柴 華

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

國務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控權(quán)的界限及改進(jìn)策略
——以房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策為例

柴 華

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

國務(wù)院行使憲法、法律所賦予的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)是必要的，但是行使權(quán)力的方式受到法律體系對(duì)它的限制。此外，全國人大的組織方式對(duì)國務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的行使客觀上形成了一定的阻力。中央政府具有“明示的、靜態(tài)的”憲法權(quán)力，地方政府具有“隱含的、動(dòng)態(tài)的”憲法保障，客觀上具有互相牽制的效果，這是憲法實(shí)施與制憲原意之間的差距。因此，若要推進(jìn)宏觀調(diào)控政策的實(shí)施，從當(dāng)前來看是要采取適當(dāng)?shù)臋?quán)力行使方式；從長遠(yuǎn)來看則應(yīng)改進(jìn)全國人大的組織方式。這樣才更有利于宏觀經(jīng)濟(jì)政策在全國的實(shí)施。

宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；單一制；憲法實(shí)施

一、問題的提出

我國憲法對(duì)政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)有明確規(guī)定。根據(jù)憲法第7修正案①，國家確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法以完善宏觀調(diào)控也就成為第7修正案的一部分。第7修正案所規(guī)定的主體是“國家”，憲法中采用“國家”一詞的共有151處，根據(jù)憲法中所使用的151處“國家”一詞的語境及其他法律、法規(guī)的規(guī)定來看，可以確定“國家”所指不僅可以包括中央政府，而且也可以包括地方政府②。由此可知，憲法第7修正案所使用的“國家”，是指中央政府和地方政府。行使宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的法定方式，則因不同的主體而有所不同。就經(jīng)濟(jì)立法來說，對(duì)國務(wù)院而言，所能制定的經(jīng)濟(jì)立法限于行政法規(guī)③；對(duì)地方政府而言，則包括地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及政府規(guī)章。

因此，地方政府同樣具有憲法上的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)，憲法第7修正案并未區(qū)分中央國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)，但是中央與地方國家機(jī)關(guān)在權(quán)力的行使方式上是有區(qū)別的。另外，地方政府在憲法中的地位也決定著中央政府的權(quán)力范圍。它蘊(yùn)含著中央政府和地方政府發(fā)生沖突的可能，當(dāng)中央政府以草率的方式發(fā)布一項(xiàng)政策時(shí)，地方政府擁有抵制該種政策文件的法律手段。這一問題在房地產(chǎn)調(diào)控實(shí)踐中顯現(xiàn)出來。

自從2010年1月國務(wù)院頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）以來④，房地產(chǎn)市場(chǎng)開始受到中央政府的嚴(yán)格宏觀調(diào)控，以至于嚴(yán)重依賴土地財(cái)政的地方政府為了自身利益，不得不采取“救市”政策，此時(shí)就引發(fā)了國務(wù)院和地方政府之間的政策沖突。2012年初，廣東省佛山市發(fā)文放松限購令，在宣布實(shí)施當(dāng)天就被“叫?！绷耍痪?，安徽蕪湖市政府的救市政策，也在出臺(tái)三天之后就被宣布“暫緩執(zhí)行”⑤。中央政府雖然沒有直接出面干預(yù)，但業(yè)界認(rèn)為，國務(wù)院充分利用每一個(gè)機(jī)會(huì)，以顯示其嚴(yán)格控制房地產(chǎn)市場(chǎng)的決心⑥。然而，以《通知》這樣的“其他規(guī)范性文件”對(duì)涉及全國范圍的房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控⑦，之所以會(huì)招致地方政府諸多阻礙，原因在于上文所分析的兩點(diǎn)：一是國務(wù)院行使權(quán)力的方式過于草率，以不具備《立法法》所規(guī)定的法律地位的“通知”來調(diào)控全國房地產(chǎn)市場(chǎng)⑧。地方政府倘若以地方立法的方式加以抵制⑨，這在法律上卻是無可厚非的。二是全國人大現(xiàn)在的組織方式客觀上為地方政府提供了牽制中央政策的手段，使地方政府在實(shí)施政策時(shí)敢于嘗試將中央政策“折扣”實(shí)施。

筆者以房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策為例來討論國務(wù)院的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)及其界限。第一，需要說明的是我國的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定著中央政府與地方政府的關(guān)系，并進(jìn)而決定中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的范圍；第二，需要說明的是在已有的權(quán)力范圍之內(nèi)，中央政府行使宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)，其行使權(quán)力的方式受到什么限制。在回答上述問題的基礎(chǔ)上，評(píng)析房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策所存在的問題，以及提出推動(dòng)該政策可以采取的法律對(duì)策。

二、單一制的國家結(jié)構(gòu)

我國的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定著中央政府與地方政府之間的關(guān)系并進(jìn)而影響它們?cè)诤暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)方面的分工。

