蔡長(zhǎng)昆

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

大部制改革研究述評(píng)

蔡長(zhǎng)昆

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

十七大以來(lái)，大部制改革作為行政體制改革的“突破口”成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。學(xué)界圍繞大部制改革，尤其是對(duì)大部制改革的原因、路徑、難點(diǎn)與阻力以及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒問(wèn)題進(jìn)行了大量的研究。我國(guó)大部制研究依然存在對(duì)大部制改革的理論基礎(chǔ)研究不足，主要以“價(jià)值導(dǎo)向”和“功能導(dǎo)向”的“諺語(yǔ)式”研究遮蔽了經(jīng)驗(yàn)性的科學(xué)討論和理論積累等問(wèn)題。未來(lái)我國(guó)的大部制研究應(yīng)以我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)、地方經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的理論積累，以引導(dǎo)我國(guó)大部制改革進(jìn)程。

大部制改革；述評(píng)；理論基礎(chǔ)；經(jīng)驗(yàn)研究

行政管理體制改革一直是我國(guó)政府體制改革的難點(diǎn)。建國(guó)以來(lái)我國(guó)行政管理體制的改革雖有推進(jìn)，但總體而言并不成功：這些改革沒(méi)有在根本上打破“精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹”的惡性循環(huán)［1］［2］。黨的十七大報(bào)告提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，這為我國(guó)行政管理體制改革指明了新的方向，即大部制。在這一背景下，學(xué)界主要圍繞四個(gè)問(wèn)題對(duì)大部制進(jìn)行了深入細(xì)致的研究：為什么需要大部制改革；怎樣推進(jìn)大部制改革；大部制改革的難點(diǎn)和阻力有哪些；國(guó)外的大部制改革對(duì)我國(guó)有什么啟示。

一、為什么需要大部制

我國(guó)大部制改革的原因主要包括三個(gè)方面：第一，我國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的挑戰(zhàn)需要實(shí)行大部制，大部制改革是“大勢(shì)所趨”；第二，大部制特殊的內(nèi)涵和特征是我國(guó)應(yīng)對(duì)行政管理體制缺陷的方案；第三，大部制改革對(duì)于我國(guó)政府改革具有重要的目的和意義。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜化、行政體制與國(guó)際接軌的需要以及我國(guó)傳統(tǒng)行政體制的不適應(yīng)共同構(gòu)成了我國(guó)大部制改革的背景。首先，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化決定了公共行政體制的復(fù)雜化，要求我國(guó)行政管理體制必須應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要；其次，全球化和信息化的浪潮既提出了大部制改革的要求，也提供了經(jīng)驗(yàn)支持，行政體制的國(guó)際接軌要求我國(guó)行政管理體制需要參考國(guó)際行政體制——而國(guó)際上基本上實(shí)行大部制［3］；最后，面臨巨大的治理壓力，我國(guó)傳統(tǒng)行政管理體制在應(yīng)對(duì)變革中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的挑戰(zhàn)時(shí)捉襟見(jiàn)肘：我國(guó)傳統(tǒng)行政體制應(yīng)對(duì)能力的缺乏，部門之間的高度專業(yè)分工導(dǎo)致集體協(xié)調(diào)困難，權(quán)力分散使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)闕如，部門利益壓倒整體利益、短期利益壓倒長(zhǎng)期利益［4］。以上三方面共同構(gòu)成了我國(guó)大部制改革的背景。

大部制具有特殊的內(nèi)涵和特征，這些特征是應(yīng)對(duì)我國(guó)行政管理體制缺陷的方案。雖然學(xué)者們基于不同的視角界定大部制，但基本同意汪玉凱的定義，即“所謂‘大部門體制’，或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)”［5］。雖然學(xué)者們對(duì)大部制的基本概念界定達(dá)成一定的共識(shí)，但對(duì)大部制改革內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)存在一定差異。張成福和楊興坤集中于大部制改革的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的研究，認(rèn)為大部制改革的實(shí)質(zhì)在于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職能整合、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資源共享、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)［4］。李漢卿則認(rèn)為大部制改革的本質(zhì)不僅包括部門調(diào)整，而且也是一個(gè)政治機(jī)會(huì)，其實(shí)質(zhì)是政府職能的重新調(diào)整，是深化政治體制改革的契機(jī)［6］。對(duì)大部制改革內(nèi)涵的兩種不同理解一直貫穿于我國(guó)大部制改革的討論中：一方面主要關(guān)注大部制改革的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，傾向于從行政組織結(jié)構(gòu)的角度研究大部制改革的邏輯；另一方面則堅(jiān)持政治路徑，認(rèn)為大部制改革是深化我國(guó)政治體制改革的契機(jī)。兩種不同取向的爭(zhēng)論在對(duì)我國(guó)大部制改革的目的和意義的討論中表現(xiàn)得尤為明顯。

