邢 健

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

國(guó)家建設(shè)視角下的村莊合并政策研究

邢 健

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

我們以國(guó)家建設(shè)理論為視角，實(shí)證分析湖南省AH縣和浙江省CX縣村莊合并的政治和社會(huì)后果，認(rèn)為村莊合并雖然實(shí)現(xiàn)了節(jié)省國(guó)家財(cái)政支出、降低國(guó)家行政管理成本的目的，但是行政力量主導(dǎo)下的村莊合并從一定程度上破壞了村落社會(huì)傳統(tǒng)的自生秩序，加之中央政府與地方政府在推行這一政策時(shí)存在明顯的“動(dòng)力差”，故而這一政策在實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)整合的效能方面發(fā)揮的作用十分有限。全面分析國(guó)家行政力量主導(dǎo)下村莊合并政策所產(chǎn)生的政治及社會(huì)后果，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效治理，推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)具有重要意義。

村莊合并；國(guó)家建設(shè)；社會(huì)整合；動(dòng)力差

從公共政策所要達(dá)成的預(yù)期效果的角度來(lái)講，國(guó)家推行村莊合并政策既是基于緩解稅費(fèi)改革以后縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政壓力，節(jié)省國(guó)家行政管理成本的考量，也意在利用村組合并這一政策通過(guò)減少行政村的數(shù)量實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的重新整合，加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)之間的聯(lián)系和互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)于基層社會(huì)的有效治理。但通過(guò)在湖南省AH縣和浙江省CX縣的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，村組合并的預(yù)期效果并未完全實(shí)現(xiàn)：一方面，國(guó)家通過(guò)村組合并有效地減少了行政村的數(shù)量，節(jié)省了國(guó)家財(cái)政開(kāi)支，達(dá)到了節(jié)約國(guó)家行政管理成本的目的；另一方面，行政力量主導(dǎo)下的村組合并在實(shí)際操作上往往沒(méi)有按照適度規(guī)模原則進(jìn)行，而只是把多個(gè)行政村在組織結(jié)構(gòu)上進(jìn)行簡(jiǎn)單的合并，忽視了村落歷史上形成的自生秩序，給村民的公共生活帶來(lái)諸多不便。再加上地方政府與中央政府二者在推行村莊合并這一政策的問(wèn)題上存在較強(qiáng)的”動(dòng)力差”，村莊合并政策的科學(xué)有效推行又面臨著諸多困難。那么，村莊合并政策究竟給基層社會(huì)帶來(lái)了怎樣的政治和社會(huì)后果？通過(guò)村莊合并，國(guó)家是否達(dá)成了重新整合并有效治理基層社會(huì)的政策目標(biāo)？這是本文將要探討的主要問(wèn)題。

一、行政力量主導(dǎo)下的村莊合并與理論分析框架

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，合村并組工作就一直在國(guó)家的主導(dǎo)下在中國(guó)的農(nóng)村地區(qū)低調(diào)推進(jìn)。2004年，中共中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》提出，“進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村”，被視為村莊合并的政策推手。黨的十七大以后，中央又發(fā)布1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，明確提出“治理農(nóng)村人居環(huán)境，搞好村莊治理規(guī)劃和試點(diǎn)，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地”。此后，從東部的山東、江浙到中部的兩湖再到西部的川渝，南部的兩廣，都陸續(xù)開(kāi)展了村莊合并。

從中央出臺(tái)的文件可以看出，國(guó)家推行村莊合并政策主要是基于兩方面的考量：一方面，國(guó)家希望通過(guò)推進(jìn)村組合并政策，有效地減少行政村的數(shù)量，達(dá)到節(jié)省國(guó)家行政管理成本，緩解地方財(cái)政壓力的目的。另一方面，也希望通過(guò)村莊合并政策實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的再整合，強(qiáng)化國(guó)家行政力量對(duì)基層社會(huì)的管理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效治理。