國家結(jié)構(gòu)形式，目前世界上僅有單一制和聯(lián)邦制兩種。學(xué)者所概括的單一制和聯(lián)邦制的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)是比較一致的。王名揚(yáng)認(rèn)為聯(lián)邦制的意義在于國家組成成員的權(quán)力不由中央政府決定，而是受到憲法的保障，憲法如若修改也須有成員的參與及其同意［1］（pp.77－78）；法 國 學(xué) 者 里 韋 羅 和 瓦 利 納認(rèn)為單一制與聯(lián)邦制存在三個(gè)方面的不同，包括權(quán)力的 來 源、作 用 以 及 自 治 權(quán) 限［2］（pp.47－48）；王 世杰、錢端升在提及聯(lián)邦制的特征時(shí)，指出聯(lián)邦制與單一制的不同，在于各邦與中央政府的事權(quán)在憲法上有所劃分，且各邦受剛性憲法保障，中央政府不能任意侵犯或變更各邦的權(quán)限［3］（p.360）。英國學(xué)者布拉德利和尤因在提及英國的權(quán)力下放時(shí)也指出其與聯(lián)邦制的不同，在于權(quán)力下放是依照授權(quán)的權(quán)力進(jìn)行，而不是建基于憲法［4］（p.82）。因此，聯(lián)邦制政府不同于單一制國家政府的最大特點(diǎn)，應(yīng)在于地方政府的職權(quán)是否受到中央政府的任意決定以及憲法是否保障地方政府相對(duì)獨(dú)立的地位⑩［5］。單一制國家雖然也有地方自治之說，然而此種自治，僅限于中央政府以法律所為的授權(quán)，并無憲法保障［6］。

我國的國家結(jié)構(gòu)形式被認(rèn)為是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，地方政府要遵循中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)不排除地方政府享有一定的自主權(quán)（11）。但是如上文所述，判斷單一制和聯(lián)邦制的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在于憲法是否保障地方政府相對(duì)獨(dú)立的地位和職權(quán)。筆者以此規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合歷史、體系的分析方法，分析我國的國家結(jié)構(gòu)形式，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上分析中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的范圍。

現(xiàn)行憲法第3條的規(guī)定包括的“民主集中制”的組織原則來源于1949年的《共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》第15、16條規(guī)定了各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施民主集中制的原則并且由中央人民政府委員會(huì)按照事務(wù)的性質(zhì)以法令的形式規(guī)定（12）。1954年憲法第2條、1975年憲法第3條和1978年憲法第3條繼續(xù)堅(jiān)持民主集中制的組織原則，但是對(duì)中央政府與地方政府的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)與方式則沒有規(guī)定。將“兩個(gè)積極性”方針寫入憲法則是1978年憲法，它規(guī)定在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)方面充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的方針（13），此經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針在1982年修憲時(shí)則被作為劃分中央和地方政府職權(quán)的參考標(biāo)準(zhǔn)（14）［7］。“兩個(gè)積極性”只是對(duì)民主集中制原則的補(bǔ)充和體現(xiàn)，決定我國國家結(jié)構(gòu)形式的是民主集中制原則。

一直作為黨的組織原則的民主集中制，早在1940年就被毛澤東在其《新民主主義論》一文中提出來了，他將其表述為一種政體。這一思想在中共“七大”政治報(bào)告中得到確認(rèn)和體現(xiàn)，并最終影響了我國的政權(quán)建設(shè)，成為建國五十多年來一直規(guī)范和指導(dǎo)我國國家機(jī)關(guān)的組織和活動(dòng)的根本原則［8］（p.63）。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，在 中央與地方政府關(guān)系方面，民主集中制主要體現(xiàn)為職權(quán)的劃分依據(jù)事務(wù)的性質(zhì)，由中央政府以法令規(guī)定；各級(jí)政府要服從中央政府，下級(jí)政府服從上級(jí)政府，但是各級(jí)政府也要對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，從單一制與聯(lián)邦制的區(qū)別來看，由于《共同綱領(lǐng)》不能為地方政府提供以制衡中央政府的保障，其組織與職權(quán)均由中央政府以法令規(guī)定，因而《共同綱領(lǐng)》體現(xiàn)的是單一制國家結(jié)構(gòu)形式。這種規(guī)范上的特征為后來的憲法所保留，憲法中均沒有為地方政府設(shè)置特別的憲法保障。在1954年制憲時(shí)的憲法起草委員會(huì)第七次全體會(huì)議上，毛澤東指出：“我們是中央集權(quán)，不是地方分權(quán)。一切法律都要中央來制定，地方不能制定法律。中央可以改變地方的決定；下級(jí)要服從上級(jí)，地方要服從中央?！保?］（p.142）因此，從《共同綱領(lǐng)》第15、16條演變至現(xiàn)行憲法第3條所規(guī)定的民主集中制，它作為我國的國家機(jī)構(gòu)組織原則，在國家結(jié)構(gòu)形式方面始終指的是單一制國家結(jié)構(gòu)形式，而非聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式。

