申端鋒

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

村民自治與大學(xué)生村官成長(zhǎng)機(jī)制研究

申端鋒

（蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730000）

村民自治背景下的大學(xué)生村官培養(yǎng)模式包括中央組織部門主導(dǎo)和地方組織部門主導(dǎo)兩種，前者已上升為黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要決策，而后者則停留在地方政府的零星探索狀態(tài)。兩種模式具有許多共同點(diǎn)，如村民自治干部危機(jī)背景，培養(yǎng)對(duì)象投身鄉(xiāng)村治理積極性不高，培養(yǎng)取向重知識(shí)輕思想政治素質(zhì)等；也具有明顯的不同，如培養(yǎng)的主管部門不同，受重視程度不同，影響變量不同，培養(yǎng)效果不同，與村民自治兼容程度不同等。二者在實(shí)踐中積累了很多有益的做法，但也存在許多問題。總體來看，大學(xué)生村官與村民自治制度存在嚴(yán)重脫節(jié)，亟待在三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)制度化：建立統(tǒng)一的大學(xué)生村官培養(yǎng)工作體系，加強(qiáng)大學(xué)生與村莊治理的融合，促進(jìn)大學(xué)生村官與村民自治的制度銜接。

村民自治；大學(xué)生村官；后備干部

一、問題提出

人民公社體制解體以后，我國(guó)農(nóng)村基層治理形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，國(guó)家行政性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在村一級(jí)設(shè)立村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。村民自治最早由1982年《中華人民共和國(guó)憲法》確定，1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行稿）》頒布實(shí)施，1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（后文中均簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）正式頒布實(shí)施。自此，村民自治進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的發(fā)展階段，“海選”在村委會(huì)選舉中被普遍采用，選票成為村干部產(chǎn)生的唯一合法性來源，村委會(huì)選舉成為村民自治的核心內(nèi)容。

我們?cè)陂L(zhǎng)期的村委會(huì)選舉觀察中發(fā)現(xiàn)，在市場(chǎng)化的背景下，農(nóng)村精英流出村莊，村干部老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，后繼無人。當(dāng)前農(nóng)村適合當(dāng)干部的人越來越少，很多當(dāng)選干部實(shí)際上并不是村干部的合適人選，村委會(huì)選舉只能是“矬子里拔將軍”，在有些地方的農(nóng)村甚至無人可選。這些因素最終導(dǎo)致村級(jí)干部隊(duì)伍文化結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，甚至出現(xiàn)惡人、賴人當(dāng)選的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了村民自治。我們認(rèn)為，村委會(huì)選舉只是基層治理的一個(gè)方面，村級(jí)干部隊(duì)伍建設(shè)也理應(yīng)是村民自治的重要內(nèi)容。為了加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，改善農(nóng)村治理，中央和地方在推進(jìn)以民主選舉為核心的村民自治的同時(shí)，也采取了一系列措施培養(yǎng)農(nóng)村在職及后備干部，形成了一系列工作模式，近年來最為引人注目的無非是大學(xué)生村官模式，被稱為新時(shí)期的“上山下鄉(xiāng)”，并逐步形成了兩種主要模式，一是中央組織部門主導(dǎo)的大學(xué)生村官模式，二是地方組織部門主導(dǎo)的大學(xué)生村官模式。

大學(xué)生村官引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論，但缺少在村民自治的制度背景下，對(duì)大學(xué)生村官制度實(shí)施績(jī)效的整體分析。本文試圖在村民自治的背景下探討大學(xué)生村官制度的實(shí)施績(jī)效，對(duì)以上兩種大學(xué)生村官模式的主要做法、實(shí)施績(jī)效以及存在的問題進(jìn)行比較分析。通過比較，揭示現(xiàn)行大學(xué)生村官制度的主要思路，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出問題的癥結(jié)所在。最終通過對(duì)村民自治和大學(xué)生村官制度的關(guān)聯(lián)分析，揭示大學(xué)生村官制度的合理性及其限制，并尋求進(jìn)一步完善的方案。

二、中央組織部門主導(dǎo)的大學(xué)生村官成長(zhǎng)模式

近年來，大學(xué)生村官受到社會(huì)各界的追捧，被稱為新時(shí)期的“知青下鄉(xiāng)”。大學(xué)生村官計(jì)劃主要由中央組織部主導(dǎo)，各級(jí)組織人事部門負(fù)責(zé)落實(shí)。中央組織部門主導(dǎo)的大學(xué)生村干部模式不是培訓(xùn)在職或者后備干部，而是直接將應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生（包括研究生）輸送到農(nóng)村任職，一般擔(dān)任村支書／主任助理或者副職。