本文在分析村莊合并政策對(duì)于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層村落社會(huì)治理能力所發(fā)揮的實(shí)際作用時(shí)，主要運(yùn)用國(guó)家建設(shè)理論作為分析框架。國(guó)家建設(shè)理論是對(duì)歐洲客觀發(fā)生的近代化現(xiàn)象的一種概括，它主要是指分散化的、多中心的、割據(jù)的權(quán)威體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以現(xiàn)代化國(guó)家組織為中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)最具重要意義的標(biāo)志就是近代民族國(guó)家建制的產(chǎn)生，它成為新的權(quán)威中心，將原來(lái)分割式的權(quán)威結(jié)構(gòu)取代。蒂利將近代歐洲民族國(guó)家的形成歸結(jié)為國(guó)家強(qiáng)制力量和資本共同作用的結(jié)果，認(rèn)為是戰(zhàn)爭(zhēng)驅(qū)使國(guó)家形成與轉(zhuǎn)型，而資本與強(qiáng)制的不同結(jié)合方式產(chǎn)生了不同的國(guó)家類型［1］（p．280）。吉登斯認(rèn)為，傳統(tǒng) 國(guó)家向 現(xiàn)代民 族國(guó)家轉(zhuǎn)變的過(guò)程是一個(gè)國(guó)家管轄權(quán)威不斷向社會(huì)延伸最終完成對(duì)社會(huì)整合和掌控的過(guò)程。傳統(tǒng)國(guó)家本質(zhì)上是“裂變性”的，其內(nèi)部是一個(gè)松散的結(jié)構(gòu)，其行政中心的行政控制能力如此有限以至于政治機(jī)構(gòu)的成員并不能進(jìn)行現(xiàn)代意義上的“統(tǒng)治”，傳統(tǒng)國(guó)家有邊陲而無(wú)國(guó)界；而現(xiàn)代民族—國(guó)家的興起，則預(yù)設(shè)著傳統(tǒng)國(guó)家中相當(dāng)基本的城鄉(xiāng)關(guān)系的消解，同時(shí)也內(nèi)含著（與國(guó)界相聯(lián)系的）高度密集的行政等級(jí)的誕生［2］（p．5）。通過(guò)近代國(guó)家建設(shè)，歐洲建立起了現(xiàn)代民族國(guó)家，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效整合及治理。

近代中國(guó)的國(guó)家建設(shè)也是基于這樣一種邏輯展開(kāi)的，清朝末年清政府就為了擴(kuò)大稅源解決財(cái)政危機(jī)開(kāi)始不斷將國(guó)家權(quán)力的觸角伸向基層農(nóng)村社會(huì)。建國(guó)以后，國(guó)家通過(guò)意識(shí)形態(tài)動(dòng)員以及大規(guī)模的行政下鄉(xiāng)等運(yùn)動(dòng)，打破了地方傳統(tǒng)精英的統(tǒng)治模式，強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)于基層社會(huì)的管控能力。但是，就目前的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)尚未完全達(dá)成預(yù)期的目的，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的全面滲透，反而使得基層政權(quán)作為一個(gè)獨(dú)立的政治層級(jí)與公民社會(huì)之間的矛盾日益加劇，使其對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的離間作用越來(lái)越明顯。中國(guó)在進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中，國(guó)家為了擴(kuò)張其控制權(quán)威，不可避免地與原來(lái)的傳統(tǒng)地方秩序發(fā)生矛盾，它破壞了原本完整的社區(qū)單位，使得地方精英的權(quán)威合法性由基層社會(huì)轉(zhuǎn)移到國(guó)家正式的行政體制中去，這就使得基層政權(quán)與公民社會(huì)的利益聯(lián)系機(jī)制“破裂”，從而加劇了其對(duì)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的離間作用。盡管建國(guó)以后國(guó)家短時(shí)間內(nèi)以行政動(dòng)員和意識(shí)形態(tài)祛除了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村統(tǒng)治者，通過(guò)賦予農(nóng)民統(tǒng)治權(quán)增強(qiáng)了基層社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)威的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)了短暫的社會(huì)整合，但是基層權(quán)威和基層社會(huì)利益分離并未因政權(quán)變化而得到根本的改觀，它以新的方式在新政權(quán)下延續(xù)著，發(fā)揮著分離權(quán)威和社會(huì)的作用?！巴恋馗母锖投惵实奶岣呤箛?guó)家政權(quán)空前地深入自然村，士紳和地主作為地方體的控制力量迅速喪失了地位，但并不意味著國(guó)家的管轄權(quán)真正實(shí)現(xiàn)，也不意味著國(guó)家可以繞過(guò)地方政權(quán)與社會(huì)建立緊密聯(lián)系，更不必說(shuō)通過(guò)社會(huì)力量監(jiān)控地方政權(quán) ”［3］（p．44）。也就是說(shuō)，中國(guó)在進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中，并沒(méi)有成功地解決國(guó)家管轄權(quán)實(shí)質(zhì)擴(kuò)張的問(wèn)題，更沒(méi)有發(fā)展出制度化的方法使國(guó)家權(quán)力的象征地位穩(wěn)定地轉(zhuǎn)變?yōu)楣苤频匚唬瑖?guó)家與基層社會(huì)的關(guān)聯(lián)仍然微弱。

村莊合并這一政策的推行，從某種程度上也是為了使國(guó)家擺脫上述困境：國(guó)家希望通過(guò)推行村莊合并政策，有效地減少行政村的數(shù)量，促使兩個(gè)或多個(gè)村莊土地、人口和其他資源的全方位流轉(zhuǎn)，改變村莊原有的管理組織和管理體制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的重新整合及有效治理。但是，這種由國(guó)家行政力量主導(dǎo)的公共政策能否順利推行并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家與村落社會(huì)的有效的互動(dòng)？筆者在下文將通過(guò)探討村組合并在實(shí)際推行過(guò)程中所產(chǎn)生的政治和社會(huì)后果來(lái)進(jìn)行具體分析。