現(xiàn)行憲法的其他規(guī)定從諸多方面細(xì)化了憲法第3條單一制國家結(jié)構(gòu)形式的內(nèi)容。從立法權(quán)來看，省級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)，只要不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸即可（15）。但是中央政府的立法效力高于地方政府，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)，這可以說是“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的體現(xiàn)。如果地方立法與行政法規(guī)相抵觸，就屬于《立法法》第87條規(guī)定的“不適當(dāng)”的情形之一，應(yīng)當(dāng)按照第88條的相關(guān)規(guī)定予以撤銷（16）?！读⒎ǚā愤€對(duì)中央政府和地方政府的立法權(quán)進(jìn)一步進(jìn)行了劃分，第8條是地方性法規(guī)不得規(guī)定的事項(xiàng)，只能由法律予以規(guī)制或者授權(quán)行政立法暫時(shí)予以規(guī)制，由此進(jìn)一步限制了地方政府的立法權(quán)范圍。從行政權(quán)來看，地方政府在對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的同時(shí)（17），還要服從國務(wù)院并對(duì)其負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，檢察權(quán)也是如此（18）。從審判權(quán)來看，最高人民法院可以憑借審判監(jiān)督程序和二審程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)高級(jí)人民法院的監(jiān)督，但是不能領(lǐng)導(dǎo)高級(jí)人民法院的工作（19），后者亦不對(duì)前者負(fù)責(zé)更不必報(bào)告工作。審判權(quán)的地方自主性是最強(qiáng)烈的，它只需對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，綜合憲法對(duì)地方政府的職權(quán)規(guī)定來看，憲法所要建立的國家結(jié)構(gòu)形式，是一種既要在全國貫徹中央政府的統(tǒng)一決策，又要求地方政府不僅要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)還要對(duì)同級(jí)代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的國家結(jié)構(gòu)形式，這就是民主集中制的含義。它更側(cè)重于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)閼椃◤?qiáng)調(diào)中央立法的更高效力。更重要的是，根據(jù)憲法第89條第4項(xiàng)的規(guī)定，中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分是由國務(wù)院決定的（20），由于憲法并未規(guī)定專屬于地方政府管理的事項(xiàng)，地方政府不具有獨(dú)立的憲法地位。總的來說，從憲法的文本體系來看，單一制國家結(jié)構(gòu)形式是確鑿無疑的。只要有全國人大及其常委會(huì)的法律支持，中央政府可以通過法律程序行使必要的權(quán)力，從而限制地方政府的權(quán)力。但是即使中央政府能夠始終得到全國人大及其常委會(huì)的廣泛授權(quán)，從而獲得極大的權(quán)力，這種看似絕對(duì)的權(quán)力也并非不受任何限制。就中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)而言，形式上的限制是客觀存在的，這種限制從規(guī)范上來看主要集中于權(quán)力行使的方式，而不是對(duì)中央政府的實(shí)際權(quán)力范圍劃定了界限。

三、國務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的形式限制

國務(wù)院的憲法權(quán)力來自于全國人大及其常委會(huì)的授予，根據(jù)憲法第89條第1項(xiàng)的規(guī)定，它可以制定行政法規(guī)、規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令，而且必須是根據(jù)憲法和法律。這是國務(wù)院行使所有職權(quán)的法定方式，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)也要遵循這些方式本身所具有的限制。

第一，“根據(jù)憲法和法律”是對(duì)國務(wù)院職權(quán)的一個(gè)限制?！读⒎ǚā返?4條闡釋了憲法第89條第1項(xiàng)“根據(jù)憲法和法律”的含義，即執(zhí)行法律或者根據(jù)憲法直接制定行政法規(guī)。

第二，除非以行政法規(guī)的形式立法，否則地方立法是對(duì)國務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的另一個(gè)限制。

國務(wù)院行使權(quán)力的手段無非有以下三種：制定行政法規(guī)、規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令。后兩種都不是法，自然不能比地方立法具有更強(qiáng)的拘束力。而只有行政法規(guī)的效力高于地方立法，才可以排除地方立法中與中央政策相沖突的規(guī)定，推進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施。因此，憲法和《立法法》為國務(wù)院的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”提供了具體的方式，即以行政法規(guī)進(jìn)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，而不是任何文件、命令都能夠發(fā)揮“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的作用。

假如國務(wù)院推行中央政策不采用行政法規(guī)的立法方式，在不存在地方立法的情況下，國務(wù)院的決定、命令之類的規(guī)范性文件自然可以約束各級(jí)行政機(jī)關(guān)。但是一旦地方政府為了抵制中央政策，而制定與中央政策有所沖突的地方性法規(guī)或者規(guī)章。那么根據(jù)《立法法》，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的效力高于像國務(wù)院《通知》那樣的規(guī)范性文件。因此，除行政法規(guī)之外的規(guī)范性文件，由于其不具有法的地位，當(dāng)其與地方性法規(guī)和政府規(guī)章相沖突時(shí)，難以約束地方政府（21）。