（一）主要做法。2005年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》。2006年2月，中央組織部、人事部、教育部等八部委下發(fā)通知，聯(lián)合組織開展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作。從此，大學(xué)生“村官”工作在全國(guó)各地大規(guī)模推展開來。北京市提出以選聘高校畢業(yè)生擔(dān)任村黨支部書記／主任助理為主要形式的“村村有大學(xué)生計(jì)劃”，準(zhǔn)備在3年內(nèi)向農(nóng)村輸送8000名大學(xué)生，2006年，該市首批大學(xué)生村官走馬上任。

2008年3月，中央組織部會(huì)同教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部召開選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作座談會(huì)，部署選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作，決定用5年時(shí)間選聘10萬名高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職，大學(xué)生村官工作全面啟動(dòng)。我們?cè)诤幽限r(nóng)村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，幾乎村村都有一名大學(xué)生村官，我們?cè)谧咴L村民時(shí)竟然被村民誤以為是新來的大學(xué)生村官，可見，大學(xué)生村官在農(nóng)村已經(jīng)不是新鮮事物。

2010年，中央組織部明確2008年至2012年中央財(cái)政補(bǔ)助的到村任職高校畢業(yè)生選聘名額由10萬名增至20萬名。同時(shí)，中央組織部、教育部等13個(gè)部門明確了大學(xué)生村官任職期滿后的5條出路，即留任村干部、考錄公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)、另行擇業(yè)、繼續(xù)學(xué)習(xí)等。

大學(xué)生村官制度在推行的過程中引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也多次做出批示，認(rèn)為其“具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義”。大學(xué)生村官計(jì)劃上升為黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要決策，被寫進(jìn)黨的十七屆三中全會(huì)決議和2009年中央一號(hào)文件。大學(xué)生村官的工資由省市縣財(cái)政負(fù)責(zé)發(fā)放，屬專項(xiàng)全額撥款事業(yè)編制，享受全額撥款事業(yè)單位工資待遇，并按照有關(guān)政策規(guī)定參加當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，辦理人身意外傷害保險(xiǎn)。各地在推行過程中還制定了相關(guān)的配套政策，為大學(xué)生村官提供良好的工作和生活條件。

（二）實(shí)施績(jī)效。大學(xué)生村官計(jì)劃在全國(guó)各地迅速推展開來。至2008年底，大學(xué)生“村官”建設(shè)工作已經(jīng)在全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)展開。全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)村村有1名以上大學(xué)生村官的縣已經(jīng)達(dá)到247個(gè)（胡躍高，2009）。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國(guó)村社發(fā)展促進(jìn)會(huì)大學(xué)生村官課題組（2008）的調(diào)查顯示，大學(xué)生村官計(jì)劃在以下三個(gè)方面取得了明顯成效。一是傳播了新知識(shí)，帶來了新思想；二是推廣了新技術(shù)，帶來了新方法；三是改進(jìn)了工作方式，提高了工作效率。

大學(xué)生村官計(jì)劃對(duì)大學(xué)生自身的成長(zhǎng)也起到了顯著作用。在大學(xué)生就業(yè)形勢(shì)越來越嚴(yán)峻的背景下，大學(xué)生村官成為大學(xué)生就業(yè)的一個(gè)重要渠道。各地組織人事部門鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村基層任職，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)緩解就業(yè)壓力起到了一定的作用。大學(xué)生村官經(jīng)受了農(nóng)村磨煉，提高了自身素質(zhì)，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，找到了事業(yè)舞臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)了自我價(jià)值。不過，總體上來看，大學(xué)生村官對(duì)村莊治理的介入還不深入，對(duì)村莊面貌的改善還沒有起到主導(dǎo)作用，大學(xué)生村官計(jì)劃對(duì)于村莊治理的意義有待進(jìn)一步檢驗(yàn)，這種直接為農(nóng)村基層組織輸血的做法還面臨著考驗(yàn)。

（三）存在問題。大學(xué)生村官不適應(yīng)農(nóng)村工作。直接選送大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村基層任職，這是國(guó)家倡導(dǎo)的，各地的組織人事部門都開展了類似的計(jì)劃，但這一計(jì)劃的實(shí)施仍然面臨著很多現(xiàn)實(shí)問題。大學(xué)生村官可以利用所學(xué)專業(yè)知識(shí)服務(wù)農(nóng)村，但也面臨著不適應(yīng)農(nóng)村工作的諸多困擾，農(nóng)村工作牽涉面廣，農(nóng)村家族勢(shì)力和人情關(guān)系復(fù)雜，書本上學(xué)到的知識(shí)很多時(shí)候無法施展，不少大學(xué)生村官在短時(shí)間內(nèi)無法適應(yīng)農(nóng)村工作。鄉(xiāng)村干部對(duì)大學(xué)生村官不理解甚至瞧不起，而群眾的期待又過高，希望大學(xué)生能夠帶領(lǐng)大家致富，改變農(nóng)村面貌，大學(xué)生村官自身則很難找好位置。

