劉書祥

（中共天津市委黨校，天津 300191）

努力建設(shè)適應(yīng)開發(fā)開放的審判體制
——關(guān)于天津濱海新區(qū)人民法院體制現(xiàn)狀、問題的調(diào)查與思考

劉書祥

（中共天津市委黨校，天津 300191）

天津濱海新區(qū)的成立及其行政管理體制的改革，要求形成與之相適應(yīng)的司法體制新模式。當前，濱海新區(qū)人民法院運行中存在機構(gòu)設(shè)置于法無據(jù)、審判管理工作和審判活動混亂、審判委員會難以發(fā)揮作用、人財事權(quán)不統(tǒng)一和不能適應(yīng)濱海新區(qū)開發(fā)開放的需要等問題，有關(guān)部門為此做了大量的工作。在濱海新區(qū)法院設(shè)置中，我們主張通過“依法設(shè)置”或“因特殊需要設(shè)置”兩種程序，設(shè)立濱海新區(qū)中級人民法院，分設(shè)塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)四個基層人民法院。

天津濱海新區(qū)；司法體制；司法機構(gòu)；法院設(shè)置

2009年11月，國務(wù)院正式批準天津市《關(guān)于調(diào)整天津市部分行政區(qū)劃的請示》，同意撤銷天津市塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，設(shè)立天津市濱海新區(qū)，以原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)的行政區(qū)域為濱海新區(qū)的行政區(qū)域。11月9日天津濱海新區(qū)（以下簡稱“濱海新區(qū)”）成立。隨著濱海新區(qū)管理體制的重大改革，要求濱海新區(qū)司法機構(gòu)和司法體制探索新的模式以適應(yīng)管理體制改革和開發(fā)開放形勢的需要。針對濱海新區(qū)人民法院體制的現(xiàn)狀和問題，自2011年下半年以來，我們對濱海新區(qū)法院系統(tǒng)進行了深入的調(diào)查。

濱海新區(qū)主要包括塘沽、漢沽、大港三個城區(qū)和九個功能區(qū)，行政區(qū)劃面積2270平方公里，連同填海造陸和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)面積共約2700平方公里。2010年初，濱海新區(qū)成立時常住人口300萬，按照規(guī)劃，2020年將達到600萬。濱海新區(qū)內(nèi)有7萬多家企業(yè)，2010年區(qū)生產(chǎn)總值5030.1億元，財政收入1006億元，其中地方財政收入623.2億元。2011年生產(chǎn)總值6206.9億元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值12732億元，財政收入1379.3億元，其中地方財政收入971.3億元。

一、天津濱海新區(qū)人民法院設(shè)置的基本情況

（一）新區(qū)成立前人民法院設(shè)置情況。濱海新區(qū)成立以前，有四個基層人民法院和中級人民法院的兩個派出法庭，即塘沽區(qū)人民法院、漢沽區(qū)人民法院、大港區(qū)人民法院、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院和第二中級人民法院設(shè)在天津港保稅區(qū)的法庭、第一中級人民法院設(shè)在天津高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的法庭。三個行政區(qū)的基層人民法院分別管轄本行政區(qū)內(nèi)的案件，其中塘沽區(qū)人民法院還負責審理天津港務(wù)局范圍內(nèi)發(fā)生的案件。兩個中級人民法院分別設(shè)立的兩個法庭，分別受理保稅區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的經(jīng)濟民事糾紛案件。

（二）新區(qū)成立后人民法院設(shè)置情況。隨著濱海新區(qū)的成立和濱海新區(qū)行政管理體制的改革，天津濱海新區(qū)人民法院于2010年1月正式成立。與此同時，原來與行政區(qū)劃對應(yīng)的塘沽區(qū)人民法院、漢沽區(qū)人民法院、大港區(qū)人民法院和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院被撤銷，成立四個審判區(qū)，審判區(qū)分別設(shè)立審判管理委員會，作為濱海新區(qū)人民法院的派出機構(gòu)，負責原所轄區(qū)域的審判工作。原來兩個中級人民法院設(shè)立的兩個派出法庭繼續(xù)保留。