二、村莊合并的政治和社會(huì)后果

對(duì)于村莊合并這一政策的評(píng)價(jià)，學(xué)界褒貶不一。村莊合并利大于弊的觀點(diǎn)主要認(rèn)為村莊合并有利于節(jié)省行政成本，增強(qiáng)村莊整體競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)村莊資源合理優(yōu)化的配置從而推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，也有許多學(xué)者對(duì)村莊合并持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為行政干預(yù)下的村莊合并會(huì)破壞整個(gè)村莊的文化，甚至還會(huì)對(duì)基層社會(huì)的文化、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面產(chǎn)生不利的影響。王小軍通過(guò)對(duì)江西南部的一些村莊進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村莊合并對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的影響主要表現(xiàn)在村莊的行政治理和村莊債務(wù)處理上：“在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村組織與村民間的聯(lián)系紐帶進(jìn)一步減弱，加上收入大幅減少，它們的控制能力便大為削弱，在這種情況下，本應(yīng)增強(qiáng)管理力量，加強(qiáng)對(duì)村莊的管理，國(guó)家在此時(shí)推出合村并組，減少村干部和村小組長(zhǎng)，這無(wú)疑是與加強(qiáng)對(duì)村莊管理力度的目的背道而馳的?！保?］廖瑀認(rèn)為行政命令主導(dǎo)下的村組合并會(huì)使得新村的選舉難，也會(huì)使新任村干部的工作困難重重。“村莊合并以后，新的村委班子難以做好村務(wù)的管理和協(xié)調(diào)，原賽馳村和飛塔村是有著數(shù)十年歷史的村莊，村民對(duì)自己所在的村小組和他們熟悉的村干部已經(jīng)有了認(rèn)同感，在熟人的社會(huì)里，一旦有了什么事，村民的第一反應(yīng)就是尋找村小組和村干部解決，用村干部的話來(lái)說(shuō)就是‘在我這一片，有什么事，我不出面別人沒(méi)法處理’。這造成兩村合并后原賽馳村的干部無(wú)法涉足原飛塔村的管理，而飛塔村的干部也無(wú)法涉足原賽馳村的管理，不僅增加了村干部了解村民的難度，而且由于先前兩村合并沒(méi)有得到大多數(shù)村民和村干部的同意，加上原飛塔村為自己修路給兩村造成的矛盾，新一屆村委成員的合作顯得困難重重”［5］。在總結(jié)目前關(guān)于村莊合并學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合自身對(duì)湖南省AH縣以及浙江省CX縣的調(diào)研，也從正反兩個(gè)方面對(duì)村莊合并這一政策造成的政治和社會(huì)后果進(jìn)行了分析，試圖將村莊合并達(dá)成的效能與面臨的困境比較全面地展現(xiàn)出來(lái)。

（一）基于政策理性和個(gè)體理性的村莊合并

發(fā)生村莊合并的動(dòng)因是多方面的。從外部宏觀政治、經(jīng)濟(jì)背景來(lái)看，首先是壓力型體制下中央的政策推動(dòng)。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，農(nóng)村問(wèn)題始終是重中之重。為了提高農(nóng)村治理水平，建立能夠適應(yīng)新形勢(shì)下的新型治理，更好地建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)，加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，中央政府始終致力于推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的全面發(fā)展。為了節(jié)省行政成本提高村莊整體競(jìng)爭(zhēng)力促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央決定推行村莊合并，在中央文件精神的指引下，全國(guó)基層積極響應(yīng)，僅1998～2007年十年間，全國(guó)村委會(huì)由92．8萬(wàn)銳減31．4萬(wàn)，陡降至61．4萬(wàn)。其次是農(nóng)村稅費(fèi)改革后的財(cái)政壓力。農(nóng)村稅費(fèi)改革自2000年國(guó)務(wù)院在安徽省試點(diǎn)開(kāi)始，2002年將試點(diǎn)擴(kuò)大到20個(gè)省份，2003年在全國(guó)范圍推開(kāi)。稅費(fèi)改革首先大大減少了鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織的收入，也大大減輕了鄉(xiāng)村干部的工作量，為村莊合并的提出提供了必要性和可能性。此外，由于取消了村提留，村級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)為依靠中央以及省市縣一級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，各級(jí)都面臨著對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的壓力，以安徽省S縣為例，2000年與1999年相比，鄉(xiāng)村兩級(jí)賬面收入減少1729．99萬(wàn)元，減幅達(dá)20．27%。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少545．79萬(wàn)元，加上以往制度外的收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政實(shí)際收入減得更多。僅農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅兩項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府2004年就比2000年減少2974．56萬(wàn)元。而村莊合并一個(gè)明顯的效果便是可以節(jié)省村一級(jí)的管理成本，降低村一級(jí)的財(cái)政支出。由此，上級(jí)政府對(duì)于村莊合并的推動(dòng)力是顯而易見(jiàn)的。最后是社會(huì)變遷的影響。伴隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，大量農(nóng)村人口入城，農(nóng)村人口相對(duì)減少，因而村一級(jí)的管理人口隨之減少，村一級(jí)的管理任務(wù)也逐步減少，村級(jí)管理職能出現(xiàn)不斷弱化與空心化的現(xiàn)象。村級(jí)管理職能的上移造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的管理任務(wù)相對(duì)增加，而村莊合并能在一定程度上集中并優(yōu)化村一級(jí)的管理資源，也能減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的管理壓力。

