□孫國俊

（河南工業(yè)大學，鄭州 450001）

一、引言

食品是人民群眾每天都要接觸的、最基本的生活物資，與公民的健康權(quán)直接聯(lián)系。食品產(chǎn)業(yè)是一個人類社會中永不衰退、永無止境、永遠不可缺少的朝陽產(chǎn)業(yè)［1］，但是食品安全問題隨著現(xiàn)代化進程的加速，到18世紀末，已經(jīng)成為民眾及政府關(guān)注的焦點問題之一，特別是在近20多年來，更是成為危害和影響人們生活的重要問題。什么是食品安全問題呢？根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。其實，食品安全已經(jīng)成為一門專門探討在食品加工存儲、銷售等過程中確保食品衛(wèi)生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的跨學科領(lǐng)域科學。

1.食品安全的重要性

食品安全直接關(guān)系著民眾的身體健康和生命安全、造成經(jīng)濟損失影響國民經(jīng)濟的發(fā)展、可能引發(fā)國際貿(mào)易爭端和影響政府公信力及社會的穩(wěn)定，因此，世界上絕大多數(shù)國家的政府都將食品安全視為國家公共安全的重要組成部分。如何有效地確保食品安全、建立健全完善的食品安全管理體系？成為世界各國都需要面臨的現(xiàn)實問題［2］。

2.食品安全中的風險分析

食品安全風險并不是一個非有即無的問題，而是一個程度問題，所謂的“安全”即“零風險”狀態(tài)并不存在。事實上，由于科學技術(shù)水平制約與其不確定性，安全問題的緊迫性與評估確定性耗時之間的矛盾，風險評估過程存在大量的數(shù)據(jù)缺口等因素，決定了安全風險存在的必然性和不確定性［3］。因此，為了比較客觀地評價食品風險，必須借助相對科學的食品安全風險分析技術(shù)。

食品安全風險分析（包括風險評估、風險管理和風險交流）體現(xiàn)了食品安全管理應(yīng)當以預防為主的理念，通過對各類食品及其食品鏈中的風險進行評估，確定食品安全重點監(jiān)管項目，可以提高政府利用有限資源達到監(jiān)管的科學性和有效性［4］?？梢詭椭姓C關(guān)確定食品的安全值，實現(xiàn)保護公眾的健康與經(jīng)濟發(fā)展二者之間的平衡［3］。根據(jù)國情，發(fā)達國家分別建立了相應(yīng)的預警機制、法律體系（法規(guī)體系和食品衛(wèi)生標準）、標準檢測體系和監(jiān)控體系，從而形成了各具特色的食品安全風險防范措施及對策。

二、食品安全風險的防范措施

1.建立食品安全的預警機制

發(fā)達國家在不斷的實踐和總結(jié)過程中，通過建立“風險評估與預警機制”實現(xiàn)了食品安全風險管理的“事后控制”到“事前預防”的轉(zhuǎn)變。食品安全風險防范措施的首要目標是采取預防措施，控制食品風險，保障公眾健康。風險評估與預警機制成為保障食品安全的一道重要防線。其程序包括“風險分析”、“風險評估”和“風險交流”。通過收集農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全預警信息，制定科學統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測計劃，開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測及分析評估工作，及時獲取危險性評價資料，對可能會給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)成潛在危害的風險預先加以防范，對可能出現(xiàn)的安全事故作出及時有效的預報和處置，切實有效防范農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險。

在美國，創(chuàng)建了風險分析和關(guān)鍵控制點制度（HACCP）來進行風險預警管理。HACCP作為一種控制食品安全的預防性體系，是針對危害的確定和控制的預防系統(tǒng)而不是發(fā)生危害后的反應(yīng)系統(tǒng)，可以整合到任何程序中的重要的安全管理體系，主要由進行危害分析和確定預防計劃措施、確定關(guān)鍵控制點、建立關(guān)鍵限值、監(jiān)控每個關(guān)鍵控制點、建立關(guān)鍵限值發(fā)生偏離時，可采取的糾偏措施、建立記錄保存系統(tǒng)、建立驗證程序等7個方面的內(nèi)容組成。該體系能夠使食品加工者生產(chǎn)出更安全的食品。