從中央政府的權(quán)力行使方式所受到的限制來看，它表明憲法和法律雖然賦予中央政府權(quán)力，但是同時(shí)還強(qiáng)調(diào)中央政府應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)不同的政策目標(biāo)，從而采取與之相適應(yīng)的權(quán)力行使方式。這正凸顯了法治的理念?，F(xiàn)行憲法第13修正案規(guī)定了法治原則（22），正是該原則的要求，使得中央政府在行使被授予的權(quán)力時(shí)要遵循法定的程序、采

取適當(dāng)?shù)姆绞揭源龠M(jìn)相應(yīng)的公共利益。憲法第3條的民主集中制原則在法治原則之下便受到了一些限制。民主集中制原則是國家機(jī)關(guān)的組織原則，而法治原則是適用于各個(gè)領(lǐng)域的憲法原則（23），雖然它們都是憲法典總則中位置比較靠前的條款，但是法治原則應(yīng)當(dāng)居于比民主集中制原則更高的價(jià)值地位。法治原則同時(shí)還是1999年制定的憲法修正案，這種新明確的價(jià)值應(yīng)當(dāng)限定憲法中已有 的 其 他 價(jià) 值［10］（pp.162－163）。 因 此，法 治 原 則限定了民主集中制組織國家機(jī)關(guān)、處理其相互關(guān)系的方式。國務(wù)院所受到的制約，來自于社會(huì)主義法治原則，即使強(qiáng)調(diào)單一制的民主集中制也不能為其不適當(dāng)?shù)男姓袨樘峁┻m當(dāng)性。

四、對(duì)《通知》與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的分析

國務(wù)院的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的目標(biāo)是“促使房價(jià)合理回歸”，以使房地產(chǎn)能夠滿足大多數(shù)公民的實(shí)際生活需求，這是一項(xiàng)極為重要的公共利益。為了促進(jìn)該項(xiàng)公共利益，國務(wù)院采取的方式是由國務(wù)院辦公廳發(fā)布一個(gè)《通知》來“通知”各省級(jí)政府及國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)（24）。筆者根據(jù)上文的分析來對(duì)此政策及其實(shí)施手段做出評(píng)價(jià)。

根據(jù)《立法法》第2條，《通知》不屬于法的范圍。而與該《通知》相左的是蕪湖市政府于2012年2月經(jīng)過市政府常務(wù)會(huì)議討論通過后發(fā)布的地方政府規(guī)章（25）。國務(wù)院辦公廳的規(guī)范性文件與地方政府的規(guī)章相沖突，蕪湖市政府隨后宣布暫緩執(zhí)行該政府規(guī)章。雖然國務(wù)院自始至終未公開針對(duì)此事發(fā)表看法，但是該事例始終給人一種“因與國務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)政策相抵觸而導(dǎo)致地方政府規(guī)章暫緩實(shí)施”的印象。從憲法和《立法法》的相關(guān)規(guī)定來看，蕪湖市政府暫緩實(shí)施規(guī)章是缺乏說服力的。如果國務(wù)院以行政法規(guī)的方式來規(guī)定對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控政策，那么各地政府也就不會(huì)去制定與中央政策相抵觸的政府規(guī)章了。之所以出現(xiàn)個(gè)別城市試圖放寬限購政策，國務(wù)院行使宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的方式不適當(dāng)正是其中的一個(gè)原因。加之地方政府依賴土地財(cái)政，自然會(huì)試圖去沖擊這項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策。

因而，雖然國務(wù)院所設(shè)定的政策目標(biāo)是重要的公共利益，但是為維護(hù)該公共利益所采用的法律手段顯得過于輕率，缺乏權(quán)威性。這不利于該政策的實(shí)施，也不利于公共利益。

更進(jìn)一步追問，憲法所確立的單一制國家結(jié)構(gòu)為何不足以保障中央政策在地方獲得誠實(shí)的實(shí)施，為何地方政府敢于小規(guī)模地沖擊中央政府的政策？筆者認(rèn)為，這種現(xiàn)象的根源在于：地方政府的地位與職權(quán)雖然不具有憲法文本上的保障，但是卻具有“隱含的、動(dòng)態(tài)的”憲法保障。

五、地方政府的“動(dòng)態(tài)憲法保障”

雖然從靜態(tài)的規(guī)范分析來看，我國是單一制國家結(jié)構(gòu)，地方政府的職權(quán)不具有憲法保障。但是，全國人民代表大會(huì)的組成方式使中央政府的職權(quán)或多或少受到地方政府的制約。

憲法規(guī)定全國人大代表是由各省和解放軍選舉產(chǎn)生的，在事實(shí)上歷屆的全國人大代表多數(shù)為地方 黨 政 機(jī) 關(guān) 的 公 務(wù) 員［11］（pp.228－231），比 例 一 般 都很高［12］（p.119）。這與 國 外 代 表 地 方 利 益 的 “參 議院”的組成已經(jīng)十分相似了。由于地方政府的公務(wù)員更多代表的是地方利益，因而全國人大可能也會(huì)具有強(qiáng)烈的地方主義傾向。而全國人大常委會(huì)是由全國人大選舉產(chǎn)生的，其克制地方主義的能力也就有限了。如此一來，作為向全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的國務(wù)院要對(duì)地方政府實(shí)施監(jiān)督，就存在一定的困難，或許這就是“上有政策，下有對(duì)策”的制度根源。這就可以解釋，為什么有時(shí)候全國人大常委會(huì)和國務(wù)院要有意避開全國人大的會(huì)期，在全國人大閉會(huì)期間、開會(huì)之際迅速通過一些事關(guān)全國利益的法律和法規(guī)了。而學(xué)界曾呼吁制定調(diào)整中央與地方關(guān)系的專門法律，之所以一直未制定，可能也是基于上述考慮而為的理性決策（26）。