濱海新區(qū)人民法院設(shè)院長1名，副院長若干名。新區(qū)法院有16個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中包括立案、刑事、民事、行政、執(zhí)行等9個業(yè)務(wù)庭和辦公室、研究室等7個綜合行政部門。四個審判區(qū)不設(shè)院長、副院長，設(shè)審判管理委員會主任1名，副主任若干名。原來四個基層人民法院雖然改為審判區(qū)，但同時還保留原來基層人民法院的框架，各審判區(qū)分別設(shè)有14個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，即相應(yīng)的立案、刑事、民事、行政等審判業(yè)務(wù)庭和辦公室、研究室等綜合行政部門。

四個基層人民法院被撤銷的同時，原設(shè)在四個基層人民法院的審判委員會也同時被撤銷。濱海新區(qū)人民法院設(shè)立審判委員會，共任命36名審判委員會委員。審判委員會由新區(qū)法院院長、副院長、主要內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人和四個審判區(qū)審判管理委員會主任、副主任及主要內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人組成。濱海新區(qū)人民法院和四個審判區(qū)分別有七至八名審判委員會委員。

二、天津濱海新區(qū)人民法院運行中存在的問題

（一）現(xiàn)行人民法院的設(shè)置于法無據(jù)。我國憲法第124條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?！蔽覈嗣穹ㄔ航M織法第2條規(guī)定：“地方各級人民法院分為：基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院。”第18條規(guī)定：“基層人民法院包括：（一）縣人民法院和市人民法院；（二）自治縣人民法院；（三）市轄區(qū)人民法院?！钡?9條規(guī)定：“基層人民法院由院長一人，副院長和審判員若干人組成?；鶎尤嗣穹ㄔ嚎梢栽O(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟審判庭，庭設(shè)庭長、副庭長?！钡?0條規(guī)定：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定?！钡?3條規(guī)定：“中級人民法院包括：（一）在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的中級人民法院；（二）在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院；（三）省、自治區(qū)轄市的中級人民法院；（四）自治州中級人民法院?！钡?4條規(guī)定：“中級人民法院由院長一人，副院長、庭長、副庭長和審判員若干人組成。中級人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭?！?/p>

按照以上規(guī)定，現(xiàn)行濱海新區(qū)人民法院的設(shè)置存在法律依據(jù)不充分的問題。首先，濱海新區(qū)人民法院屬于哪級法院不清楚。其屬于中級人民法院還是基層人民法院，如果是中級人民法院，其不受理二審案件，而直接受理一審案件；如果是基層人民法院，而其直接管理的四個審判區(qū)，也受理一審案件，并且四個審判區(qū)實際上行使的是一審法院的職能。也就是說，濱海新區(qū)人民法院既不是法律意義上的中級人民法院，也不同于一般意義的基層人民法院。其次，四個審判區(qū)屬于哪級法院不清楚。其是基層人民法院還是基層人民法院的派出法庭，如果是基層人民法院，而從名稱上不叫人民法院，而稱濱海新區(qū)人民法院審判區(qū)；如果是基層人民法院的派出法庭，而實際上卻行使著一審法院的職能，因為整個架構(gòu)就是原來的基層人民法院，其內(nèi)設(shè)若干業(yè)務(wù)法庭和綜合行政部門，并且其下設(shè)若干人民法庭。在此種體制模式下，審判管理委員會不是一級法院，沒有獨立的審判委員會，卻下設(shè)同基層人民法院一樣的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，行使同基層人民法院一樣的審判職權(quán)。再次，四個審判區(qū)組織機構(gòu)和職務(wù)設(shè)置不清楚。四個審判區(qū)不設(shè)院長、副院長，設(shè)審判管理委員會，原來的院長、副院長，改稱審判管理委員會主任、副主任。主任、副主任不是法律職務(wù)，但實際上行使著一審法院院長、副院長相同的權(quán)能。在人民法院組織法中既沒有其審判組織的名稱，也沒有其審判組織職務(wù)的稱謂。審判區(qū)審判管理委員會不是一級審判組織，卻行使一審法院的權(quán)能。