歐盟自EC/178/2002條例發(fā)布后，預警原則已成為歐盟食品安全領(lǐng)域的一條重要原則和風險管理的重要措施。在立法伊始就將人的健康擺在第一位，只要認為存在潛在的對人類健康危害的因素，就可以采取以預警原則為基礎(chǔ)的保護措施，而不必等到充分科學數(shù)據(jù)的評估結(jié)論出來，更不用等到危害的事實和嚴重性完全明朗化后采取措施。

2.全面配套的法律體系

為了進行全面客觀的風險評估，必須建立全面配套法規(guī)體系。全面配套法規(guī)體系是風險評估的理論和有力的支持。在美國從1874年伊利諾斯州（Illinois）制定了美國第一部州食品法起，經(jīng)過一百多年立法與監(jiān)督管理制度爭論與斗爭，迄今為止，美國已建立有關(guān)食品安全方面的法律法規(guī)就有35部，既有《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》和《食品質(zhì)量保護法》等綜合性法規(guī)，也有《蛋制品檢查法》、《聯(lián)邦肉類檢查法》等詳細具體的法規(guī)。這些法律相互銜接、配套，形成了比較科學全面的食品安全保障體系［5］。

從歐盟的情況看，歐盟也具有一個較完善的食品安全法規(guī)體系，涵蓋了“從農(nóng)場到餐桌”的整個食品鏈，包括原料種/養(yǎng)殖、產(chǎn)品加工、儲運流通、銷售分配等各個環(huán)節(jié)。由于在立法和執(zhí)法方面，歐盟和歐盟諸國政府之間的特殊關(guān)系，使得以往的歐盟食品安全管理體系錯綜復雜，基本上以歐盟委員會1997年發(fā)布的“食品法律綠皮書”為基本框架。21世紀以來，歐盟食品安全管理體系發(fā)生了重大變革，標志性的開端是2000年1月12日歐盟委員會發(fā)表的《食品安全白皮書》，2002年1月28日歐盟議會和理事會頒布了被稱之為“里程碑”的《歐盟食品法》。截至2006年2月已經(jīng)形成13類173個有關(guān)食品安全的法規(guī)標準。

日本在2003年再次對《食品衛(wèi)生法》進行大幅度修改，并改名為《食品安全基本法》，于2003年7月1日起施行，根據(jù)此法的規(guī)定，在內(nèi)閣府增設(shè)了食品安全委員會［6］，而且也建立起了覆蓋了農(nóng)產(chǎn)品和食品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)等方面較完備的食品安全質(zhì)量法律法規(guī)體系。其法律體系包括3個層次：（1）基本法律，法律效力最高。如《食品安全基本法》、《牛肉生產(chǎn)履歷法》、《食品衛(wèi)生法》、《日本農(nóng)業(yè)標準法（簡稱JAS法）》、《農(nóng)藥取締法》、《家畜傳染病預防法》、《植物防疫法》等；（2）根據(jù)法律制定并由內(nèi)閣批準通過的政令，如《食品安全委員會令》、《JAS法實施令》等；（3）根據(jù)法律和政令，由日本各?。ㄏ喈斢谖覈醒氩课┲贫ǖ姆尚晕募?，如《食品衛(wèi)生法實施規(guī)則》、《關(guān)于乳和乳制品的成分標準省令》、《牛奶營業(yè)取締規(guī)則》、《飲食品防腐劑、漂白劑取締規(guī)則》、《飲食品添加劑取締規(guī)則》等。