從內(nèi)部主體的理性行為動(dòng)機(jī)來(lái)看，對(duì)村莊干部而言，推動(dòng)村莊合并有可能擴(kuò)大村莊干部在村莊內(nèi)的權(quán)威，擴(kuò)大他們?cè)诖鍎?wù)處理過(guò)程中的影響力，有利于擴(kuò)大村莊干部的可支配資源范圍。對(duì)村民來(lái)說(shuō)，強(qiáng)村、富村與弱村、窮村之間的合并有可能促進(jìn)村域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利于土地資源的重組整合等，為他們直接利益的獲得提供可能性。例如，通過(guò)我們對(duì)湖南省AH縣L鎮(zhèn)的考察，L鎮(zhèn)在2008年8月由原來(lái)的60個(gè)行政村、2個(gè)社區(qū)居委成建制合并成現(xiàn)有的28個(gè)行政村和2個(gè)社區(qū)居委，合并率達(dá)53．3%，其中三村并一的有7個(gè)村，兩村并一的有18個(gè)村。就L鎮(zhèn)來(lái)講，其推行村莊合并的動(dòng)因主要來(lái)自兩個(gè)方面，首先將邊界村并大有利于促進(jìn)L鎮(zhèn)的社會(huì)穩(wěn)定。L鎮(zhèn)共有23個(gè)村與新化縣的圳上鎮(zhèn)、吉慶鎮(zhèn)和田平鎮(zhèn)交界，此外還有10多個(gè)村與梅城鎮(zhèn)交界，歷年來(lái)，邊界糾紛不斷，摩擦?xí)r有發(fā)生。通過(guò)村莊合并將邊界村并大并強(qiáng)，與新化交界的23個(gè)村并成了11個(gè)村。這就應(yīng)對(duì)了突發(fā)的邊界問(wèn)題，保護(hù)了鎮(zhèn)上村民的利益。其次，村莊合并方便了群眾并符合L鎮(zhèn)歷史的發(fā)展。L鎮(zhèn)的一些行政村在歷史上曾經(jīng)就是一個(gè)自然村，在后來(lái)的集體時(shí)期、劃分責(zé)任制時(shí)，被分成了一個(gè)村或者是幾個(gè)村，所以村莊合并是符合L鎮(zhèn)各村的歷史沿革的。此外，就村干部而言，通過(guò)村組合并，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)也可以使村干部的收入得到提高，通過(guò)對(duì)AH縣財(cái)政局的電話采訪，我們發(fā)現(xiàn)，在村莊合并以后，縣級(jí)財(cái)政對(duì)新并的村莊的資金撥付力度加大，據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政局的相關(guān)工作人員介紹，原來(lái)縣級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)村莊的財(cái)政支出是5～6千元／村，到2008年變成2．2萬(wàn)元／村，村莊合并后縣級(jí)財(cái)政對(duì)新并村莊的財(cái)政撥付將增加到4萬(wàn)元／村?？h級(jí)財(cái)政對(duì)村莊的傾斜力度加大，村莊就有了更多可以靈活支配的資金，村級(jí)干部隊(duì)伍的精簡(jiǎn)使得新任村干部的待遇有所提高，這也是村莊合并推行的重要?jiǎng)恿χ弧?/p>

從這些層面上看，村莊合并在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中似乎是一種理性的選擇，通過(guò)精簡(jiǎn)農(nóng)村行政管理機(jī)構(gòu)，國(guó)家一方面節(jié)省了行政成本，另一方面眾多分散的行政村合并成一個(gè)村也有利于政令的推行，強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的管控能力。