以上這些稱謂、設(shè)置、組織機構(gòu)等方面，都沒有法律依據(jù)，與我國現(xiàn)行憲法、人民法院組織法等相關(guān)法律不符。

（二）審判管理工作和審判活動存在某種混亂。首先，從審判行政管理關(guān)系來看。就行政級別而言，濱海新區(qū)人民法院和市中級人民法院同級，四個審判區(qū)和市轄區(qū)的基層人民法院同級。就行政管理關(guān)系而言，四個審判區(qū)隸屬于濱海新區(qū)人民法院。其次，從審判監(jiān)督關(guān)系來看。濱海新區(qū)人民法院管理四個審判區(qū)，卻不受理四個審判區(qū)一審的上訴案件，因為其不具有二審法院的權(quán)能。四個審判區(qū)一審案件的上訴法院是市第二中級人民法院。濱海新區(qū)人民法院只審理一審案件，不審理二審案件，該法院審理一審案件的上訴法院也是市第二中級人民法院。再次，從具體審判活動看。濱海新區(qū)人民法院和四個審判區(qū)，各自受理和審判自己的案件。濱海新區(qū)人民法院不直接參與四個審判區(qū)案件的審理。四個審判區(qū)獨立審理自己管轄的案件，但其所做出的判決、裁定等法律文書，卻統(tǒng)一加蓋濱海新區(qū)人民法院的公章。一旦出現(xiàn)錯案，責任就無法確定。第四，從以上幾個方面可以看出濱海新區(qū)審判管理工作和審判活動的混亂。即濱海新區(qū)人民法院和四個審判區(qū)，從行政管理關(guān)系看是上級與下級之間的關(guān)系，而在審判監(jiān)督關(guān)系上不是上級法院與下級法院之間的關(guān)系；濱海新區(qū)人民法院與市第二中級人民法院，從行政管理關(guān)系看，屬于一個級別，不存在上下級之間的關(guān)系，而在審判監(jiān)督關(guān)系上是上級法院與下級法院之間的關(guān)系。濱海新區(qū)人民法院把這種自身的審判組織體系稱為“一級法院，兩層架構(gòu)”。第五，從濱海新區(qū)人民法院同保稅區(qū)和高新區(qū)兩個法庭的關(guān)系來看。天津濱海新區(qū)成立以后，相繼成立了濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府。區(qū)委、區(qū)政府直接管理三個行政城區(qū)和九個功能區(qū)的黨務(wù)、行政管理工作。濱海新區(qū)人民法院管轄范圍應(yīng)當與區(qū)委、區(qū)政府所轄相同。然而，濱海新區(qū)的三個行政城區(qū)和七個功能區(qū)的審判工作隸屬于濱海新區(qū)人民法院，而天津高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，由市第一中級人民法院派出法庭，負責審理該區(qū)的案件；天津港保稅區(qū)，由市第二中級人民法院派出法庭，負責審理該區(qū)的案件。也就是說，濱海新區(qū)人民法院與兩個審判法庭既沒有行政管理關(guān)系，也沒有審判監(jiān)督關(guān)系，對濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府隸屬的兩個功能區(qū)，不具有審判管轄權(quán)。濱海新區(qū)法院的現(xiàn)行構(gòu)架，沒有隨著濱海新區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整而調(diào)整，與濱海新區(qū)的行政管理體制不相協(xié)調(diào)，難以有效應(yīng)對和解決濱海新區(qū)開發(fā)開放的司法要求，不利于審判工作的統(tǒng)一集中開展。

（三）審判委員會難以發(fā)揮作用。人民法院組織法第11條規(guī)定：“各級人民法院設(shè)立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。地方各級人民法院審判委員會委員，由院長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免；最高人民法院審判委員會委員，由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務(wù)委員會任免。各級人民法院審判委員會會議由院長主持，本級人民檢察院檢察長可以列席。”濱海新區(qū)人民法院成立以后，根據(jù)人民法院組織法的規(guī)定設(shè)立了審判委員會，由36名審判委員會委員組成。審判委員會委員分布在濱海新區(qū)人民法院和四個審判區(qū)?！皟蓪訕?gòu)架”的濱海新區(qū)法院組織體系，使審判委員會指導(dǎo)審判業(yè)務(wù)、研究重大疑難案件等審判決策機構(gòu)的職能無法行使。按照法律規(guī)定，法院審判委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)，研究案件采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，審判委員會作出決定必須過半數(shù)才能有效。各審判區(qū)目前的審判委員會委員只有七八人，按照有關(guān)規(guī)定，對疑難、復(fù)雜、敏感等重大案件，應(yīng)當由人民法院審判委員會研究，并形成會議決議交合議庭落實。但由于各種客觀因素的限制，濱海新區(qū)人民法院不可能把分散在四個審判區(qū)和院機關(guān)的審判委員會委員經(jīng)常召集起來研究案件，只能由具體案件所屬審判區(qū)的院審委會委員，以委員會議的形式提出處理意見，交合議庭落實。這種操作辦法有違法律規(guī)定，也難以真正發(fā)揮審判委員會應(yīng)有的作用。

