邵 波，胡尚慧

(1.西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶401120;2.浙江省臺州市黃巖區(qū)人民法院，浙江臺州318020)

一、我國食品召回制度及其特征

食品召回制度是從屬于缺陷產(chǎn)品召回制度的特別規(guī)定，與藥品召回制度、汽車召回制度共同構(gòu)成我國缺陷產(chǎn)品召回制度的內(nèi)容?？偟膩碚f，召回就是指產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者等法律規(guī)定的市場主體在產(chǎn)品存在危及消費(fèi)者生命、財(cái)產(chǎn)安全的缺陷時(shí)，依法主動(dòng)或者受相關(guān)主管部門指令，將產(chǎn)品從市場中回收，并采取修理、更換、補(bǔ)償?shù)却胧┯枰匝a(bǔ)救的法律制度。［1］食品召回制度作為缺陷產(chǎn)品召回制度的一個(gè)分支，既有與其他召回制度的共同之處，也在概念及特點(diǎn)上體現(xiàn)著食品安全領(lǐng)域的特殊性。

(一)食品召回制度的界定

食品召回制度是指食品的生產(chǎn)者、經(jīng)銷商、進(jìn)口商在其生產(chǎn)或銷售的食品出現(xiàn)危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全的缺陷時(shí)，依照法律規(guī)定主動(dòng)或者受行政主管部門指令，將所生產(chǎn)、銷售的食品從市場上收回，并采取更換、賠償?shù)却胧┯枰匝a(bǔ)救，從而避免或減小缺陷食品危害的制度。［2］有缺陷的食品也應(yīng)具備缺陷產(chǎn)品召回制度的共性要求，即在同一批次的食品中出現(xiàn)危及消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理危險(xiǎn)。由這個(gè)概念可知，食品召回制度首先注意保護(hù)消費(fèi)者的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受損害，著重降低缺陷食品對人體健康的危害。同時(shí)，食品召回制度也對市場的商品結(jié)構(gòu)進(jìn)行著調(diào)整，優(yōu)化市場上食品的質(zhì)量結(jié)構(gòu)。

我國對缺陷產(chǎn)品召回制度的構(gòu)建起步較晚，相關(guān)概念的法律界定也不盡完善，這也體現(xiàn)在食品召回制度的法律規(guī)定上。對于食品召回的定義，僅僅在現(xiàn)行的國家質(zhì)檢總局發(fā)布的《食品召回管理規(guī)定》中規(guī)定的比較具體明確。根據(jù)該規(guī)定，食品召回是指食品因?yàn)樯a(chǎn)上的原因在同一批次或同一類別出現(xiàn)了缺陷，生產(chǎn)者通過退換、修改消費(fèi)說明、賠償?shù)确绞?，消除或減少不安全食品危害的制度。該規(guī)定根據(jù)食品安全危害的嚴(yán)重程度，將召回劃分為三個(gè)等級，并且明確了主動(dòng)召回和責(zé)令召回兩種食品召回形式。在這個(gè)規(guī)定中，對不安全食品作了分類，即不安全食品包含已經(jīng)誘發(fā)危害的食品、可能引發(fā)危害的食品、可能對特定人群造成危害而未予以標(biāo)示的食品和依照其他法律法規(guī)確定為不安全的食品。

(二)食品召回制度的特征

1.事前救濟(jì)性

食品召回制度強(qiáng)調(diào)不安全食品的生產(chǎn)者、經(jīng)銷商、食品生產(chǎn)監(jiān)管部門對食品質(zhì)量的監(jiān)督控制，在造成大范圍危害之前采取退換、警示等措施防止可能的危害發(fā)生，從而使消費(fèi)者的健康避免不可逆轉(zhuǎn)的危害。這是食品作為特殊產(chǎn)品對于人體健康的重要意義所決定的。［3］

2.主體、對象的廣泛性

食品召回制度的廣泛性首先體現(xiàn)在召回義務(wù)主體的廣泛性上。食品的生產(chǎn)和銷售過程中可能對食品缺陷造成影響的生產(chǎn)商、進(jìn)口商、經(jīng)銷商等都有可能成為食品召回的義務(wù)主體，這有利于召回的有效實(shí)施和消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。此外，食品召回制度的保護(hù)對象也體現(xiàn)著廣泛性，食品召回制度對涉及到的所有消費(fèi)者予以平等的保護(hù)。［4］

3.法律干預(yù)的主動(dòng)性

食品召回制度主要著眼于保護(hù)人體健康不受不安全食品的危害，基于消費(fèi)者的弱勢地位給予特殊保護(hù)，課以經(jīng)營者主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題并召回產(chǎn)品的義務(wù)，同時(shí)也要求有關(guān)監(jiān)管部門加強(qiáng)對食品質(zhì)量的監(jiān)督，必要時(shí)依職權(quán)責(zé)令經(jīng)營者召回不安全食品，在制度設(shè)計(jì)上突出了法律的主動(dòng)干預(yù)。