大部制改革不僅具有特殊的內(nèi)涵，還有其特殊的目的和意義。石亞軍和施政文認(rèn)為大部制改革的目的和意義主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：有利于減少職能交叉，完善行政運(yùn)行機(jī)制；有利于落實(shí)“問(wèn)責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府；有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［7］。張創(chuàng)新和崔雪峰進(jìn)一步認(rèn)為，大部制改革與“小政府治理模式”有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，所以大部制改革不僅有利于政府職能和結(jié)構(gòu)的改革，也有利于“小政府”治理模式的實(shí)現(xiàn)［8］。李院林和陳國(guó)權(quán)總結(jié)了這些討論，認(rèn)為大部制改革的目的在于實(shí)現(xiàn)大責(zé)任制、大職能制、大服務(wù)制和小政府制四位一體的制度安排［9］，這是對(duì)大部制改革目標(biāo)定位的進(jìn)一步推進(jìn)，明確提出了政府職能安排的重新劃分是大部制改革的關(guān)鍵，“小政府”是大部制改革的終極目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，李漢卿進(jìn)一步闡釋了大部制改革的“政治進(jìn)路”，認(rèn)為我國(guó)在“行政吸納政治”的條件下，“大部制改革過(guò)程中如何充分吸納反映民意，建立起政府與社會(huì)、公民的合作治理體制，也應(yīng)是大部制改革的目標(biāo)之一，基于民主公民權(quán)理論的政府與公民社會(huì)的合作治理體制是實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的可能路徑選擇”［6］?？梢?jiàn)，對(duì)我國(guó)“大部制”改革的意義和目的的研究經(jīng)歷了三個(gè)階段，“大部制”改革的目的逐漸從純粹的職能整合和機(jī)構(gòu)改革、提高行政效率轉(zhuǎn)移到政治體制改革——先是“小政府”，接著是“民主治理”，這表明學(xué)者們對(duì)我國(guó)大部制的不同理解，使大部制改革的目標(biāo)和意義出現(xiàn)了行政組織結(jié)構(gòu)改革和政治體制改革的分野。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境急劇變遷，國(guó)際化和信息化背景使公共事務(wù)復(fù)雜化，以及我國(guó)傳統(tǒng)行政管理體制應(yīng)對(duì)乏力的挑戰(zhàn)，要求大部制改革“勢(shì)在必行”。但由于對(duì)大部制內(nèi)涵的不同理解，學(xué)者們對(duì)我國(guó)大部制改革的目標(biāo)和意義認(rèn)識(shí)方面還存在一定的分歧，利用職能整合和機(jī)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)行政效率和公共服務(wù)績(jī)效是公認(rèn)的目標(biāo)，但“小政府”改革以及“民主治理”是否構(gòu)成了大部制改革的目標(biāo)還有待進(jìn)一步討論。

二、怎樣推進(jìn)大部制改革

無(wú)論是從大部制改革的背景、還是從行政體制的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，都迫切要求我國(guó)推進(jìn)“大部制”改革。但由于學(xué)者對(duì)大部制改革的思路、內(nèi)容和路徑等問(wèn)題并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，大部制改革的兩種取向的差異也存在于對(duì)大部制改革的思路和內(nèi)容的討論中。關(guān)于大部制改革的路徑，學(xué)者們分別從中央大部制改革的路徑和地方大部制改革的路徑兩個(gè)方面進(jìn)行了研究。