大學(xué)生村官不進(jìn)村。在實(shí)際工作中，大學(xué)生村官駐村工作的很少，一般都在鄉(xiāng)政府的有關(guān)部門里幫忙，村里有中心任務(wù)時(shí)才回去。大學(xué)生村官之所以不住在村里，有以下幾個(gè)方面的原因，村里經(jīng)濟(jì)困難，無法安排吃??；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心與照顧，怕他們不適應(yīng)農(nóng)村生活條件；大學(xué)生村官文字能力強(qiáng)，熟悉電腦操作，留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門幫忙；大學(xué)生村官自己不愿意住在村里，生活不方便，也沒有什么事情可做。不少大學(xué)生村官實(shí)際上并沒有進(jìn)村工作，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有關(guān)部門里從事收發(fā)文件、打印復(fù)印、接聽電話甚至端茶倒水等工作，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“跑腿”和“臨時(shí)工”，很難對(duì)村莊治理有實(shí)質(zhì)性影響。

大學(xué)生村官留不下。很多大學(xué)生選擇到農(nóng)村任村官，也并不是為了扎根基層，而是將之作為跳板，作為就業(yè)的一個(gè)緩沖。在農(nóng)民都想離開農(nóng)村的背景下，讓大學(xué)生村官長(zhǎng)期在農(nóng)村扎根是不現(xiàn)實(shí)的。大學(xué)生村官中不乏理想主義者，想在祖國(guó)最需要的地方建功立業(yè)，但不少人是為了就業(yè)，為了鍛煉自我，為了享受優(yōu)惠政策考取研究生和公務(wù)員。大學(xué)生村官的工資待遇不高，工作條件較為艱苦，與大學(xué)畢業(yè)生的理想差別較大，這些因素導(dǎo)致大學(xué)生村官隊(duì)伍的不穩(wěn)定，很多人將之作為跳板，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，根本沒有想到扎根基層。

大學(xué)生村官缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。大學(xué)生村官任期3年，任期結(jié)束后，愿意繼續(xù)留在農(nóng)村的很少，一般選擇考公務(wù)員、考研或自主創(chuàng)業(yè)?！?010中國(guó)大學(xué)生村官發(fā)展報(bào)告》顯示，50%的大學(xué)生村官打算期滿報(bào)考公務(wù)員，比例最大。另有18%選擇在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，13%考慮續(xù)聘做村官，還有12%“沒考慮清楚”?？梢姡髮W(xué)生村官對(duì)村官這一職務(wù)普遍缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。

大學(xué)生村官的身份不清晰，這是大學(xué)生村官模式的最大問題。大學(xué)生村官任期較短，雖然任職期間拿的是財(cái)政工資，但不是公務(wù)員身份，也不是村民選出來的，角色尷尬，是一種過渡性崗位，類似于短期的雇傭者，導(dǎo)致大學(xué)生村官模式無法制度化。

在村民自治的背景下，空降的大學(xué)生村官并不具有農(nóng)村戶口，在某種意義上這是對(duì)群眾自治組織的干預(yù)。空降大學(xué)生村官的做法與《村民委員會(huì)組織法》相違背，根據(jù)法律規(guī)定，村干部必須經(jīng)過村委會(huì)換屆選舉才有法律效力，任何部門和個(gè)人都不能指派。要想進(jìn)一步完善，而不是作為權(quán)宜之計(jì)，仍然需要在法律制度層面進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

三、地方組織部門主導(dǎo)的大學(xué)生村官成長(zhǎng)模式

地方組織部門主導(dǎo)的大學(xué)生村官模式，主要是先將一些有知識(shí)、有能力、有培養(yǎng)前途的年輕村民作為后備干部來培養(yǎng)，然后將其送到相關(guān)高等院校學(xué)習(xí)深造，通過實(shí)施“一村一名大學(xué)生計(jì)劃”，將后備干部培養(yǎng)成為大學(xué)生村官，并最終通過選舉當(dāng)選村干部。分田到戶以來，農(nóng)村干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)不合理的問題一直存在。20世紀(jì)80年代末期的一項(xiàng)調(diào)查顯示，當(dāng)時(shí)農(nóng)村干部隊(duì)伍有兩個(gè)顯著特征，一是老齡化，二是后備力量缺乏，出現(xiàn)了“臺(tái)上之人不合格，臺(tái)下又無合適人”的局面，主要是因?yàn)榇甯刹侩y當(dāng)，并且容易得罪人，能者外流，組織建設(shè)和思想建設(shè)滯后，青年農(nóng)民的政治素質(zhì)普遍較低，不關(guān)心集體事業(yè)，認(rèn)為入黨當(dāng)干部不劃算，只想著個(gè)人的發(fā)家致富［1］。