3.科學健全的標準體系

建立科學健全的標準體系目的在于進行風險預防，并在每年都投入大量的金錢進行相關(guān)的科學研究。在美國“基于科學”是食品安全管理的基本原則之一，所有有關(guān)食品安全的法律、法規(guī)、標準的制定都必須最大程度地以科學為依據(jù)，如果在某些方面由于科學發(fā)展水平的限制，也要最大程度地征求專家的意見，以增加決策的科學性。美國的食品管理機構(gòu)擁有世界頂尖水平的科學家對前沿問題進行研究，并投入大量的研究經(jīng)費（僅2003年美國在食品安全研究投入聯(lián)邦經(jīng)費達1.76億美元），建立科學健全的標準體系，如風險分析體系、ISO22000食品安全管理體系、食品標簽制度、GMP制度等。

歐盟在2002年，鑒于嚴峻的食品安全形勢，發(fā)布了l78/2002號食品安全基本法，并據(jù)此建立了歐盟食品和飼料快速預警系統(tǒng)（RASFF）。RASFF是主要針對成員國內(nèi)部由于食品不符合安全要求或標識不準確等原因引起的風險和可能帶來的問題而及時通報各成員國，使消費者避開風險的一種安全保障系統(tǒng)。如法國為確保食品安全建立了良好信譽的食品標簽制度［7］。

日本的具有種類齊全、科學、先進、實用的標準，其中，食品標準體系分為三個層面：國家標準、行業(yè)標準和企業(yè)標準。在制定過程中結(jié)合日本的具體情況加以細化，同時又充分注意與國際標準的接軌，因而標準具有很強的可操作性和可檢驗性。僅食品標準就有500多項，涉及鮮活食品、加工食品、有機食品、轉(zhuǎn)基因食品等。同時，日本的行業(yè)標準在設(shè)置時，為潛在的風險識別及處理預先留下余地，對那些雖未明確其危害性但存有可疑之物質(zhì)或生產(chǎn)設(shè)備、程序、方法的使用，通過風險分析體系識別出來并嚴加限制。

4.嚴密明確的監(jiān)控機制

根據(jù)各自國情，歐美各國建立了不同類型的食品安全監(jiān)管模式：一類是以歐盟、加拿大、澳大利亞為代表，為了控制風險，將原有的食品安全管理部門統(tǒng)一到一個獨立的食品安全機構(gòu)，由這一機構(gòu)對食品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費全過程進行統(tǒng)一監(jiān)管。2000年1月發(fā)布了歐盟食品安全白皮書，提出了成立歐洲食品安全局（EFSA）的建議，以協(xié)調(diào)歐盟各國，讓歐盟的消費者得到最完善的食品安全保護，在歐盟執(zhí)委會、歐洲議會和理事會的努力推動之下，經(jīng)過了兩年多的磋商，于2002年成立了歐洲食品安全局。

另一類是以日本和美國為代表，食品安全管理分屬不同部門，但根據(jù)食品類別或環(huán)節(jié)進行分工，以保證對食品“農(nóng)田到餐桌”全過程的監(jiān)管［8］。在日本直屬內(nèi)閣的食品安全委員會承擔食品安全風險評估和協(xié)調(diào)職能，由厚生勞動省、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)省進行安全監(jiān)管；美國以“品種監(jiān)管”為主，由三個部門：農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗局、衛(wèi)生和人類服務(wù)部的食品和食品藥品管理局（FDA）、國家環(huán)境保護署主要負責，10余個其他部門提供輔助支持，具有覆蓋全國的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，其食品安全監(jiān)管體系分為聯(lián)邦、州和地區(qū)三級。

三、食品安全的事后對策

1.迅速有力的應(yīng)急機制

大型的國際機構(gòu)之間開展合作，建立迅速有力的應(yīng)急機制。在2007年7月2日，美國FDA和歐洲食品安全局（EFSA）決定正式合作對于食品安全進行聯(lián)合評估，以積極采取應(yīng)急機制。在日本各個部門建立了相對應(yīng)的應(yīng)急機制，厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省主要職能是：食品危險信息的提供、食品危險信息的收集與上報、制定對策。食品安全委員會承擔食品安全風險的監(jiān)測，又要協(xié)調(diào)農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省，三個部門相互協(xié)作形成了迅速有力的應(yīng)急機制［9］。