（二）行政力量主導(dǎo)下村莊合并的消極后果

盡管村莊合并節(jié)省了行政成本，給農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)，但是村莊合并是在國(guó)家行政力量主導(dǎo)下強(qiáng)勢(shì)推行的政策而非村莊之間自發(fā)的行為，故而村莊合并政策本身也存在許多缺陷，在推行的過(guò)程中也仍然面臨諸多困難。根據(jù)在湖南省AH縣和浙江省CX縣的調(diào)研并結(jié)合之前學(xué)者對(duì)村莊合并的研究，筆者將村莊合并造成的負(fù)面影響主要?dú)w結(jié)為行政管理、村莊經(jīng)濟(jì)（主要是村莊債務(wù)和土地）、村莊公共事業(yè)管理和日常村務(wù)管理以及村莊文化幾個(gè)方面。

村莊合并給行政管理帶來(lái)的阻礙主要表現(xiàn)在村莊政權(quán)的重組和村干部的選舉方面。謝曉琳認(rèn)為，村合并后村委會(huì)的選舉工作難度會(huì)增大。“在進(jìn)行合并村選舉時(shí)，由于各個(gè)村莊存在宗族、家族影響，再加上村民對(duì)別村的候選人不熟悉，產(chǎn)生排斥心態(tài)，只投本村人的票，造成選舉的不公平。這對(duì)村莊基層民主的發(fā)展顯然會(huì)產(chǎn)生不利的影響。尤其是大村和小村合并后，小村的候選人一般競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)大村，往往產(chǎn)生村黨支部書記和村委會(huì)主任都在大村出現(xiàn)的現(xiàn)象。同時(shí)由于兩個(gè)村合并后彼此之間存在著派姓問(wèn)題，大部分選民都希望從自己原來(lái)的村中選出村委會(huì)干部的人選，而往往忽視了人選的素質(zhì)和能力問(wèn)題，這給能否選出組織上信任，能為村集體和群眾辦實(shí)事的村委會(huì)干部帶來(lái)一定困難”［6］。在我們對(duì)T鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的訪談中他告訴我們，在T鄉(xiāng)推行村莊合并的過(guò)程中，村干部選舉有失公平的現(xiàn)象是常見(jiàn)的。由于并村前各個(gè)村莊規(guī)模大小不一、實(shí)力不同，在村干部選舉過(guò)程中小村往往處在不利地位，村干部中的大部分名額被大村所占據(jù)。因此，在村莊村干部選舉中重復(fù)選舉的現(xiàn)象是常見(jiàn)的，這種重復(fù)選舉現(xiàn)象的發(fā)生往往是村民為了維護(hù)自身利益，都愿意選自己熟識(shí)的本村的干部，從而進(jìn)一步造成大小村在選舉上實(shí)力的差距。這種重復(fù)選舉的現(xiàn)象會(huì)造成一個(gè)惡性的循環(huán)，使得村民在強(qiáng)化地域認(rèn)同的同時(shí)也增加了彼此之間的隔閡。另外，AH縣Y鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長(zhǎng)也表示，推行村莊合并工作中遇到的最大難題就是村干部的去留問(wèn)題。

村莊資產(chǎn)債務(wù)的處理是村莊合并遇到的核心問(wèn)題。村莊合并往往會(huì)使合并后的村干部陷入兩難的境地，體現(xiàn)在：（1）村債消腫難。許多村都有債務(wù)，合并后部分中間人及經(jīng)辦人或被精簡(jiǎn)或被分流，同時(shí)原來(lái)的村莊由于合并后失去了正當(dāng)?shù)姆ㄈ速Y格，不具備償還債務(wù)的主體資格。債權(quán)人頻頻向村委索取，村委會(huì)不得不拆東墻補(bǔ)西墻，導(dǎo)致財(cái)力短缺，難以辦公。（2）賬款移交難。不少離職后的村干部利用手中的錢款和賬本成了他們向村委會(huì)討價(jià)還價(jià)的籌碼，強(qiáng)迫村干為其報(bào)銷不合理的費(fèi)用等。（3）資產(chǎn)管理難。由于在村莊合并過(guò)程中，貧窮的村莊和相對(duì)比較富裕的村莊存在動(dòng)力差，所以在資產(chǎn)管理上，富裕的村莊在合并后往往注意原村資產(chǎn)的保護(hù)而不愿意把自己村莊的財(cái)產(chǎn)與貧窮負(fù)債的村莊共享。這往往造成合并后的村莊產(chǎn)權(quán)遭受嚴(yán)重破壞的后果，使得村民對(duì)村集體的認(rèn)同感大大下降［7］。L鄉(xiāng)民政部門通過(guò)對(duì)其所屬的村莊進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村級(jí)財(cái)產(chǎn)的處置問(wèn)題是調(diào)查中反映最多的問(wèn)題。各村的村級(jí)財(cái)產(chǎn)狀況不盡相同，有富裕村也有貧困村，有的村擁有上百萬(wàn)的集體財(cái)產(chǎn)，作為全體村民的集體財(cái)富，當(dāng)然不希望憑空讓別人來(lái)插手。而有的村則負(fù)債累累，對(duì)撤并后如何化解債務(wù)的問(wèn)題十分關(guān)心。同時(shí)，各村財(cái)務(wù)的管理水平、透明度不盡相同，也增加了合并村組群眾的猜疑。從而產(chǎn)生一種普遍的擔(dān)憂情緒，甚至有部分村打起了緊急處置相關(guān)財(cái)產(chǎn)的主意。這都將為并村并組工作帶來(lái)相應(yīng)阻力。通過(guò)我們對(duì)湖南省益陽(yáng)市安化縣各個(gè)村鎮(zhèn)的調(diào)研訪談，當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人反映的一個(gè)普遍問(wèn)題就是上級(jí)在村莊合并過(guò)程中資產(chǎn)和債務(wù)的處理方法上，政策模糊不清不夠明確。村莊合并過(guò)程中，村莊之間往往在村級(jí)資產(chǎn)和債務(wù)的處理問(wèn)題上發(fā)生糾紛。例如，在安化縣的L鄉(xiāng)就出現(xiàn)過(guò)小酒村、楠木村和大山村因集體資產(chǎn)處理不當(dāng)而拒絕并村的現(xiàn)象。