（四）人財事權(quán)不統(tǒng)一。從濱海新區(qū)法院組織體系的現(xiàn)狀看，好似是一個整體，濱海新區(qū)人民法院下屬四個審判區(qū)，濱海新區(qū)人民法院直接領(lǐng)導(dǎo)四個審判區(qū)，一個法院院長，一個審判委員會。但實際上是各自為政，人事管理、審判管理、財務(wù)管理不統(tǒng)一。目前，濱海新區(qū)人民法院尚沒有單獨財務(wù)管理，依托新區(qū)政府。塘沽、漢沽、大港、開發(fā)區(qū)四個行政管理體制改革后的管委會仍實行分口財政，四個審判區(qū)的人事管理、審判管理、財務(wù)管理亦仍分別在各管委會管理。其結(jié)果導(dǎo)致各審判區(qū)雖同為濱海新區(qū)法院干警，但人事不同步，待遇標準不統(tǒng)一，管理層次不一致。這種狀況很難對濱海新區(qū)法院的發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，也不能統(tǒng)一進行人員錄用、干部使用、管理等工作，使新區(qū)法院發(fā)展滯后于新區(qū)發(fā)展和司法需求。濱海新區(qū)法院審判管理應(yīng)有統(tǒng)一的尺度，然而，四個審判區(qū)原系一審法院，均有各自的審判管理模式，審判管理工作側(cè)重不同，考核標準不同，審判管理工作水平也不盡相同，給新區(qū)法院統(tǒng)一考核造成很大困難。

（五）難以適應(yīng)濱海新區(qū)開發(fā)開放的需要。濱海新區(qū)內(nèi)企業(yè)高度集中，經(jīng)濟高速發(fā)展，訴訟案件增長迅猛。2011年1月至11月，共受理案件30764件。同時，隨著濱海新區(qū)涉外經(jīng)濟交往范圍的逐步擴大，涉外民商事糾紛案件以及知識產(chǎn)權(quán)案件也將大量增加。然而濱海新區(qū)人民法院對這些案件沒有審判權(quán)，只能由天津市第二中級人民法院作為一審。這種現(xiàn)狀不利于總結(jié)濱海新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)案件和涉外民商事糾紛案件的特點、共性，難以適應(yīng)濱海新區(qū)自主創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境對司法的需要。

三、有關(guān)部門為理順濱海新區(qū)審判體制所做的工作

（一）濱海新區(qū)人民法院成立之前所做的工作。在天津濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府正式成立之前，有關(guān)部門就對濱海新區(qū)的司法機構(gòu)設(shè)置和司法體制改革的問題做了大量的工作。早在2008年國務(wù)院批準《天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案》時，天津市高級人民法院就對濱海新區(qū)的司法體制進行了深入調(diào)研。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，市高級人民法院提出，在濱海新區(qū)設(shè)立一個中級人民法院和三至四個基層人民法院。2009年，正當市委研究濱海新區(qū)法院設(shè)置問題的過程中，國務(wù)院批復(fù)同意天津市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，統(tǒng)一劃入新設(shè)立的濱海新區(qū)。市委當時就要求市高級人民法院抓緊報送設(shè)立濱海新區(qū)人民法院的意見。在此基礎(chǔ)上，市高級人民法院再次提出了在濱海新區(qū)設(shè)立一個中級法院和三至四個基層人民法院，即兩級法院的意見，并就設(shè)立中級人民法院的必要性，同市委和最高人民法院進行了溝通，并得到了有關(guān)部門的肯定。