基層組織試圖通過加強(qiáng)黨團(tuán)建設(shè)，選送政治素質(zhì)好的青年參加學(xué)習(xí)，以培養(yǎng)后備干部來解決上述問題。有些地方利用縣市職業(yè)學(xué)校對(duì)農(nóng)村后備干部進(jìn)行正規(guī)化學(xué)歷教育，創(chuàng)辦農(nóng)村干部專修班，緩解農(nóng)村干部素質(zhì)低、后繼無人的問題［2］。20世紀(jì)90年代中后期以后，隨著村民自治的規(guī)范化，農(nóng)村干部隊(duì)伍后繼無人的困境更加凸顯。一方面是因?yàn)檗r(nóng)村青年大規(guī)模外出務(wù)工，農(nóng)村精英外流；另一方面是因?yàn)榇迕褡灾沃剡x舉輕培養(yǎng)，后備干部培養(yǎng)被忽視。各地相繼探索出了各種形式的后備干部培養(yǎng)方法，本文主要以湖北宜昌的后備干部培養(yǎng)為例展開分析。

（一）主要做法。分田到戶以來的農(nóng)村后備干部培養(yǎng)主要有兩種途徑：一是選拔年輕村民擔(dān)任村支書／主任助理，參與村莊治理事務(wù)，作為后備干部進(jìn)行培養(yǎng)；二是通過農(nóng)村黨團(tuán)組織吸收年輕村民，發(fā)展為團(tuán)員和黨員，作為后備干部培養(yǎng)，并參與村務(wù)活動(dòng)，優(yōu)先參加上級(jí)政府組織的各類培訓(xùn)。湖北宜昌的做法是每村選拔一名能力強(qiáng)政治素質(zhì)高的青年為后備干部，有計(jì)劃地集中培訓(xùn)，并設(shè)立村支書／主任助理崗位，對(duì)后備干部進(jìn)行鍛煉。通過設(shè)立助理崗位，為農(nóng)村優(yōu)秀青年發(fā)揮作用提供載體和平臺(tái)，加強(qiáng)了農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)村青年扎根農(nóng)村、服務(wù)村民的積極性和主動(dòng)性，有效地拓寬了后備干部的培養(yǎng)渠道，提高了農(nóng)村干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)［3］。2006年，宜昌市搞“一村一名大學(xué)生”工程，主要用來培養(yǎng)農(nóng)村后備干部，生活費(fèi)和學(xué)費(fèi)由縣市財(cái)政負(fù)擔(dān)。學(xué)成后回村服務(wù)，原則上不得少于5年。

我們?cè)谝瞬硕际姓{(diào)查時(shí)了解到，村干部老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。以聶河鎮(zhèn)為例，共有10個(gè)村，有6個(gè)村的村支書年齡在60歲以上，年齡最小的也有40多歲，年齡結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，跟不上形勢(shì)，無法帶領(lǐng)群眾致富，而年輕人大都外出務(wù)工，不愿意當(dāng)村干部。在這一背景下，宜都市財(cái)政拿出30萬元村級(jí)后備干部管理基金，對(duì)村后備干部進(jìn)行定向培養(yǎng)。后備干部的工資由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，開始是1000元／年，2006年漲到4000元／年，2008年為5000元／年。

首先，確定人選。確定村級(jí)后備人選的程序?yàn)椋捍逦扑]——走訪座談——專班考察——鎮(zhèn)黨委集體研究，鎮(zhèn)黨委書記親自抓，屬一把手工程。村級(jí)后備干部的年齡一般要求在35歲以下，具有高中或中專文化，當(dāng)過兵，上過學(xué)，做過生意，外出打過工的青年農(nóng)民，并且多為村里的致富能手。聶河鎮(zhèn)從2001年開始實(shí)施村級(jí)后備干部培養(yǎng)計(jì)劃，每個(gè)行政村配備一名村支書助理，協(xié)助村支書開展日常工作，并分管民兵、團(tuán)支部等工作。

其次，村級(jí)后備干部參與村莊治理，在村干部助理的崗位上得到鍛煉。聶家河鎮(zhèn)共有10名后備干部，每村一個(gè)，鎮(zhèn)黨委和村里共同采取“定、聯(lián)、評(píng)”的措施進(jìn)行培養(yǎng)。定，即定職責(zé)，定崗位，分配一定的工作；聯(lián)，即確定聯(lián)系培養(yǎng)人，對(duì)他們工作中遇到的問題，給予幫助解決；評(píng)，即述職評(píng)議，通過各種形式，征求干部群眾對(duì)后備干部的意見，明確努力的方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定“后備干部管理辦法”，在鄉(xiāng)對(duì)村的組織工作考核中，后備干部的培養(yǎng)、教育和管理為考核內(nèi)容之一，要求后備干部明確培養(yǎng)責(zé)任人，工作崗位到位，有考核評(píng)議記錄。后備干部實(shí)質(zhì)上是作為村支書的接班人進(jìn)行培養(yǎng)的，支書助理被村民形象地稱為“替書記跑腿的”。在村莊治理中，村兩委班子給后備干部壓擔(dān)子，讓其承擔(dān)一定的工作，增強(qiáng)工作能力，與群眾接觸，得到群眾認(rèn)可，以便在換屆選舉中當(dāng)選。