村莊公共事務(wù)管理和日常事務(wù)管理所面臨的問(wèn)題主要表現(xiàn)在干部資源的配置和干群關(guān)系上。在當(dāng)前的大多數(shù)農(nóng)村，除了村級(jí)組織外基本都不存在其他能為村民生產(chǎn)生活提供公共服務(wù)的組織，取消農(nóng)業(yè)稅及合村并組后，村民對(duì)村級(jí)組織的公共服務(wù)需求并沒(méi)有減少，但這時(shí)候村級(jí)財(cái)力更弱了，村民小組長(zhǎng)撤消了，村干部減少了，每個(gè)村干部要面對(duì)數(shù)個(gè)村民小組的一二百個(gè)農(nóng)戶。一些會(huì)議就得重復(fù)召開(kāi)，一些工作得挨家挨戶上門，這時(shí)要求村干部們不僅要不辭辛苦，還要是能獨(dú)立工作的”全能型”；不僅要對(duì)自己“轄區(qū)”的農(nóng)戶了如指掌，還要能處理糾紛、計(jì)生、土地調(diào)整等方方面面的工作。這對(duì)村組織公共服務(wù)能力的提升是非常不利的。例如A村，在稅費(fèi)改革前，該村的村委們70%以上的精力用于以收取稅費(fèi)為核心的政府任務(wù)方面，整天為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)而工作，村里的公共服務(wù)工作做得較少；稅費(fèi)改革后，村民對(duì)村級(jí)組織公共服務(wù)的要求并沒(méi)有減少，而村級(jí)組織也正可以解放出來(lái)真正為村民服務(wù)。而在村莊合并以后，一個(gè)有3000多人的村莊卻只有5名編制，平均一人要面對(duì)近600人，因此在組織公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力方面明顯力不從心。如沙洋縣沙洋鎮(zhèn)友誼村，如果村北的兩個(gè)農(nóng)戶發(fā)生糾紛，住在村北的村會(huì)計(jì)就得出面調(diào)解，他就別指望把住在十多里外村南的村治調(diào)主任“調(diào)”過(guò)來(lái)；如果村北這一二百戶中沒(méi)有一個(gè)村干部，農(nóng)戶之間的糾紛就無(wú)法及時(shí)調(diào)解。友誼村按規(guī)定不能超過(guò)5個(gè)村干職數(shù)，鎮(zhèn)政府在村委換屆時(shí)要費(fèi)盡心思保證村干部在地域分配上平衡，要求每個(gè)村干部都是能全面管理一方群眾的“村長(zhǎng)”，這樣的要求比以往更高了。實(shí)際上，若遇到一些突發(fā)事件或公共危機(jī)（如防洪抗旱），組織力量更是明顯不足。學(xué)者申端鋒通過(guò)考察合并后村干部如何應(yīng)對(duì)禽流感時(shí)也意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題［8］。L鎮(zhèn)民政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，村莊合并雖然從一定程度上達(dá)到了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、節(jié)約行政成本的目的，但是有時(shí)這種成本往往“轉(zhuǎn)嫁給群眾了”：村莊合并使得上級(jí)干部和村的聯(lián)系更多了（由原來(lái)的一個(gè)干部聯(lián)系兩個(gè)或數(shù)個(gè)村轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓚€(gè)或數(shù)個(gè)干部聯(lián)系一個(gè)村），這樣更加便于上級(jí)對(duì)村莊事務(wù)的管理；但是另一方面，由于基層村干部的減少，村干部與村民的聯(lián)系更少了，這對(duì)村莊合并以后塑造村民對(duì)村莊的認(rèn)同感是有害無(wú)益的。