有關(guān)部門都認為在濱海新區(qū)設(shè)立兩級法院十分必要，主要是因為濱海新區(qū)是國家發(fā)展的重點戰(zhàn)略，有著自身明顯的特殊性。一是區(qū)域面積大，原塘沽、漢沽、大港等行政區(qū)撤銷后，和天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等功能區(qū)統(tǒng)一納入濱海新區(qū)。行政區(qū)域面積是上海浦東新區(qū)（含南匯區(qū)共1000平方公里）的兩倍還多。二是人口規(guī)模大，現(xiàn)常住人口約300萬，到2020年預(yù)計將達到600萬。三是經(jīng)濟總量大，濱海新區(qū)內(nèi)規(guī)模企業(yè)高度集中，經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟總量已占天津全市的一半以上。四是案件數(shù)量增長快。近年來，受理案件數(shù)量年均以15%以上的速度增長。特別是隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放的深入和綜合配套改革試驗進度的加快，使得各種糾紛和新型案件數(shù)量都大幅增長。

2009年11月10日，天津市高級人民法院向最高人民法院上報了《關(guān)于天津市濱海新區(qū)法院設(shè)置有關(guān)問題的報告》，就設(shè)立濱海新區(qū)人民法院的必要性、依據(jù)和原則等做了闡述，并提出在濱海新區(qū)設(shè)立兩級人民法院架構(gòu)的建議，即：設(shè)立一個中級人民法院，名稱擬為天津濱海新區(qū)中級人民法院，負責審理轄區(qū)內(nèi)重大一審案件和轄區(qū)內(nèi)基層人民法院上訴的二審案件，統(tǒng)一負責對轄區(qū)基層人民法院的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。按濱海新區(qū)“四個片區(qū)”的規(guī)劃地域設(shè)立三個基層人民法院，在核心區(qū)（原塘沽區(qū)和開發(fā)區(qū)）設(shè)立濱海新區(qū)塘沽人民法院；在北片區(qū)（原漢沽區(qū)、中新生態(tài)城）和西片部分功能區(qū)設(shè)立濱海新區(qū)漢沽人民法院；在南片區(qū)（原大港區(qū)、南港工業(yè)區(qū)）設(shè)立濱海新區(qū)大港人民法院。報告還就新區(qū)人民法院的管理關(guān)系、機構(gòu)編制和審判設(shè)施等問題提出了原則性建議。同年11月17日，最高人民法院批復(fù)了市高級人民院的這一報告，同意在濱海新區(qū)設(shè)立兩級人民法院的意見，并批示按有關(guān)程序辦理。

就在設(shè)立濱海新區(qū)法院的工作進行過程中，天津市人民代表大會于2009年11月18日通過了撤銷塘沽、漢沽、大港區(qū)人民法院（開發(fā)區(qū)人民法院于2010年5月28日被撤銷），設(shè)立天津濱海新區(qū)人民法院的決定，并發(fā)出了公告。由此，就在濱海新區(qū)產(chǎn)生了目前“一級法院、兩層審判業(yè)務(wù)庭”的組織架構(gòu)體系。

（二）濱海新區(qū)人民法院成立后所做的工作。濱海新區(qū)人民法院于2010年1月成立后，有關(guān)部門，特別是濱海新區(qū)人民法院就如何設(shè)置濱海新區(qū)法院機構(gòu)，理順濱海新區(qū)審判體制做了大量的調(diào)研、論證工作，通過多種渠道向有關(guān)部門反映、報告，并提出了許多建設(shè)性的意見和建議。一是新區(qū)人民法院組織人員對濱海新區(qū)的基本情況，特別是對九個功能區(qū)的基本情況進行了較為詳細的調(diào)研。如濱海新區(qū)的轄區(qū)范圍，各功能區(qū)的設(shè)置及權(quán)限等問題進行了調(diào)查。通過這一調(diào)查，主要弄清了法院設(shè)置和管轄與濱海新區(qū)管轄不相協(xié)調(diào)的問題。二是新區(qū)人民法院向市委和相關(guān)部門以正式文件的形式，就如何理順濱海新區(qū)法院體制和在濱海新區(qū)設(shè)立兩級人民法院的問題，多次提出具體的方案和建議。三是新區(qū)人民法院就濱海新區(qū)法院的現(xiàn)狀、問題、設(shè)置、職權(quán)配置等，多次向天津市高級人民法院和最高人民法院反映，力圖爭取對濱海新區(qū)法院設(shè)置的支持。四是就濱海新區(qū)法院設(shè)置的基本情況、現(xiàn)行架構(gòu)職能運轉(zhuǎn)中存在的問題，如何設(shè)立濱海新區(qū)法院，理順濱海新區(qū)審判體制的問題，多次向濱海新區(qū)人大常委會、天津市人大常委會、全國人大常委會提出了多個議案。反復(fù)論證在濱海新區(qū)設(shè)立兩級人民法院的必要性、可行性，以及如何在濱海新區(qū)設(shè)立兩級法院的具體方案。