再次，除了在村干部助理的崗位上鍛煉外，各級(jí)地方政府還采取了多種培訓(xùn)，來促進(jìn)村級(jí)后備干部的成長(zhǎng)。鎮(zhèn)里對(duì)后備干部進(jìn)行集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)，專業(yè)知識(shí)與實(shí)際工作能力相結(jié)合，并選拔一些后備干部到鎮(zhèn)政府的相關(guān)站所進(jìn)行實(shí)習(xí)。宜都市為了提高村后備干部的素質(zhì)，為村委會(huì)換屆選舉做好準(zhǔn)備，2010年10月22日，全市選拔45名后備干部，參加在宜昌市委黨校舉行的村級(jí)后備干部培訓(xùn)班。學(xué)習(xí)實(shí)踐為5天，其中3天時(shí)間封閉學(xué)習(xí)，培訓(xùn)內(nèi)容包括：與群眾打交道，公文寫作，基層民主建設(shè)，村級(jí)事務(wù)管理等，另外2天時(shí)間外出參觀、調(diào)研。市里還組織后備干部到有關(guān)專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，比如進(jìn)行為期5天的辦公自動(dòng)化微機(jī)操作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并進(jìn)行考試。

（二）實(shí)施績(jī)效。后備干部成為村干部成長(zhǎng)的一個(gè)舞臺(tái)。分田到戶以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回歸一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式，村莊公共活動(dòng)越來越少，年輕人又大都外出務(wù)工或讀書，村民對(duì)他們都不熟悉。而后備干部則為年輕人提供了一個(gè)被群眾認(rèn)識(shí)和檢驗(yàn)的平臺(tái)，一個(gè)鍛煉的平臺(tái)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓后備干部兼任小組長(zhǎng)，讓其獨(dú)當(dāng)一面，增加與群眾打交道的機(jī)會(huì)。年輕村民通過后備干部職務(wù)在群眾中樹立威信，并在村委會(huì)換屆選舉中當(dāng)選為正式的村干部。宜昌市通過探索村級(jí)后備干部培養(yǎng)的新機(jī)制，把他們推到第一線，走出了一條村民自治背景下村級(jí)干部隊(duì)伍建設(shè)的新路子。

在2005年的換屆選舉中，宜都市有9名后備干部當(dāng)選村委會(huì)主任，36人進(jìn)入村兩委班子。宜都市夷陵區(qū)通過“選、管、育、用”，為后備干部的成長(zhǎng)提供空間，實(shí)行村級(jí)干部隊(duì)伍的“幫、穿、帶”。在2008年第七屆村委會(huì)換屆選舉中，夷陵區(qū)376名村干部助理中，有302人被提名推薦為候選人，254人成為正式候選人，129人當(dāng)選，其中4人為支書，3人為村委主任，35歲以下的班子成員由原來的5%上升到20%［4］。

我們?cè)谝硕际幸业赅l(xiāng)黃蓮頭村調(diào)查時(shí)了解到，該村現(xiàn)任村主任余某，此前曾任后備干部。2004年，余某在宜都一家大專學(xué)校畢業(yè)，沒有找到合適的工作，就一直在家里幫助父親做茶葉加工生意，每年可賺10萬元。鄉(xiāng)村兩級(jí)看其有一定的文化水平，又有帶頭致富能力，就動(dòng)員其家人支持其任后備干部。余某擔(dān)任村級(jí)后備干部之后，除了參加各級(jí)政府組織的培訓(xùn)，主要是跟著村治保主任鍛煉，調(diào)解矛盾糾紛，在實(shí)踐中積累了工作經(jīng)驗(yàn)，掌握了工作方法，熟悉了村民的情況，逐步樹立了自己在群眾中的威信，在2008年的村委會(huì)換屆選舉中當(dāng)選為村委會(huì)主任。目前，余某在村委主任的工作崗位上游刃有余，村里的各項(xiàng)工作均走在全鄉(xiāng)的前列，村里正準(zhǔn)備把他培養(yǎng)為下一屆的村支書。

