面對(duì)其進(jìn)行約束，努力克服志愿失靈現(xiàn)象。政府要規(guī)范、完善各種制度安排，為非政府組織參與公共物品供給提供一個(gè)良好的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)二者的良好合作。

注釋：

①又名政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)或經(jīng)濟(jì)的政治學(xué)，是20世紀(jì)60年代在西方興起的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，既與傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)相區(qū)別，又與馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)相區(qū)別的新型政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

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D63

A

1008－7168（2012）06－0076－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.06.013

2012-09-08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”（11＆ZD070）。

馬全中（1974－），河南信陽(yáng)人，韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院講師。

段志超］