因此即使是行政法規(guī)的效力高于地方政府的立法，根據(jù)上文對(duì)全國人大組成的分析，這也不代表著中央政府就完全可以隨意在全國范圍內(nèi)推行一項(xiàng)政策。我國是單一制國家，憲法不保障地方政府的憲法地位，但是由于地方政府的公務(wù)員代表占全國人大代表總數(shù)的過半數(shù)，他們聚在一起便能影響憲法規(guī)定的“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，這豈能說不是一種“憲法上的保障”？由此觀之，雖然我國在規(guī)范上所希望構(gòu)建的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，但是在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)生了極大的偏差，導(dǎo)致最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)可能會(huì)成為“憲法保障地方利益的國家機(jī)構(gòu)”。在這個(gè)前提下看待民主集中制和它引領(lǐng)的憲法規(guī)范，應(yīng)當(dāng)?shù)贸龅慕Y(jié)論是中央政府和地方政府之間是相互制衡的，中央政府具有“明示的、靜態(tài)的”對(duì)地方政府的權(quán)威和手段，但是地方政府的憲法地位則具有“隱含的、動(dòng)態(tài)的”憲法上的保障。在這個(gè)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，中央政府和地方政府彼此尊重對(duì)方的憲法地位，基于發(fā)展公共利益的目標(biāo)，構(gòu)建合作型的關(guān)系，才能有助于推動(dòng)一項(xiàng)中央政府的政策在全國得到認(rèn)可、贊同和實(shí)施。

六、國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的加強(qiáng)

國務(wù)院的宏觀調(diào)控權(quán)所受到的限制，除了形式限制之外，還存在事實(shí)上的限制，即上文所述的地方政府雖然不受憲法的明確保障，但是受到“隱含的”憲法保障，從而可以為中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策施加障礙。但制憲歷史和憲法規(guī)范均表明我國所要建立的是單一制國家結(jié)構(gòu)形式，地方的自主性和靈活性是以中央立法的形式獲得的，而不應(yīng)當(dāng)是通過“隱含的”憲法保障而被予以默認(rèn)的。由于地方政府具有“隱含的”憲法保障，中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策就難免受到地方政府不正當(dāng)?shù)母深A(yù)和影響。若要使得中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策能夠在全國獲得誠實(shí)、有效的實(shí)施，需要貫徹憲法的本意，消除地方政府“隱含的”憲法保障，使全國人大成為一個(gè)代表全國人民的利益、并能增強(qiáng)中央政府權(quán)威的國家機(jī)關(guān)。針對(duì)這種“隱含的”憲法保障，需要探究它的成因，才能提出相應(yīng)的對(duì)策。

筆者認(rèn)為這涉及全國人大代表的選舉問題。根據(jù)憲法第59條的規(guī)定，全國人大代表是由省、直轄市、自治區(qū)和解放軍選出的代表組成的，而《選舉法》第15條第1款則規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)和解放軍選舉產(chǎn)生?？梢钥闯觥哆x舉法》第15條和憲法第59條之間是有出入的，憲法只規(guī)定全國人大由省級(jí)區(qū)域的代表組成，但是《選舉法》則明確只能由省級(jí)人大選舉產(chǎn)生。雖然《選舉法》是全國人大依據(jù)憲法制定的，但是如上文所分析的那樣，憲法的制憲歷史和規(guī)范含義都表明我國應(yīng)當(dāng)建立的是單一制國家結(jié)構(gòu)，不容許地方政府存在和中央政府相互制衡的方式。那么對(duì)憲法第59條第3款的解釋和運(yùn)用，就不能違反這個(gè)目標(biāo)。接下來的問題就是，《選舉法》第15條限制憲法第59條的含義，規(guī)定省級(jí)人大產(chǎn)生全國人大代表，是不是造成“隱含的”憲法保障的制度原因？如果是，那么只要減少全國人大代表的選舉層級(jí)，增加控制選舉過程的難度即可有效克制全國人大的地方主義傾向；反之會(huì)出現(xiàn)大量地方黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員入選全國人大，或者是控制了省級(jí)的選舉，或者是控制了市級(jí)甚至是更低層級(jí)的選舉，從而影響省級(jí)的選舉活動(dòng)。那么減少選舉層級(jí)，同樣可以部分遏制地方政府對(duì)選舉全國人大代表的不正當(dāng)干預(yù)，從而減少全國人大的地方主義傾向。因此，減少全國人大代表的選舉層級(jí)是有必要的。