（三）存在問題。后備干部培養(yǎng)難以找到合適人選。在湖北宜昌調(diào)查時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，一些村選出那些能力一般甚至很差的村民作為后備干部進(jìn)行培養(yǎng)，敷衍了事。一方面合適人選的確不好找，現(xiàn)在是經(jīng)濟(jì)社會(huì)，村民的主要目標(biāo)是賺錢，而當(dāng)后備干部不僅工資低，麻煩事多，還得罪人，所以很多年輕村民不愿意干，但上面有任務(wù)壓著，村里只好隨便弄一個(gè)人應(yīng)付了事。另一方面是因?yàn)樵诼毚甯刹俊氨Ｎ蛔印钡乃枷雵?yán)重，為了維護(hù)自己的地位，故意不扶持那些有能力的村民，而是專門選那些“扶不起來的阿斗”為后備干部，為日后“垂簾聽政”打下基礎(chǔ)。后備干部“有名無實(shí)”，實(shí)際上是“通訊員”的角色，使后備干部培養(yǎng)失去了意義。

后備干部培訓(xùn)缺乏實(shí)效。后備干部的培養(yǎng)除了在助理崗位上鍛煉外，組織部門還采取了多種形式的培訓(xùn)措施，其中一個(gè)主要措施就是送后備干部去參加專業(yè)培訓(xùn)。宜都聶河鎮(zhèn)王家坪村后備干部李某被市里送到武漢生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院參加學(xué)習(xí)，所學(xué)專業(yè)為獸醫(yī)。但在該村支書看來，培訓(xùn)學(xué)習(xí)脫離實(shí)踐，學(xué)了獸醫(yī)并非就能當(dāng)好村干部，培訓(xùn)結(jié)束后還是要回到村里來，把村里的事情做好才是最關(guān)鍵的?；谶@種想法，村支書準(zhǔn)備停止李某在武漢的學(xué)習(xí)。

后備干部培養(yǎng)與村民自治缺乏制度銜接。通過設(shè)立支書／主任助理崗位進(jìn)行后備干部培養(yǎng)，是組織部門的一個(gè)做法，這一做法與民政部門推行的村民自治的銜接不夠。按照《村民委員會(huì)組織法》，村干部應(yīng)該由選舉產(chǎn)生，而村干部助理則是通過推薦、任命產(chǎn)生的，如果后備干部無法通過村委會(huì)選舉而當(dāng)選村干部，后備干部就無法轉(zhuǎn)為正式干部。村民自治最終是由群眾說了算，選舉干部與培養(yǎng)干部在某種意義上是矛盾的，組織部門投入物力、財(cái)力培養(yǎng)的后備干部，老百姓不認(rèn)可怎么辦？后備干部的身份比較模糊，在這種機(jī)制下，后備干部勢(shì)必缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，容易產(chǎn)生短期行為。

四、兩種大學(xué)生村官培養(yǎng)模式的比較分析

（一）相同點(diǎn)。從背景上看，兩種模式面臨共同的背景，即村民自治的干部危機(jī)。主要表現(xiàn)為農(nóng)村精英人才外流，村級(jí)干部隊(duì)伍建設(shè)滯后，后備力量匱乏，基層治理能力弱化，鄉(xiāng)村治理仍然受家族、人情等地方性因素的制約，其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。

從培養(yǎng)對(duì)象來看，兩種模式面臨著共同的問題，即培養(yǎng)對(duì)象投身鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性不高。農(nóng)村后備干部普遍缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，因面臨著較大的經(jīng)濟(jì)壓力，收入和保障是他們考慮的首要問題，對(duì)參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)普遍不感興趣，缺乏動(dòng)力。雖然各級(jí)政府投入不少資金，但效果并不明顯。而大學(xué)生村官則根本不想留在農(nóng)村，大學(xué)生村官本身就是一種過渡性身份。對(duì)大多數(shù)大學(xué)生村官而言，農(nóng)村只是他們的一個(gè)跳板。

從培養(yǎng)取向來看，兩種培養(yǎng)模式普遍重視知識(shí)和能力的培訓(xùn)，而對(duì)思想政治素質(zhì)的重視不夠，缺少社會(huì)主義的政治教育。后備干部模式以農(nóng)村工作的實(shí)踐為主，重在能力和經(jīng)驗(yàn)；大學(xué)生村官模式直接輸入大學(xué)生人才，看重的是大學(xué)生村官所掌握的現(xiàn)代觀念、知識(shí)和技術(shù)。兩種模式中，知識(shí)、能力、技術(shù)是關(guān)鍵因素，思想政治教育被嚴(yán)重忽略。

（二）不同點(diǎn)。兩種培養(yǎng)模式的主管部門不同。從主管部門來看，后備干部培養(yǎng)由地方組織部門負(fù)責(zé)，大學(xué)生村官由中央組織部門負(fù)責(zé)。各個(gè)層級(jí)的部門各自為政，缺乏銜接。

兩種培養(yǎng)模式的受重視程度不同。后備干部模式自分田到戶以后就存在，但并不系統(tǒng)，湖北宜昌的后備干部模式成熟于2001年之后。大學(xué)生村官模式在20世紀(jì)90年代中期開始出現(xiàn)，在全國(guó)大規(guī)模推廣是在2005年尤其是2008年之后。大學(xué)生村官由中央部委牽頭負(fù)責(zé)，而后備干部模式一直沒有上升到國(guó)家決策層面，只是地方政府的零星探索。后備干部模式?jīng)]有大規(guī)模推廣，大學(xué)生村官模式現(xiàn)在最受重視，推行力度最大。