在村莊社會(huì)文化方面，許多村干部告訴我們，由于合并前各個(gè)村文化的差異，使得村莊合并工作在推行的過(guò)程中困難重重。劉偉認(rèn)為，村落作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的實(shí)體，存在著一種“自生秩序”，從外部看，村落是一個(gè)有著地理邊界和文化邊界的實(shí)體，從內(nèi)部看，傳統(tǒng)村落有著復(fù)雜而自足的秩序維持系統(tǒng)，它是一個(gè)“遠(yuǎn)離國(guó)家與市鎮(zhèn)的鄉(xiāng)土空間，這個(gè)空間集生產(chǎn)、生活、交往和娛樂(lè)于一身”［9］。而國(guó)家行政力量主導(dǎo)下的行政村合并往往只是基于村莊的面積和人口狀況進(jìn)行的，很少考慮到村莊的文化因素。村組合并人為地把不同地域、不同姓氏、不同人緣、不同民俗的村民結(jié)合在一起，破壞了不同村落原本的“自生秩序”，形成了“半熟人社會(huì)”或“大眾社會(huì)”。這使得村民的組織化程度大大降低，原有的自然村精英也不想出面解決，其結(jié)果是原有的自然組織結(jié)構(gòu)被破壞，村級(jí)組織松散，村民自治陷入泥濘中。村莊合并后不同的村莊、村民之間存在許多認(rèn)識(shí)上和文化上的差異，這是造成村民之間矛盾的重要原因。在處理村民之間發(fā)生矛盾的問(wèn)題上，由于文化的差異且村級(jí)組織的力量較小，往往不能夠充分發(fā)揮其管理和協(xié)調(diào)的作用。通過(guò)在L鄉(xiāng)調(diào)研也反映出同樣的問(wèn)題：“根深蒂固的地域觀念是村莊合并的阻礙，由于近幾十年來(lái)，村級(jí)版圖相應(yīng)穩(wěn)定，各村村民均形成了十分牢固的地域觀念。甲村村民與乙村村民之間難以形成同村人之間的團(tuán)結(jié)與默契。有些鄰近村甚至因?yàn)闅v史的原因而有宿怨，相互敵視，這些都為并村并組工作帶來(lái)一定的影響。”此外，我們通過(guò)對(duì)AH縣行政區(qū)劃調(diào)整的調(diào)查也表明，雖然推行村莊合并后村莊和村干部的數(shù)量減少了，但是村民小組的個(gè)數(shù)仍然沒(méi)有改變，是原來(lái)各個(gè)村之和。以長(zhǎng)趙村為例，其合并前是長(zhǎng)趙和垌謝兩個(gè)村，其中長(zhǎng)趙有村小組11個(gè)，垌謝有村小組12個(gè)，合并后的長(zhǎng)趙村就有23個(gè)。這反映出雖然村莊進(jìn)行了合并但是這僅僅還是停留在地域上合并的階段，要加強(qiáng)村民之間文化上的認(rèn)同使得合并后的村在文化和實(shí)體上都融為一體恐怕還需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程。

此外，村莊合并后由于地域擴(kuò)大，給許多村民的生活帶來(lái)了不便。比方說(shuō)，村里的學(xué)校隨著村組的合并也相應(yīng)的合并、減少，這就給村里孩子上學(xué)帶來(lái)了不便；村部的位置發(fā)生變化，村莊行政人員的減少給村民辦事增加了許多成本，等等。這些都是在村組合并過(guò)程中所出現(xiàn)的一些常見(jiàn)的問(wèn)題。

三、整合困境：村莊合并中的動(dòng)力差

經(jīng)以上分析我們可以看出，盡管基本上達(dá)成了降低國(guó)家行政管理成本、節(jié)省財(cái)政開(kāi)支的目的，國(guó)家行政力量主導(dǎo)下的村莊合并在實(shí)際推行過(guò)程中仍然存在諸多問(wèn)題。在村莊合并政策推行的過(guò)程中，中央和地方政府存在強(qiáng)大的動(dòng)力差，一方面，國(guó)家希望借助村組合并政策實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的整合，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的管理；另一方面，基層縣鄉(xiāng)政府在推行合村并組的過(guò)程中缺乏動(dòng)力，政府中主導(dǎo)政策執(zhí)行的地方精英往往會(huì)基于當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r對(duì)合村政策進(jìn)行變通執(zhí)行，繼續(xù)維持或強(qiáng)化其在合并后新村中的地位和影響。