那么其是否可行呢，我國是不是因?yàn)榉鶈T遼闊、人口眾多就只能依賴省級(jí)人大選舉全國人大代表？這種見解是錯(cuò)誤的。我國縣級(jí)人大的代表均是直接選舉產(chǎn)生，如果縣級(jí)直接選舉本級(jí)人大代表是可行的，那么只要《選舉法》提供確定代表名額的標(biāo)準(zhǔn)，由全國人大常委會(huì)加以確定各個(gè)縣級(jí)區(qū)域的代表名額，就可以在該縣直接選舉全國人大的代表，而可以直接避免市級(jí)、省級(jí)政府對(duì)選舉的干預(yù)?；蛟S有人會(huì)反駁：既然省級(jí)、市級(jí)政府可以影響本級(jí)選舉，也就同樣可以影響下級(jí)選舉。這種反對(duì)意見也是不成立的，因?yàn)槭?、市?jí)政府之所以能對(duì)本級(jí)選舉施加影響，在于它們面對(duì)的乃是確定的少數(shù)人，而當(dāng)各個(gè)縣實(shí)施直接選舉全國人大代表之時(shí)，它們面對(duì)的則是數(shù)十萬直接投票的選民，就難以像間接選舉那樣控制選舉活動(dòng)了（27）。所以，在縣一級(jí)直接選舉全國人大代表，是必要的也是可行的。

因此，中央政府若要推行有益于全國的公共政策，就要防止全國人大的地方主義傾向。制憲歷史和憲法規(guī)范原本期望的不是現(xiàn)在這樣的全國人大，它所主張建立的乃是能夠增強(qiáng)中央政府正當(dāng)性和權(quán)威的全國人大，而不是執(zhí)迷于保護(hù)地方利益的全國人大?！哆x舉法》第15條更是改變了憲法第59條的本意，將僅具地理意義的省級(jí)區(qū)域限定為省級(jí)人大，這些不符合憲法目標(biāo)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫薷?。雖然和3000個(gè)人打交道比跟35個(gè)人打交道要困難，但是對(duì)一項(xiàng)政策而言，3000個(gè)人異口同聲提出反對(duì)意見的概率，則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于35個(gè)人（28）。

七、結(jié)論

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能獨(dú)立發(fā)揮作用，政府組織存在的目的在于保護(hù)公共利益。作為改進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)弊端的政府權(quán)力，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的行使不是無邊無際的。我國憲法上的法治原則居于較高的地位，它高于民主集中制這一政權(quán)組織原則。因此，國務(wù)院對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控之時(shí)，其行使權(quán)力的手段應(yīng)當(dāng)受到法治原則的限制，貫徹宏觀經(jīng)濟(jì)政策在全國的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)采用與調(diào)控目標(biāo)相適應(yīng)的法定方式。同時(shí)，從事實(shí)上來看，國務(wù)院的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)不是沒有限制的，由于全國人大的特定組成方式，在這種環(huán)境下，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)尊重各地方政府的正當(dāng)利益和合理主張，構(gòu)建合作型的中央與地方關(guān)系，這也說明國務(wù)院在制定事關(guān)全國利益的宏觀經(jīng)濟(jì)政策時(shí)不能為追求效率而使用過于草率的方式，而應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)的制定程序來保障該政策是經(jīng)過審慎考慮的。但是地方主義終究是為制憲歷史和憲法規(guī)范所否定的，對(duì)它的限制應(yīng)當(dāng)通過減少全國人大代表的選舉層級(jí)來實(shí)現(xiàn)。曲解憲法第59條的含義，背離制憲目標(biāo)的《選舉法》第15條也應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫薷?。從形式和?shí)質(zhì)兩個(gè)方面加以改進(jìn)，就可以改善中央政府的政策在全國實(shí)施的環(huán)境，排除可能的阻力，使房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策在全國獲得誠實(shí)、有效的實(shí)施。

注釋：

①現(xiàn)行憲法第7修正案規(guī)定“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”。

②比如憲法第20修正案規(guī)定了國家為了公共利益可以征收土地并給予補(bǔ)償，但是并未規(guī)定只有國務(wù)院才有權(quán)征收土地，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第4條的規(guī)定，征收和補(bǔ)償主體是市縣級(jí)人民政府。再比如憲法第22修正案規(guī)定了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法地位以及國家所負(fù)有的憲法保障義務(wù)，而《物權(quán)法》第28條則規(guī)定了人民政府的征收決定可以即時(shí)設(shè)立、變更或者消滅公民的物權(quán)，《物權(quán)法》所謂的“人民政府”也并非僅指中央人民政府。因此憲法第22修正案中的“國家”既指中央政府也指地方政府。

③雖然國務(wù)院各個(gè)部門、委員會(huì)等機(jī)構(gòu)可以根據(jù)《立法法》第71條制定部門規(guī)章，而且規(guī)章必須是根據(jù)法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院的決定、命令，可是部門規(guī)章終究不是國務(wù)院制定的規(guī)范性文件，因而國務(wù)院所能制定的經(jīng)濟(jì)立法就只有行政法規(guī)。