兩種培養(yǎng)模式的影響變量不同。后備干部模式受基層政府的影響很大，基層政府的重視程度決定了二者的狀況，而大學(xué)生村官模式則由中央組織部等有關(guān)部委在全國(guó)范圍強(qiáng)力推廣，變成了一項(xiàng)國(guó)家人才工程。前者是農(nóng)村基層組織為加強(qiáng)自身建設(shè)而開展的一項(xiàng)活動(dòng)，后者則是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的一個(gè)重要舉措，具有更宏大的意義。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和重視程度的差別，兩種模式的發(fā)展都存在地域不平衡的情況。后備干部模式主要受經(jīng)費(fèi)和受重視程度的影響，大學(xué)生村官模式主要受大學(xué)生介入程度的影響。

兩種培養(yǎng)模式的效果不同。后備干部模式培養(yǎng)有潛力的青年農(nóng)民，兼顧現(xiàn)代知識(shí)與地方性知識(shí)，與村莊治理的結(jié)合度較高，效果最好；大學(xué)生村官模式則是直接輸入大學(xué)生人才，借用外腦，非鄉(xiāng)土人才的培養(yǎng)，其實(shí)質(zhì)也是重視現(xiàn)代知識(shí)和技術(shù)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村治理的主體性不夠重視，大學(xué)生村官不姓農(nóng)，效果最差。

兩種培養(yǎng)模式與村民自治的兼容程度不同。大學(xué)生村官模式空降村官，身份不明確，與民選村官的原則相違背。后備干部培養(yǎng)模式對(duì)具備條件的青年村民進(jìn)行培養(yǎng)，并在選舉中當(dāng)選為村干部，實(shí)現(xiàn)了一定程度的兼容。

五、主要結(jié)論與政策建議

本文分析了現(xiàn)行大學(xué)生村官成長(zhǎng)模式的主要做法、績(jī)效及其問題，得出以下基本結(jié)論，即大學(xué)生村官培養(yǎng)模式與村民自治制度嚴(yán)重脫節(jié)。當(dāng)前農(nóng)村干部培養(yǎng)工作與村民自治并不銜接，是割裂的。村民自治尤其是村委會(huì)選舉工作是由民政部門負(fù)責(zé)的，大學(xué)生村官則是由組織部門負(fù)責(zé)的，客觀上形成了民政部門負(fù)責(zé)選舉，組織部門負(fù)責(zé)干部輸入和培養(yǎng)的工作格局。在實(shí)踐中，選舉與培養(yǎng)工作各自為政，大學(xué)生村官被排除在村民自治之外，導(dǎo)致大學(xué)生村官制度的績(jī)效水平不高，村民自治出現(xiàn)干部危機(jī)。

在民主理論的指導(dǎo)下，村民自治推崇“零干預(yù)”，認(rèn)為只要把選舉程序做好了，村民就會(huì)選出自己的當(dāng)家人。由此，我們忽視了農(nóng)村干部尤其是后備干部的培養(yǎng)，農(nóng)村干部培養(yǎng)嚴(yán)重滯后于村民自治的發(fā)展。候選人的年齡老化，文化水平低，綜合素質(zhì)不高，由于沒有后備力量的加入，很多地方選來選去還是那幾個(gè)人，甚至無人可選，選舉失去了應(yīng)有的意義。當(dāng)選的村干部并不具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代治理所需要的基本素質(zhì)，缺乏責(zé)任心和事業(yè)心，村民自治的治理能力無法得到提升。

好干部既不是自發(fā)產(chǎn)生的，也不是選出來的，而是培養(yǎng)出來的。不僅要培養(yǎng)，還要有切合實(shí)際的培養(yǎng)模式?，F(xiàn)行大學(xué)生村官培養(yǎng)停留在具體工作的層面，沒有制度化，與村民自治制度的結(jié)合度和兼容度不夠，基本上游離在村民自治的制度化進(jìn)程之外。本文認(rèn)為，學(xué)生村官培養(yǎng)亟待制度化，大學(xué)生村官培養(yǎng)的制度化有三個(gè)層面：