大部制改革的思路是大部制改革的基本要素，大部制改革的內(nèi)容則是大部制改革的范圍和邊界。對(duì)于大部制改革的思路，楊敏認(rèn)為“大部門體制改革必須遵循自上而下的改革邏輯：一是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則對(duì)整個(gè)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組；二是按照職能有機(jī)統(tǒng)一的原則進(jìn)行整合，繼而在大部委內(nèi)部再實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離”［10］；陳天祥認(rèn)可這一論點(diǎn)，提出大部制必須按照“轉(zhuǎn)變政府職能以及決策、執(zhí)行、監(jiān)管三者適度分離等相關(guān)配套措施”的方向推進(jìn)［11］；毛壽龍?zhí)貏e強(qiáng)調(diào)在大部制改革過(guò)程中，“政府機(jī)構(gòu)實(shí)行決策、監(jiān)督、執(zhí)行分開(kāi)”是基本思路［12］。

學(xué)者們還從微觀層面對(duì)大部制改革的內(nèi)容進(jìn)行了討論。李軍鵬認(rèn)為，我國(guó)大部制改革的主要內(nèi)容包括職能整合和機(jī)構(gòu)整合、內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)、執(zhí)行制度建設(shè)、服務(wù)機(jī)制建設(shè)以及監(jiān)督機(jī)制建設(shè)六個(gè)方面［13］。張成福和楊興坤進(jìn)一步認(rèn)為大部制改革中職能整合的前提在于確保國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國(guó)家核心職能，這需要依照“事權(quán)統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一、權(quán)責(zé)相稱、決策與執(zhí)行分工的原則進(jìn)行”；并依據(jù)“有所為、有所不為、有事有權(quán)、有權(quán)有限”的精神和原則，明確劃分部門的權(quán)限；在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化部委機(jī)構(gòu)政策制定的能力［4］。可見(jiàn)，這些學(xué)者對(duì)大部制改革的思路和內(nèi)容的討論主要包括兩方面的內(nèi)容：一是職能整合和機(jī)構(gòu)重組，在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)變革；二是決策、執(zhí)行以及監(jiān)督三分，將大部門體制改革在一定程度上視為政治體制的變革。宋世明在大部制改革基本構(gòu)成要素的論述中對(duì)這兩個(gè)方面進(jìn)行了綜合，他認(rèn)為大部門體制的實(shí)質(zhì)是一種政府治理模式，包括兩個(gè)部分：大部門體系和大部門機(jī)制，二者有機(jī)統(tǒng)一，缺一不可。大部門體系是由核心化的行政政策中樞及其辦事機(jī)構(gòu)、綜合化的政府組成部門、專業(yè)化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)三個(gè)要素形成的政府組織架構(gòu)；大部門體系應(yīng)采取決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制；大部門體制改革應(yīng)該是政府組織架構(gòu)調(diào)整與政府運(yùn)行機(jī)制再造的統(tǒng)一［14］。

在大部制改革的思路和內(nèi)容的指導(dǎo)下，學(xué)者們開(kāi)始研究大部制改革的具體路徑，主要在兩個(gè)方面取得了進(jìn)展：一是中央大部制改革的路徑，二是地方政府大部制改革的路徑。對(duì)于中央政府大部制改革的路徑，沈榮華強(qiáng)調(diào)中央政府在推行大部制改革 的過(guò)程中應(yīng)該 積 極 穩(wěn) 妥［15］（p．354）。倪 星和付景濤以英法經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，重新設(shè)計(jì)了我國(guó)大部制結(jié)構(gòu)。其設(shè)計(jì)思路是以我國(guó)政府的職能定位為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)有政府部門的宏觀職能進(jìn)行亞職能解析，根據(jù)職能行使的效率原則和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展原則對(duì)亞職能進(jìn)行組合以形成宏觀職能，根據(jù)宏觀職能優(yōu)化組合形成“大部”，并在此基礎(chǔ)上確認(rèn)了完善部門間協(xié)調(diào)的機(jī)制，健全部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確部門領(lǐng)導(dǎo)間的分工與合作關(guān)系的重要性［16］。