在村莊合并政策推行的過(guò)程中，最核心的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即領(lǐng)導(dǎo)班子的確定問(wèn)題和合并村的財(cái)務(wù)管理（村級(jí)資產(chǎn)和債務(wù)的處理）問(wèn)題。從政策所要達(dá)成的預(yù)期結(jié)果角度去解讀這兩個(gè)問(wèn)題，國(guó)家是希望通過(guò)推行村組合并實(shí)現(xiàn)不同村莊之間人員、土地和經(jīng)濟(jì)資源的全面流轉(zhuǎn)，改變村莊原有的管理組織和管理體制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的重新整合及有效治理。但是，在對(duì)AH縣村莊合并情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，基層政府中主導(dǎo)政策執(zhí)行的地方精英具體執(zhí)行政策往往會(huì)基于地方利益的考量做出與中央政策意圖相背離的決策。例如，在新村領(lǐng)導(dǎo)班子的確立上，各個(gè)地區(qū)沒(méi)有在新村的基礎(chǔ)上展開(kāi)普選，而是普遍采取了名額制度，也就是根據(jù)合并前各個(gè)村莊的規(guī)模來(lái)確定各村在新合并村的領(lǐng)導(dǎo)班子中所占比例，在中國(guó)傳統(tǒng)的熟人或者半熟人的社會(huì)中，這實(shí)際上意味著并村以前傳統(tǒng)的地方精英仍然在并村后掌握著對(duì)基層社會(huì)的管理權(quán)，原有的管理組織和管理體制并未發(fā)生根本性的改變。在村級(jí)資產(chǎn)和債務(wù)的處理上，各個(gè)村都確定了并村資產(chǎn)和債務(wù)的處理原則，規(guī)定在合村并組的過(guò)程中堅(jiān)持“四不變”的原則，即原村組集體場(chǎng)所的承包、租賃合同不變；原村組集體土地、山林所有權(quán)不變；原村集體的固定資產(chǎn)、積累、債權(quán)債務(wù)的歸屬不變；原村組集體所有的各項(xiàng)補(bǔ)貼和已征項(xiàng)目與資金渠道不變。L鎮(zhèn)的黨委書記稱，在集體資產(chǎn)和債務(wù)的賬目管理方面，也采取各村財(cái)務(wù)獨(dú)立的政策，如果合并前村的村干部在合并后新村的村委會(huì)里繼續(xù)任職，那么原村的賬目就仍然由他負(fù)責(zé)管理，如果沒(méi)有繼續(xù)任職，則會(huì)找專人進(jìn)行管理。從這個(gè)角度來(lái)看，各村保持財(cái)政和集體資源分享權(quán)的獨(dú)立也是與國(guó)家試圖通過(guò)村莊合并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)整合的政策目標(biāo)背道而馳的。

中央政府和地方政府對(duì)村莊合并政策所要達(dá)成目標(biāo)的不同預(yù)期導(dǎo)致了二者在政策執(zhí)行過(guò)程中強(qiáng)大的動(dòng)力差距。地方基層政府中的政治精英出于保護(hù)地方利益和維護(hù)自身權(quán)力的目的，往往選擇采取基于地方本位主義考量的方式來(lái)推行這項(xiàng)政策。這種異化了的政策推行方式往往造成村莊合并的實(shí)際結(jié)果與國(guó)家預(yù)期達(dá)成的政策目標(biāo)出現(xiàn)嚴(yán)重的偏離：國(guó)家通過(guò)村莊合并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的重新整合，原有的地方精英仍然在基層社會(huì)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的影響仍然有限。

四、結(jié)語(yǔ)

村莊合并是國(guó)家行政力量主導(dǎo)下推行的一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的工程，國(guó)家通過(guò)村莊合并有效地減少了行政村的數(shù)量，基本上達(dá)成了降低國(guó)家行政管理成本，節(jié)省財(cái)政開(kāi)支的政策目標(biāo)。但是，由于中央和地方政府兩者在推行村莊合并政策的過(guò)程中存在強(qiáng)大的動(dòng)力差，國(guó)家利用村莊合并實(shí)現(xiàn)重新整合基層社會(huì)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理與互動(dòng)的政策目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)。通過(guò)這項(xiàng)政策國(guó)家只是從某種程度上加強(qiáng)了對(duì)基層政權(quán)社會(huì)的管控，有利于政府政令在基層農(nóng)村的推行，但是從根本上來(lái)說(shuō)，它并未促使各村在干部人事、經(jīng)濟(jì)資源、村落文化方面進(jìn)行重新整合，國(guó)家與基層社會(huì)的聯(lián)系依然相對(duì)微弱，有效治理基層社會(huì)的目標(biāo)尚待實(shí)現(xiàn)。那么，在達(dá)成節(jié)約行政成本的政策目標(biāo)的同時(shí)，國(guó)家該如何推動(dòng)村莊合并政策更加科學(xué)、有效地實(shí)施以實(shí)現(xiàn)其對(duì)基層社會(huì)的有效整合和治理，進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)向前發(fā)展，這是我們要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

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D668 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2012）04－0073－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．04．012

2011－12－25

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（201111501020002）。

邢?。?989－），男，湖北襄陽(yáng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士生。

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