四、天津濱海新區(qū)人民法院設(shè)置的分析與思考

（一）濱海新區(qū)法院設(shè)置的若干方案。根據(jù)我們調(diào)查的情況看，濱海新區(qū)人民法院、有關(guān)部門及研究人員對濱海新區(qū)法院的設(shè)置，提出了多種方案。

1.方案之一：設(shè)立一個中級人民法院，四個基層人民法院。即撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院，設(shè)立濱海新區(qū)中級人民法院（規(guī)格及內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制同現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院）；撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)4個審判管理委員會，設(shè)立天津市濱海新區(qū)塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)4個基層人民法院（規(guī)格及內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制同現(xiàn)審判管理委員會）。濱海新區(qū)中級人民法院院長由新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，中級人民法院其他人員和基層人民法院人員由中級人民法院院長提請濱海新區(qū)人大常委會任免。有人稱為“中山模式”。

2.方案之二：設(shè)立一個中級人民法院，三至四個基層人民法院。即撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院，設(shè)立天津市第三中級人民法院；撤銷現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院塘沽、漢沽、大港、功能區(qū)4個審判管理委員會，設(shè)立濱海新區(qū)第一、第二、第三、第四基層人民法院。中級人民法院院長由市人大常委會任免，基層人民法院院長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生。兩級法院其他審判人員（審委會委員、副院長、正副庭長），由中級人民法院院長提請新區(qū)人大常委會任免。有人稱為“東莞模式”。

3.方案之三：設(shè)立一個基層人民法院，建立若干個派出法庭。即將現(xiàn)濱海新區(qū)人民法院整合成一個大的統(tǒng)一的基層法院，集中在一個地點辦案，然后設(shè)立若干個派出法庭。有人稱為“浦東模式”（現(xiàn)在上海浦東新區(qū)人民法院屬于基層人民法院，下設(shè)32個派出法庭）。

（二）各種方案的利弊分析

1.方案之三不可取。濱海新區(qū)所有法院集中合并為一個基層人民法院，不符合濱海新區(qū)的實際和特點。濱海新區(qū)與上海浦東情況不同，地域范圍是其兩倍多，并且上海浦東新區(qū)的法院體制已經(jīng)顯現(xiàn)出其弊端，也正在積極推動設(shè)立第三中級人民法院的工作①。如果濱海新區(qū)合并為一個基層人民法院，會產(chǎn)生一系列的問題。一是群眾訴求極為不便。目前，濱海新區(qū)人民法院受理的案件，占全市法院系統(tǒng)案件總量的15%以上，并且，隨著濱海新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模的擴大，案件數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。如果集中在一起審理所有案件，不僅增加訴訟群眾交通等經(jīng)濟負擔，不利于就地化解矛盾糾紛，還將面臨解決溏沽、漢沽、大港、市區(qū)約600余名審判人員的往返交通、食宿、管理、生活等多方面的問題，從而加重社會負荷。二是公檢司法對接存在障礙。當前濱海新區(qū)的司法對接，主要是各個審判區(qū)在原所轄范圍內(nèi)對應(yīng)的公安、檢察機關(guān)，各司其職，各負其責，相互監(jiān)督。濱海新區(qū)成立以后，同時設(shè)立了濱海新區(qū)公安局，該局下轄11個治安分局，各功能區(qū)公安分局均在籌建中。新區(qū)檢察院成立后，又下設(shè)塘沽、漢沽、大港三個檢察院，分別與塘沽、漢沽、大港三個審判區(qū)以及三個公安分局職責對接。如果所有案件集中于一個基層人民法院審判，就會破壞現(xiàn)有管轄模式，使偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)不能有效對接。還有各個審判區(qū)和轄區(qū)公安、司法、街道已經(jīng)形成的化解矛盾的社會化網(wǎng)絡(luò)不能有效運行，使訴調(diào)無法對接，不利于人民法院對各個民間化解社會矛盾組織實施法律的指導(dǎo)和幫助。三是財政體制存在障礙。目前，濱海新區(qū)人民法院財務(wù)管理依托濱海新區(qū)政府?，F(xiàn)塘沽、漢沽、大港、開發(fā)區(qū)幾個管委會仍實行分口財政，四個審判區(qū)的財務(wù)管理、人事管理亦仍分別在各管委會管理，分口財政，區(qū)域管理。