由于我國(guó)大部制改革的復(fù)雜性，且受環(huán)境條件和歷史制度的約束，在沒(méi)有明確的理論指導(dǎo)和調(diào)查研究的情況下，僅憑西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)大部制組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)是有缺陷的，這說(shuō)明現(xiàn)階段學(xué)者們對(duì)中央政府大部制改革路徑的整體設(shè)計(jì)缺乏合理性。相反，地方的實(shí)驗(yàn)給學(xué)者們一個(gè)新的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)來(lái)研究大部制改革的推進(jìn)策略，因此，地方政府大部制改革的經(jīng)驗(yàn)研究對(duì)我國(guó)大部制改革的推進(jìn)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)家行政學(xué)院課題組對(duì)成都大部制改革的研究在一定程度上重復(fù)了上文討論大部制改革的兩個(gè)思路——決策分權(quán)以及結(jié)構(gòu)調(diào)整［17］。彭澎根據(jù)廣東大部制改革的經(jīng)驗(yàn)觀察，把改革模式區(qū)分為三種，分別是：以“行政三分”為重頭戲的深圳模式，以“黨政聯(lián)動(dòng)”為特點(diǎn)的順德（及珠海）模式和因地制宜、統(tǒng)籌兼顧的廣州模式［18］，雖然彭澎并沒(méi)有對(duì)每種模式進(jìn)行具體的經(jīng)驗(yàn)研究，但其分類對(duì)我國(guó)地方大部制改革的經(jīng)驗(yàn)研究具有啟發(fā)意義。與彭澎對(duì)大部制改革模式的分類相對(duì)應(yīng)，付金鵬和陳曉原在我國(guó)大部制改革的地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上界定了三種大部制改革模式：職能統(tǒng)合性、規(guī)劃協(xié)調(diào)型和黨政合署型。不僅如此，他們還進(jìn)一步比較和總結(jié)了不同模式的相對(duì)適用條件：職能統(tǒng)合型大部制是優(yōu)先考慮的形態(tài)；規(guī)劃協(xié)調(diào)型大部制可以成為一種補(bǔ)充形態(tài)；在一定時(shí)期和范圍內(nèi)，黨政合署型大部制有其存在的合理性［19］。雖然對(duì)大部制改革研究中類型學(xué)討論和探索適用條件的努力值得肯定，但對(duì)不同模式的內(nèi)部機(jī)制和邊界進(jìn)行理論分析的研究仍然缺乏，需要更多經(jīng)驗(yàn)研究加以補(bǔ)充。李文釗等對(duì)烏海市國(guó)地稅聯(lián)合辦稅的大部制實(shí)踐的研究代表了這一取向，他們認(rèn)為業(yè)務(wù)活動(dòng)屬性及機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象的需求是決定機(jī)構(gòu)改革的邊界，以及機(jī)構(gòu)改革能否成功的關(guān)鍵變量［20］。

總之，學(xué)者們對(duì)大部制改革的思路和內(nèi)容的研究主要是以前文討論的兩種取向?yàn)榛A(chǔ)的，這進(jìn)一步?jīng)Q定了大部制改革的推進(jìn)策略，特別中央政府大部制改革的路徑推進(jìn)策略。我國(guó)地方政府大部制改革的經(jīng)驗(yàn)給大部制改革研究帶來(lái)了新的對(duì)象，學(xué)者們對(duì)地方大部制改革的研究也從宏觀的原則性論述轉(zhuǎn)向改革模式的類型學(xué)討論，并逐漸過(guò)渡到研究部門結(jié)構(gòu)改革的內(nèi)在變量，這應(yīng)是我國(guó)大部制改革研究進(jìn)一步發(fā)展的方向。

三、大部制改革的難點(diǎn)及阻力

據(jù)現(xiàn)有大部制的相關(guān)研究文獻(xiàn)來(lái)看，關(guān)于對(duì)大部制改革的難點(diǎn)和阻力的研究相對(duì)稀少且缺乏系統(tǒng)性，這可能是因?yàn)椋阂皇菄?guó)內(nèi)的學(xué)者相對(duì)比較樂(lè)觀：既然大部制改革“勢(shì)在必行”，所以改革的阻力是必須破除的，也是可以破除的；二是我國(guó)大部制改革畢竟還沒(méi)有成形，大部制的缺陷還沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)。學(xué)者對(duì)我國(guó)大部制改革的難點(diǎn)以及可能面臨的阻力的研究基本上是預(yù)測(cè)性的，且比較綜合和宏觀。