2.嚴格及時的食品追溯和召回制度

食品追溯制度是為了實現(xiàn)對食品從“農(nóng)田到餐桌”整個過程的有效控制、保證食品質(zhì)量安全而實施的對食品質(zhì)量的全程監(jiān)控制度。發(fā)達國家的監(jiān)管機關(guān)如發(fā)現(xiàn)食品存在問題，可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。一旦發(fā)生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調(diào)查并確定可能受事故影響的范圍、對健康造成危害的程度，通知公眾并緊急采取食品召回；同時將有關(guān)資料送交國家衛(wèi)生部，以便在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排控制事態(tài)［10］。

食品召回制度的基礎(chǔ)必須有健全而層級分明的法律為依據(jù)，無論從宏觀或是微觀角度而言，食品召回都有法可依，才能夠保證召回的順利進行。例如美國從國家法律的高度確定了食品召回地位，在聯(lián)邦法典和《食品、藥品及化妝品法》中詳細規(guī)定了食品召回制度，F(xiàn)DA和食品安全檢驗局（FSIS）就各自職權(quán)范圍內(nèi)的食品召回，并且分別制定了相關(guān)的指南和手冊，例如FDA《法規(guī)程序手冊》、《調(diào)查員操作手冊》等［11］。食品召回制度分為三個等級：一級召回針對可能導致難以治療的甚至致死的產(chǎn)品；二級召回針對可能對健康產(chǎn)生暫時的、可以治療影響的產(chǎn)品；三級召回針對不會產(chǎn)生健康威脅、但內(nèi)容與標識不符的產(chǎn)品［8］。根據(jù)FDA的統(tǒng)計，2010年發(fā)生召回案件3799起，產(chǎn)品達到9361種。

3.食品安全的責任追究及懲罰制度

食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者的責任，企業(yè)應(yīng)根據(jù)食品安全法規(guī)的要求來生產(chǎn)食品，確保其生產(chǎn)、銷售的食品符合安全衛(wèi)生標準。政府在食品安全中的主要作用就是制定合適的法規(guī)及標準，并監(jiān)督企業(yè)按照這些標準和食品安全法規(guī)進行食品生產(chǎn)，最大限度地減少食品安全風險，并在必要時采取制裁措施。目前對食品安全責任的立法主要分為兩種：一是以美國、德國為代表的少數(shù)國家實行嚴格責任原則，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對食品的危害承擔完全責任；二是以日本、歐盟大部分國家為代表的機遇過錯的責任原則，食品生產(chǎn)者承擔的責任以過失為基礎(chǔ)［12］。

在懲罰制度方面，以法國、德國為代表的國家實行巨額的賠償制度，在食品安全問題出現(xiàn)后，由法院來裁決生產(chǎn)危險食品的企業(yè)，懲罰的力度很大，很可能導致破產(chǎn)，德國2010年底二英污染事件中，警方就關(guān)閉了4700多家農(nóng)場，對受損農(nóng)場準備提出民事賠償，賠償?shù)臄?shù)額可能十分巨大，完全能夠讓肇事者破產(chǎn)［13］。而美國的FDA把食品管制看做是糾正性的而非懲罰性的，花費了相當多的資源為企業(yè)提供咨詢，通過告知講信譽的廠商如何讓自己的產(chǎn)品符合法律規(guī)定比違反法律后的處罰或沒收更為有效，因為教育可以不用損害公共利益或干預自由競爭［14］，通過幫助生產(chǎn)商采用正確的生產(chǎn)方法來實現(xiàn)管制的目的，通過給予企業(yè)提供直接的幫助和咨詢降低企業(yè)的成本，使得企業(yè)更愿意也更有能力服從食品藥品法［15］。

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