第一，建立統(tǒng)一的大學(xué)生村官培養(yǎng)工作體系。現(xiàn)行的大學(xué)生村官培養(yǎng)政出多門，不統(tǒng)一，相互之間不銜接，沒有建立起統(tǒng)一的培養(yǎng)體系。大學(xué)生村官培養(yǎng)沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和投入，效果不理想，一些地方對(duì)農(nóng)村干部培養(yǎng)重視程度不夠，沒有把大學(xué)生村官培養(yǎng)作為村民自治的一個(gè)重要方面給予統(tǒng)籌安排，在培養(yǎng)上缺乏主動(dòng)性和積極性，發(fā)展不平衡。今后要改變各個(gè)部門各自為政的局面，把農(nóng)村干部培養(yǎng)的職能從各個(gè)部門中剝離出來，成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，建立健全農(nóng)村干部培養(yǎng)體系，在組織、制度、資金等方面加強(qiáng)。擬考慮的一個(gè)出路是，中央組織部設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展工作。在村民自治的基本框架內(nèi)，處理好農(nóng)村干部培養(yǎng)與村委會(huì)選舉的關(guān)系，以干部培養(yǎng)促進(jìn)村民自治，從而促成一個(gè)大村民自治格局的形成，以實(shí)現(xiàn)村民自治的全面發(fā)展。

第二，加強(qiáng)大學(xué)生村官與村莊治理的融合。農(nóng)村干部培養(yǎng)的實(shí)質(zhì)是村莊治理需要什么樣的干部，村民具備了什么樣的素質(zhì)才能勝任村干部職務(wù)，這不僅僅是干部產(chǎn)生的程序問題，更是干部培養(yǎng)的機(jī)制問題。大學(xué)生村官培養(yǎng)要兼顧國(guó)家治理、鄉(xiāng)村治理與村干部職位三者之間的關(guān)系，加強(qiáng)大學(xué)生村官培養(yǎng)與村莊治理的結(jié)合，要符合農(nóng)村實(shí)際，充分尊重民間規(guī)則和地方性知識(shí)，培養(yǎng)本土性人才，不能按公務(wù)員的模式來培養(yǎng)大學(xué)生村官。同時(shí)，培訓(xùn)成本不宜過高，要以實(shí)用為首要原則。從現(xiàn)有兩大培養(yǎng)模式來看，大學(xué)生村官模式與鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的結(jié)合度不夠，要逐步整合到基層治理中去。

第三，促進(jìn)大學(xué)生村官與村民自治的制度銜接。現(xiàn)有大學(xué)生村官培養(yǎng)模式存在的一個(gè)最大問題，是沒有實(shí)現(xiàn)與村民自治制度的有效銜接，民主選舉與干部培養(yǎng)各自為政。村民自治當(dāng)下最為急迫的任務(wù)是延伸村委會(huì)選舉程序，拉長(zhǎng)村級(jí)組織建設(shè)鏈條，將大學(xué)生村官納入村民自治的制度框架內(nèi)。從主管部門來看，村民自治也不僅僅是民政部門的事情。民政部門的單一推進(jìn)導(dǎo)致村民自治重選舉輕培養(yǎng)，漏掉了很多關(guān)鍵的內(nèi)容，已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前村民自治發(fā)展的需要，“選舉出干部”的思路已經(jīng)遇到了瓶頸，一個(gè)部門主導(dǎo)村民自治的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。組織部門、農(nóng)業(yè)部門以及教育部門已經(jīng)做了大量與村民自治相關(guān)的工作，大學(xué)生村官培養(yǎng)便是較為突出的一例，應(yīng)該將這些部門的相關(guān)職能納入到村民自治的框架中來?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，村干部必須按照程序由選舉產(chǎn)生，選票是村干部產(chǎn)生的唯一合法性來源，村民委員會(huì)是群眾自治組織，任何個(gè)人或組織都不得干預(yù)。實(shí)際上，村干部不僅僅是選舉出來的，而且還是培養(yǎng)出來的，要實(shí)現(xiàn)“培養(yǎng)出干部”與“選舉出干部”的制度銜接。應(yīng)該在《村民委員會(huì)組織法》中加進(jìn)關(guān)于大學(xué)生村官培養(yǎng)的相關(guān)條款，實(shí)現(xiàn)干部培養(yǎng)與村民自治制度的兼容，以大學(xué)生村官培養(yǎng)促進(jìn)村民自治的全面發(fā)展。

［1］韓西平 ．關(guān)于農(nóng)村基層黨員干部后備力量缺乏的調(diào)查［J］．理論導(dǎo)刊，1991，（12）．

［2］河北省委組織部 ．培養(yǎng)農(nóng)村后備干部的重要舉措［J］．黨建研究，1993，（1）．

［3］肖高沛 ．培養(yǎng)農(nóng)村后備干部的有效形式［J］．三峽黨建，2005，（9）．

［4］江時(shí)強(qiáng)，等 ．村干部助理制為農(nóng)村干部培養(yǎng)找到新路［EB／OL］．新華網(wǎng)，2009－12－18．

D693．79 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2012）04－0044－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．04．007

2012－03－20

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“社會(huì)主義新農(nóng)村文化建設(shè)調(diào)查研究”（10CKS009）。

申端鋒（1980－），男，山東菏澤人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士。

王 篆］