竺乾威認(rèn)為，大部制改革可能面臨著四個(gè)難點(diǎn)：部門之間邊界的確切劃分比較困難；部門整合帶來(lái)的一體化加大了內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度；在缺乏一個(gè)統(tǒng)一的部門文化的條件下，大部制可能名實(shí)不符；內(nèi)部管理和運(yùn)行成本的增大以及對(duì)“大部”進(jìn)行監(jiān)督的困難［21］。丁烯在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了補(bǔ)充，認(rèn)為大部制改革中的人員分流問(wèn)題也是一個(gè)重大的阻力，所以“切實(shí)解決好機(jī)構(gòu)改革中富余人員的分流問(wèn)題，本身就是機(jī)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)，也是使大部制改革能夠順利進(jìn)行的重要保障”［22］。李丹陽(yáng)進(jìn)一步總結(jié)了六個(gè)難點(diǎn)，包括：履職理念再造的困難；設(shè)計(jì)新的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；利益調(diào)整充滿阻力；黨政機(jī)構(gòu)對(duì)接的困難；安置富余人員問(wèn)題；對(duì)大部制的監(jiān)督［23］。

學(xué)者對(duì)大部制改革的難點(diǎn)－阻力的粗略討論已經(jīng)說(shuō)明大部制改革的復(fù)雜性和艱巨性。但學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的系統(tǒng)討論依然闕如，進(jìn)一步說(shuō)明我國(guó)大部制研究路徑的選擇存在缺陷，在研究條件的限制下表現(xiàn)出了內(nèi)在困境。當(dāng)下的大部制改革無(wú)論是在研究還是改革實(shí)踐層面上都更關(guān)注“自上而下”的“國(guó)家構(gòu)建”，政策執(zhí)行的研究成果采用自上而下視角的批判對(duì)我國(guó)大部制改革的研究具有重要參考意義［24］，大部制改革最基本的制度細(xì)節(jié)可能成為大部制改革的最關(guān)鍵要素①。

四、國(guó)外大部制改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

由于我國(guó)行政體制改革的歷史缺乏大部制經(jīng)驗(yàn)，所以對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的研究是我國(guó)大部制改革研究的重要組成部分，倪星和付景濤對(duì)我國(guó)大部制改革的整體設(shè)計(jì)就是在總結(jié)英法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的［16］。學(xué)者們對(duì)大部制國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的研究主要集中在以下三個(gè)方面：一是大部制改革的內(nèi)部機(jī)制；二是大部制改革的制度配套問(wèn)題；三是大部制改革的限度。

大部制的內(nèi)部機(jī)制是指大部制改革的原則和運(yùn)作規(guī)則，國(guó)外關(guān)于大部制改革研究經(jīng)驗(yàn)主要包括兩個(gè)方面。第一，大部制必須以職能的有效劃分為基礎(chǔ)，有效的職能劃分既體現(xiàn)在橫向的各個(gè)部門之間，也體現(xiàn)在縱向的不同政府層級(jí)之間。在職能和任務(wù)整合基礎(chǔ)上探索推行大部門體制是大多數(shù)國(guó)家成功施行大部制的關(guān)鍵［25］，英國(guó)“希思改革”的教訓(xùn)就在于，依據(jù)服務(wù)對(duì)象等因素實(shí)行大部制不利于其有效運(yùn)轉(zhuǎn)［26］；俄羅斯大部制改革的失敗主要是因?yàn)閷⒁恍┩耆幌嚓P(guān)的職能納入了一個(gè)大部之中［27］。不僅在各個(gè)部門之間有效劃分職能非常重要，縱向政府層級(jí)之間的職能關(guān)系也必須理清，這也是其他國(guó)家大部制更為成功的原因［28］。第二，大部制的有效運(yùn)作需要有效的職能整合，有效的職能整合是以有效的內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的。幾乎所有成功推行大部制改革的國(guó)家都有非常有效的部門內(nèi)部溝通機(jī)制，英法之所以是成功推行大部制的典范即在于有效的部門內(nèi)部溝通機(jī)制［29］。