2.方案之二存在無法解決的難題。設(shè)立天津市第三中級人民法院，由第三中級人民法院負責濱海新區(qū)范圍內(nèi)的二審案件，院長由市人大常委會任免，基層人民法院院長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生。此方案雖然符合現(xiàn)行人民法院組織法的規(guī)定，但不符合濱海新區(qū)的實際情況，存在無法解決的難題，并且在具體操作上也有較大障礙。比如，四個基層人民法院的院長都同時由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規(guī)定，每年召開人大會議，法院、檢察院要向人大報告工作。這些工作如何具體操作，報告工作如何進行，難道四個人民法院和四個人民檢察院同時向一個人大報告工作嗎？因為三個行政區(qū)被撤銷以后，人大也隨之被撤銷。所以，這一方案不具有可操作性。

3.方案之一應(yīng)是目前最佳選擇。第一，中級人民法院的設(shè)置。首先，直轄市設(shè)立中級人民法院有法律依據(jù)。根據(jù)人民法院組織法第22條的規(guī)定，中級人民法院包括在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級人民法院。設(shè)立濱海新區(qū)中級人民法院符合該條規(guī)定。其次，法院院長的產(chǎn)生有法律依據(jù)。人民法院組織法對法院院長產(chǎn)生規(guī)定了選舉和任免兩種方式，選舉產(chǎn)生是普遍性原則，而任免方式只是在沒有同級人大情況的例外補充。人民法院組織法規(guī)定“在直轄市內(nèi)設(shè)立的中院人民法院院長，由直轄市人大常委會任免”，其原因是中級人民法院沒有與之相對應(yīng)的人大。因為直轄市的體制是市、區(qū)兩級制，不同于省和自治區(qū)的省、市、縣三級制，所以人民法院組織法才規(guī)定在直轄市內(nèi)設(shè)立的中院人民法院院長，由直轄市人大常委會任免。而對有人大對應(yīng)的“省、自治區(qū)、直轄市的中級人民法院院長，則由同級人大選舉產(chǎn)生”。立法的本意就是，有相應(yīng)人大的中級人民法院院長，由同級人大選舉產(chǎn)生；而沒有相應(yīng)人大的中級人民法院院長由省級人大常委會任免。濱海新區(qū)自身有黨委、政府和人大等完備的機構(gòu)，濱海新區(qū)中級人民法院院長由濱海新區(qū)人大選舉產(chǎn)生，正體現(xiàn)了人民法院組織法的基本原則。并且濱海新區(qū)中級人民法院的管轄區(qū)域和職能行使都在濱海新區(qū)，向濱海新區(qū)人大負責更符合實際。再次，此種方案既有利于理順法院的體制，滿足濱海新區(qū)的司法需求，更有利于實現(xiàn)人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)和審判權(quán)等方面的統(tǒng)一。