④ http：//www. gov. cn/zwgk/2010-01/10/content ＿1507058.htm，訪問于2012年7月20日。

⑤參見“地方救市容忍度不會(huì)放開 房地產(chǎn)調(diào)控未到放松時(shí)”，http：//roll.sohu.com/20120214/n334658218.shtml，訪問于2012年7月31日。

⑥中央政府一直關(guān)注房地產(chǎn)調(diào)控政策的實(shí)施，以促進(jìn)“房價(jià)合理回歸”。2012年7月19日，國土資源部還在京召開視頻會(huì)議，就國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格房地產(chǎn)用地管理鞏固房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控成果的緊急通知》進(jìn)行了通報(bào)，并對(duì)下一步房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作做了部署。參見http：//roll.sohu.com/20120720/n348643230.shtml。

⑦“其他規(guī)范性文件”是指除了《立法法》第2條所規(guī)定的法的形式淵源之外的規(guī)范性文件。

⑧《立法法》第2條規(guī)定了我國具有法律地位和法律效力的規(guī)范性文件，只包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章，同時(shí)第78條規(guī)定了憲法的最高法律地位。但是沒有規(guī)定國務(wù)院的“通知”具有法律地位和法律效力?！巴ㄖ笔菄鴦?wù)院辦公廳發(fā)布的，根據(jù)這種頒布方式，既不是行政法規(guī)，也不是部門規(guī)章。因此根據(jù)排除法的邏輯，“通知”就只能屬于“其他規(guī)范性文件”了。因而它既不具有法律地位，也不具有法律效力，它類似行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部紀(jì)律。

⑨比如制定地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，這兩種規(guī)范性文件的效力均在“通知”之上。

⑩這種標(biāo)準(zhǔn)只是憲法規(guī)范上的表現(xiàn)，童之偉認(rèn)為全國政府獨(dú)占主權(quán)的即為單一制，全國政府與區(qū)域政府分享主權(quán)的則為聯(lián)邦制。從權(quán)力來源上講，聯(lián)邦制與單一制的建國理念存在根本的差異，按照“人民主權(quán)說”的理論權(quán)力來自人民，人民即主權(quán)者。但是就執(zhí)掌于人民手中的國家主權(quán)而言，根據(jù)其是統(tǒng)一的還是分割的，可將國家結(jié)構(gòu)形式劃分為不同的形態(tài)，即單一制國家結(jié)構(gòu)和聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦制的立國根據(jù)在于人民雖享有主權(quán)，但是卻建立了兩套政府系統(tǒng)，一部分主權(quán)授予了中央政府，剩余的主權(quán)在地方政府。單一制國家則堅(jiān)持主權(quán)是不可分割的，地方政府則只能唯中央政府馬首是瞻，而無自我決定政府建構(gòu)等權(quán)力。

（11）憲法第3條。

（12）《共同綱領(lǐng)》第15、16條。

（13）1978年憲法第3條第2款和第11條第2款。

（14）從彭真對(duì)1982年修憲草案的說明來看，1982年憲法所規(guī)定的第3條，旨在貫徹“民主集中制”的國家機(jī)關(guān)組織原則，并參考“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則”的職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。原因在于我國幅員遼闊、人口眾多，各地的實(shí)際情況千差萬別，因而有因地制宜的需要。1982年修憲時(shí)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)地方政府的權(quán)力，具體表現(xiàn)在賦予了省級(jí)人大和它的常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)。但是說明中也提及中央和地方的適當(dāng)分權(quán)是在“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)大前提之下的。

（15）憲法第100條。此外根據(jù)《立法法》第73條，地方政府還可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

（16）如果是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與行政法規(guī)相抵觸，根據(jù)《立法法》第88條第2項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會(huì)予以撤銷；如果地方政府的規(guī)章與行政法規(guī)相抵觸，則根據(jù)第3項(xiàng)的規(guī)定由國務(wù)院予以撤銷。

（17）憲法第110條。

（18）憲法第133條。

（19）憲法第128條。

（20）雖然憲法和組織法表明地方行政機(jī)關(guān)不僅要向上級(jí)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，而且還要對(duì)同級(jí)代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，但是其自身職權(quán)的配置，同級(jí)代表機(jī)關(guān)卻無權(quán)干預(yù)，而只能由國務(wù)院負(fù)責(zé)。這更表現(xiàn)出“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”所受到重視的程度，高于地方民主。