大部制的制度配套是指大部制需要的制度環(huán)境條件：經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)條件以及政治條件。經(jīng)濟(jì)條件是指成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，成功推行大部制的國(guó)家基本上是具有成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，這說(shuō)明成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)大部制改革的重要性［25］。社會(huì)條件是指是否存在成熟的第三部門和社會(huì)自治，有效推進(jìn)大部制改革的國(guó)家基本上都有成熟的第三部門［28］，社會(huì)自治和第三部門的存在意味著社會(huì)的自我治理可以有效替代政府職能撤退造成的職能真空，實(shí)現(xiàn)更為有效的治理［29］；政治條件是指政府、市場(chǎng)和社會(huì)職能是否有效劃分，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和成熟的社會(huì)自治需要以有效的政府職能劃分為前提。英國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)職能在政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間有效劃分時(shí)，公共服務(wù)的供給模式是多樣化的［30］，其他國(guó)家有效實(shí)行大部制改革也是建立在有效的政府職能劃分基礎(chǔ)之上的［28］［29］。

國(guó)外大部制改革經(jīng)驗(yàn)的研究也指出了大部制自身的限度。首先，利益相互沖突的部門不宜放入一個(gè)部門。其次，各個(gè)部門之間的力量應(yīng)該平衡，一個(gè)部門如果太大往往成為“部上之部”，不利于政府職能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)［25］。再次，部門設(shè)置的數(shù)量有一定的限制，并不是部門越大，部門的總數(shù)越少越好。英國(guó)大部制的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明內(nèi)閣組成部門既存在一個(gè)上限，也存在一個(gè)下限［30］；俄羅斯改革的失敗提醒我們?nèi)绻麖?qiáng)行追求部門之“大”和總數(shù)之“少”往往耗散這一制度的優(yōu)勢(shì)［27］。

由于不同國(guó)家歷史和社會(huì)背景的差異，在對(duì)大部制改革細(xì)節(jié)的關(guān)注相對(duì)缺乏的條件下，學(xué)者們研究得出的借鑒經(jīng)驗(yàn)也是有缺陷的，但這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)推進(jìn)我國(guó)的大部制改革具有重要的警示意義。其中，Clarke的警告對(duì)我國(guó)大部制研究就非常重要：“現(xiàn)有組織理論有時(shí)能對(duì)微觀層面的組織改組提供理想的解決方案，但對(duì)龐大而又高度復(fù)雜的政府部門來(lái)說(shuō)，系統(tǒng)、科學(xué)的設(shè)計(jì)顯得無(wú)能為力”［31］，學(xué)者們對(duì)不同國(guó)家大部制改革的經(jīng)驗(yàn)研究也證明了這一結(jié)論，特別是周志忍對(duì)“過(guò)程”、“細(xì)節(jié)”和漸進(jìn)性改革的強(qiáng)調(diào)［26］，崔健對(duì)整體設(shè)計(jì)以及部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能三分之缺陷的揭示，都對(duì)我國(guó)大部制改革具有警示意義［27］。

五、總結(jié)和評(píng)論

學(xué)界對(duì)我國(guó)大部制改革中的四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題——原因、路徑、難點(diǎn)與阻力以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)——的討論既說(shuō)明國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)大部制改革的理論熱情，也說(shuō)明我國(guó)大部制改革研究的內(nèi)在困境。學(xué)界從大部制改革這一問(wèn)題出發(fā)引出了多樣化的研究問(wèn)題，說(shuō)明了學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題傾注的心血。但是，由于大部制改革的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，學(xué)者在研究的過(guò)程中容易導(dǎo)向政治化，并且由于大部制改革經(jīng)驗(yàn)的缺乏，使我國(guó)大部制研究面臨諸多困境，使學(xué)界在研究大部制改革的理論基礎(chǔ)時(shí)出現(xiàn)了巨大且微妙的分歧。