第二，基層人民法院的設(shè)置。關(guān)于基層人民法院的設(shè)立和產(chǎn)生，人民法院組織法規(guī)定了“縣市、自治縣和市轄區(qū)”三種情形，其立法本意是在有人大及其常委會的基層行政區(qū)域依法設(shè)立基層人民法院，但也有因特殊情況設(shè)立的基層法院。首先，濱海新區(qū)的情況非常特殊，是國務(wù)院批準設(shè)立的全新行政區(qū)域，先前撤銷的塘沽、漢沽、大港行政區(qū)本身就是市轄區(qū)，再加上開發(fā)區(qū)等功能區(qū)。其次，改革發(fā)展速度快，新情況層出不窮，而相關(guān)立法工作滯后。2009年全國“兩會”期間，海南省代表團就在提交全國人大的議案中提出，隨著行政管理體制改革和區(qū)域規(guī)劃調(diào)整的推行，特別是“直管”行政管理體制改革的推行，建議對沒有較大市管轄的縣級制區(qū)域，根據(jù)情況可相對集中劃定一定區(qū)域設(shè)立中級人民法院，同時還建議在較大的國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和保稅港區(qū)設(shè)立基層人民法院。再次，東莞和中山在下面沒有區(qū)縣人大及其常委會的情況下也設(shè)了相應(yīng)的基層法院，基層法院的院長和其他審判人員，都由中院院長提請任免，而且體系順暢、職能明確，運轉(zhuǎn)效果好，這是在堅持人民法院組織法基本原則的前提下，適應(yīng)發(fā)展形勢開創(chuàng)的成功先例。綜上，在設(shè)立濱海新區(qū)中級人民法院的情況下，還可以設(shè)立若干基層人民法院，各基層人民法院院長及其他審判人員，完全可以由中級人民法院院長提請濱海新區(qū)人大常委會任免。

（三）濱海新區(qū)法院設(shè)置的程序

中共中央辦公廳《關(guān)于地方各級人民法院機構(gòu)改革意見》（中辦發(fā)〔2001〕9號）中指出，地方各級法院的設(shè)置有兩種情況，一是依法設(shè)置，二是因特殊需要設(shè)置。該意見還規(guī)定：“因特殊需要設(shè)置人民法院，由高級人民法院會商有關(guān)部門同意后，報最高人民法院審批。因特殊需要設(shè)置的人民法院，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)額和人員編制的審批程序是：中級人民法院的機構(gòu)編制，由最高人民法院審核，中央機構(gòu)編制主管部門審批；基層人民法院的機構(gòu)編制，由高級人民法院審核，省級機構(gòu)編制主管部門審批。”

按照這一規(guī)定，濱海新區(qū)法院的設(shè)置可以通過兩種程序。一是依法設(shè)置。濱海新區(qū)中級人民法院是在有同級人大情況下的設(shè)立，并且是在現(xiàn)濱海新區(qū)法院機構(gòu)不升格、兩級架構(gòu)不變動、人員編制不突破的前提下進行的，應(yīng)當屬于依法設(shè)置。這一程序，無需報中央編辦審批，僅需市委和最高人民法院同意、市編辦同意即可。二是因特殊需要設(shè)置。按照這種特殊需要設(shè)置，需要報最高人民法院審核，市編制辦向中央編辦報請審批即可。

（注：本文數(shù)據(jù)和參考資料均系濱海新區(qū)人民法院提供。）

注釋：

①上海市習(xí)慣以黃浦江為界劃分為浦東和浦西兩部分。浦西設(shè)有9個基層人民法院，而浦東僅設(shè)置了一個基層人民法院。浦東基層人民法院和浦西的9個基層人民法院管轄的面積基本相等，案件數(shù)量基本持平。并且隨著經(jīng)濟的發(fā)展和案件數(shù)量迅速增長，浦東新區(qū)人民法院為了適應(yīng)審理案件的需要，只好在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置了32個派出法庭，以便于當事人應(yīng)訴和及時解決糾紛。目前，浦東新區(qū)人民法院的上訴案件在上海市第二中級人民法院已經(jīng)超過1/2，使得上海第二中級人民法院的案件壓力也大為增加。這一問題已經(jīng)成為當前浦東新區(qū)人民法院發(fā)展的制約因素。

D63

A

1008－7168（2012）04－0093－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.04.015

2012-02-11

劉書祥（1956－），男，河北靈壽人，中共天津市委黨校法學(xué)教研部教授。

段志超］