（21）即使國務(wù)院授意其部委制定部門規(guī)章，雖可以根據(jù)《立法法》第86條第3款直接排除地方政府規(guī)章的阻礙，但還是難以直接克服地方性法規(guī)對(duì)政策的阻力?！读⒎ǚā返?條則規(guī)定地方性法規(guī)屬于法的體系中的一部分，國務(wù)院部門規(guī)章的立、改、廢則是參照立法程序，說明國務(wù)院部門規(guī)章本身的法律地位并不如地方性法規(guī)。依照第86條的規(guī)定，地方性法規(guī)的效力一般被推定為高于國務(wù)院部門規(guī)章。《行政訴訟法》第52、53條也有類似的規(guī)定?！缎姓V訟法》第52條列舉了應(yīng)當(dāng)“依據(jù)”的規(guī)范性文件，其中包括地方性法規(guī)；第53條規(guī)定對(duì)規(guī)章采取了“參照”的做法。因而，從法律適用順序的角度來看，規(guī)章的效力不如地方性法規(guī)，國務(wù)院部門規(guī)章也不一定能優(yōu)先于地方性法規(guī)獲得適用。因此，當(dāng)國務(wù)院部門規(guī)章與地方政府的法規(guī)相抵觸時(shí)，由于不能確定比地方性法規(guī)具有更高的法律效力，部門規(guī)章或許同樣難以達(dá)到中央政府的調(diào)控目標(biāo)。

（22）憲法第13修正案規(guī)定“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！?/p>

（23）法治（rule of law）原則的含義，是“法律的統(tǒng)治”，依照法律治理國家，任何人都不享有法外的權(quán)利，其憲法依據(jù)在于憲法第13修正案。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為法治原則和民主集中制都是憲法原則，并且將民主集中制原則與三權(quán)分立原則相對(duì)應(yīng)。但是也有學(xué)者在承認(rèn)法治原則作為憲法原則的同時(shí)，未將民主集中制原則歸為憲法原則，而是將議行合一原則或者監(jiān)督原則認(rèn)為是我國與“三權(quán)分立原則”相對(duì)應(yīng)的憲法原則。還有學(xué)者認(rèn)為權(quán)力制約和監(jiān)督原則是我國的憲法原則，而民主集中制原則只是該原則下的一個(gè)方面。因此，法治原則作為一個(gè)憲法原則是沒有疑問的，但是民主集中制原則是否作為一個(gè)憲法原則，學(xué)界的意見并不統(tǒng)一。

（24）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，國辦發(fā)〔2010〕4號(hào)。

（25）《規(guī)章程序制定條例》第27條。

（26）調(diào)整中央與地方關(guān)系的法律，根據(jù)憲法第62條的規(guī)定應(yīng)當(dāng)被納入基本法律的范疇，因而應(yīng)當(dāng)由全國人大表決方能通過。一旦這樣的法律提交全國人大審議，就一定會(huì)因牽涉地方利益而使立法本意難以得到保障，并且會(huì)使全國人大常委會(huì)、國務(wù)院在議程方面陷入進(jìn)退維谷的地步。類似這樣的法律，其立法過程之所以非常遲緩，各方利益的權(quán)衡是一個(gè)重要的因素。而在中央政府沒把握保障立法本意不被篡改的情況下，貿(mào)然提交立法草案有很大的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)使中央政府在與地方政府的博弈中，處于更加不利的地位。

（27）韓大元2002年主持的“中國公民憲法意識(shí)”的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大部分被調(diào)查者不了解本選區(qū)的人大代表，知道本選區(qū)全部人大代表名字的只有2%，即使是與政治活動(dòng)密切聯(lián)系的群體，如黨政機(jī)關(guān)工作人員、事業(yè)單位工作人員和法律工作者，對(duì)人大代表的了解程度也普遍較低，其中知道本選區(qū)全部人大代表名字的分別只有8%、2%和3%。我國2002年時(shí)的《選舉法》第24條第2款的規(guī)定，每個(gè)人大代表選區(qū)所選出的人大代表數(shù)量為1-3名。連不超過3個(gè)的人名都不知道，可見公民對(duì)其選區(qū)所選的人大代表的陌生程度。而地方政府對(duì)選舉活動(dòng)的控制程度，從當(dāng)?shù)剡x民對(duì)其選區(qū)的人大代表的了解程度也可見一斑。

（28）我國有23個(gè)省、5個(gè)民族自治區(qū)、4個(gè)直轄市和2個(gè)特別行政區(qū)，一共是34個(gè)地方單位。全國的縣級(jí)單位則接近3000個(gè)。如果讓省級(jí)人大選出全國人大代表，那么省級(jí)政府比較容易影響這樣的選舉，官員也就有更大的把握當(dāng)選為全國人大代表，那么中央政府就要與“少數(shù)派”打交道。而如果由縣級(jí)單位直接選出本選區(qū)的全國人大代表，那么省市級(jí)政府控制選舉的難度就大為增加。這樣同時(shí)也有理由在全國人大的議事過程中不必一定要按照省份組成代表團(tuán)分組議事，更能弱化代表的地方主義傾向，使他們無法強(qiáng)化一種“我是河北的全國人大代表”或者“我是廣東的全國人大代表”這樣的意識(shí)。一項(xiàng)有益的全國政策，就不容易再因地方主義的偏見而受到阻撓。

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1008－7168（2012）06－0088－07

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.06.015

2012-08-30

柴華（1984－），男，河南鞏義人，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士生。

王 篆］