綜合前文對(duì)我國(guó)大部制改革的研究，學(xué)界對(duì)大部制改革的研究主要表現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：功能性和政治性?！肮δ苄浴斌w現(xiàn)在學(xué)者幾乎將大部制改革視為根除我國(guó)行政體制弊端，實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政體制改革的靈丹妙藥；政治性體現(xiàn)在將大部制改革視為實(shí)現(xiàn)“小政府”和“民主治理”的機(jī)會(huì)，在改革思路上強(qiáng)調(diào)政府職能分割和權(quán)力分享。功能性和政治性的研究給大部制改革以太大的期望，也對(duì)一項(xiàng)制度變革賦予了太多重?fù)?dān)，反而遮蔽了真正的學(xué)術(shù)思考和經(jīng)驗(yàn)研究。

不僅如此，學(xué)界對(duì)我國(guó)大部制改革的研究面臨巨大的困境，最重要的就是理論研究的缺乏以及研究的非經(jīng)驗(yàn)性，這也是大部制研究的功能性和政治性帶來(lái)的后果之一。對(duì)于大部制的理論基礎(chǔ)，有些學(xué)者利用韋伯的經(jīng)典官僚制理論［21］，但更多的學(xué)者以整體性政府理論為大部制改革提供理論基礎(chǔ)［32］［33］。官僚制理論強(qiáng)調(diào)行政管理體制的理性、結(jié)構(gòu)的正式化以及層級(jí)化的控制體系②；而整體政府理論則相反，其更多地強(qiáng)調(diào)整合性、扁平化和網(wǎng)絡(luò)化的治理模式，去除等級(jí)的僵化體系和由此造成的尾大不掉③，二者在理念上是相背離的，這既表明我國(guó)大部制改革研究缺乏理論基礎(chǔ)，也造成了我國(guó)大部制改革研究缺乏理論積累性。

功能性和政治性，以及理論和經(jīng)驗(yàn)研究的缺乏，使得學(xué)界對(duì)大部制的缺陷缺乏深入思考——雖然也有例外，如，施雪華和孫發(fā)鋒對(duì)大部制改革優(yōu)缺點(diǎn)的洞察［34］，但總的來(lái)說(shuō)缺乏深入探索、對(duì)不同大部制實(shí)踐的系統(tǒng)性進(jìn)行比較研究。同時(shí)，學(xué)界對(duì)大部制改革的邏輯、細(xì)節(jié)和改革的過(guò)程亦缺乏研究，任何一項(xiàng)改革的成功都依賴于對(duì)改革的過(guò)程和細(xì)節(jié)，以及對(duì)改革的理論邏輯的探索。例如，職能整合和機(jī)構(gòu)重組是政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)［25］，但對(duì)于職能整合的條件、職能的屬性以及既有的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的限制怎樣影響改革的過(guò)程等具體問(wèn)題的研究則有待深入。

六、破除“行政諺語(yǔ)”：進(jìn)一步的推進(jìn)路徑

Simon批判古典行政理論的缺陷時(shí)認(rèn)為，古典行政理論所概括的各種原則只不過(guò)是“行政諺語(yǔ)”，并且其中不同原則之間的要求往往相互沖突［35］（p．46）。我國(guó)學(xué)者對(duì)大部制改革的研究從兩個(gè)方面契合了Simon對(duì)古典行政理論的批評(píng)：第一，我國(guó)大部制改革的研究具有功能性特點(diǎn)，這些研究的結(jié)論正是一系列“原則清單”，忽視了不同原則之間的沖突以及由此可能產(chǎn)生的成本，并且我國(guó)大部制研究的理論基礎(chǔ)是沖突的，以沖突的理論基礎(chǔ)得出的原則往往是沖突的。第二，我國(guó)大部制改革研究的政治性特點(diǎn)賦予我國(guó)的大部制以太多的價(jià)值性考量，忽視了大部制改革的基本邏輯，這有損于大部制改革的真正經(jīng)驗(yàn)討論④。

周志忍在研究英國(guó)的大部制改革時(shí)界定了兩種大部制概念：一是政府部門設(shè)置的一種客觀狀態(tài)，其特點(diǎn)是部門數(shù)量少，各個(gè)部門的職責(zé)范圍比較大；二是一個(gè)機(jī)構(gòu)重組和整合的過(guò)程，其標(biāo)志是同級(jí)別部門的歸并。前者具有原發(fā)性，如美國(guó)和加拿大；而后者具有過(guò)程性，如俄羅斯和中國(guó)，甚至包括澳大利亞和英國(guó)等國(guó)家［26］。這說(shuō)明進(jìn)一步的研究應(yīng)該摒棄對(duì)客觀狀態(tài)的描述——那種功能性的和政治性的研究，而應(yīng)該尋找新的理論基礎(chǔ)，將注意力集中在經(jīng)驗(yàn)研究之上——這恰恰是Simon破除“行政諺語(yǔ)”的表現(xiàn)。特別是在具體的理論指導(dǎo)下，對(duì)職能整合和機(jī)構(gòu)重組的具體條件這一問(wèn)題進(jìn)行深入而細(xì)致的研究。

職能整合和機(jī)構(gòu)重組主要是對(duì)組織結(jié)構(gòu)變革條件的研究，所以進(jìn)一步的研究應(yīng)該著力探討在中國(guó)大部制改革的過(guò)程中，影響職能整合和機(jī)構(gòu)重組的變量。具體來(lái)說(shuō)，需要說(shuō)明的問(wèn)題是：在什么條件下，哪些職能應(yīng)該整合和重組，以及實(shí)現(xiàn)整合和重組的機(jī)制有哪些；選擇不同的職能整合和結(jié)構(gòu)重組的條件是什么？所以，進(jìn)一步經(jīng)驗(yàn)研究需要在以下三個(gè)方面推進(jìn)：一是對(duì)我國(guó)地方經(jīng)驗(yàn)的研究，這在前文已經(jīng)討論過(guò)，并有巨大的潛力；二是對(duì)我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入研究，探討政府組織結(jié)構(gòu)變革的條件和邏輯；三是對(duì)不同國(guó)家的組織結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行細(xì)致的比較研究，在此基礎(chǔ)上得出經(jīng)驗(yàn)結(jié)論，而不是目前這種對(duì)不同國(guó)家的大部制改革進(jìn)行“描述”式研究?？傊挥性诶碚摰闹敢逻M(jìn)行廣泛的經(jīng)驗(yàn)研究，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的理論提煉，才能對(duì)我國(guó)的大部制改革提供真正的指引和基礎(chǔ)。

（本文有幸得到導(dǎo)師中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策研究所李文釗副教授的指導(dǎo)，特此致謝。）

注釋：

①對(duì)于制度細(xì)節(jié)對(duì)制度變遷成敗的影響，可參見(jiàn)：Elinor Ostrom．Governing the Commons：The Evolution of Institutions for Collective Action．Cambridge：Cambridge University Press，1990，pp．78－92；Elinor Ostrom，Larry Schroeder and Susan Wynne．Institutional Incentives and Sustainable Development．Boulder：Westview Press，1993，pp．125－132．

②這主要體現(xiàn)在古典行政理論中，其中以韋伯的描述最為經(jīng)典，可參見(jiàn)：Max Webber．The Theory of Social and Economic Organization．New York：Oxford University Press，1947，pp．67－69．有關(guān)古典行政理論的綜述，可參見(jiàn)：Jonathan R．Tompkins．Organization Theory and Public Management．Belmont，CA：Thomson Learning，2010，chap．4，5，6．

③有關(guān)整體性治理，可參見(jiàn)：Perri 6．Toward Holistic Governance：The New Reform Agenda．New York：Palgrave，2002，pp．5－6；周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同》（《中國(guó)行政管理》2008年第9期）。

④這并不完全等同于行政學(xué)研究中的“價(jià)值”和“事實(shí)”的爭(zhēng)論，雖然兩者具有相似性。有關(guān)西蒙的“事實(shí)”與“價(jià)值”的討論，可以參見(jiàn)：Simon，Herbert A．Administra

tive Behavior（4th Edition）．New York：The Free Press，1997，p．56．但這里主要說(shuō)明的是，對(duì)于一項(xiàng)行政體制改革來(lái)說(shuō)，摒棄純粹政治價(jià)值的考慮——如權(quán)力分享或民主治理——有利于看清這一制度改革本身的邏輯。

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D63 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2012）04－0062－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．04．010

2012－04－20

蔡長(zhǎng)昆（1989－），男，湖北恩施人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策研究所碩士生。

楊 健］