4.目的的公益性

作為缺陷產(chǎn)品召回制度的一種，食品召回制度保護(hù)的是不特定消費(fèi)者的利益，傾向于公共安全。一是因?yàn)槿毕菔称吠悄骋慌未罅砍霈F(xiàn)問題，在不特定數(shù)量的消費(fèi)者中是一種潛在風(fēng)險(xiǎn)，造成對公共安全的威脅;二是食品召回制度基于消費(fèi)者的弱勢地位給予特殊保護(hù)，是從消費(fèi)者整體利益角度出發(fā)的。由于食品的消耗性強(qiáng)，對不安全食品的召回比起其他缺陷產(chǎn)品要更迅速、效率要更高，否則就可能造成不可估量的損害。

5.公、私兼具的調(diào)整手段

食品召回制度中，規(guī)定了生產(chǎn)者、銷售者等民事主體承擔(dān)產(chǎn)品召回的義務(wù)，對于損害的民事賠償，對產(chǎn)品的退換、補(bǔ)償?shù)攘x務(wù)，體現(xiàn)了私法的特征;同時(shí)，也規(guī)定了行政主管部門出于對不特定多數(shù)消費(fèi)者利益和公共安全的保護(hù)，在必要時(shí)運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制生產(chǎn)經(jīng)營者召回缺陷產(chǎn)品，體現(xiàn)了公法性質(zhì)。

二、國外食品召回立法的實(shí)踐

相對于我國缺陷產(chǎn)品召回制度起步晚、發(fā)展尚不健全的狀態(tài)，一些國家無論是理論還是實(shí)踐都經(jīng)歷了相當(dāng)長時(shí)間的演變和進(jìn)步，形成了較為完善的法律制度和成熟的操作模式，食品召回制度真正成為了維護(hù)食品安全的利器，很大程度上保護(hù)了國民的健康，促進(jìn)了整個(gè)食品工業(yè)質(zhì)量水品的提高。在這些國家的食品召回立法和實(shí)踐中有很多值得我國借鑒的地方，對于我國食品召回制度的完善有著重要的參考價(jià)值。［5］

(一)食品質(zhì)量立法體系較完備

美國在壟斷資本主義經(jīng)濟(jì)時(shí)期(十九世紀(jì)末至二十世紀(jì)中期)，食品安全問題曾經(jīng)十分嚴(yán)重，國民健康深受其害。從二十世紀(jì)初期起，美國就開始注意食品安全立法，到如今已經(jīng)形成了比較完善的立法體系。一是法律制定的層級從聯(lián)邦到各州，保障了食品安全的法律效力;二是不僅有《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《食品質(zhì)量法》等綜合性立法，還有數(shù)量繁多的針對具體食品種類的單項(xiàng)立法，根據(jù)具體食品的特點(diǎn)詳加調(diào)整，如《肉類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》等，并且食品召回制度的規(guī)定就主要體現(xiàn)在這些具體的法律中。［6］

(二)食品召回分級管理

美國的食品召回制度將食品召回劃分為三級，其依據(jù)是不安全食品對人體健康可能的危害程度。第一級召回級別最高，針對那些確定會給人體健康造成危害并極有可能造成死亡的食品;第二級召回則針對那些不足以致人死亡但仍然有可能對人體健康造成傷害的食品;第三級召回針對的是標(biāo)示有誤但并不危害消費(fèi)者健康的食品。通過對缺陷食品的分級評估，監(jiān)管部門可以根據(jù)危害的程度采取不同的召回措施，更有效地實(shí)現(xiàn)對不安全食品的控制。

而與美國等國不同的是，澳大利亞的食品召回制度采取了獨(dú)特的兩級分級制度。澳大利亞將食品召回分為貿(mào)易召回和消費(fèi)者召回，依據(jù)的是食品銷售渠道和消費(fèi)群體的不同。主要出現(xiàn)在食品生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間的食品召回屬于貿(mào)易召回，而進(jìn)入消費(fèi)市場后與消費(fèi)者直接相關(guān)的食品召回屬于消費(fèi)者召回。這種簡單分類便于管理，簡化了流程，操作性強(qiáng)，提高了食品召回的效率。

(三)實(shí)行嚴(yán)格的程序控制

以美國為例，美國的食品召回方式也分為企業(yè)召回和政府責(zé)令召回。雖然責(zé)令召回僅作為企業(yè)違背食品召回制度的情況下的備用措施，但是任何一種食品召回都必須在食品藥品管理局和農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局的嚴(yán)格監(jiān)管下進(jìn)行，公權(quán)力的運(yùn)用得到了非常明顯的體現(xiàn)。美國食品召回的程序包括企業(yè)報(bào)告、評估召回級別、制定召回計(jì)劃、實(shí)施召回、終止召回幾個(gè)步驟，違反程序的企業(yè)將受到嚴(yán)厲的行政懲處甚至承擔(dān)刑事責(zé)任，而主動(dòng)積極實(shí)施召回則有可能減輕或者免于處罰，此稱之為“寬恕制度”。

(四)聯(lián)邦和地方協(xié)同配合

以澳大利亞、新西蘭兩國的經(jīng)驗(yàn)為例，澳大利亞、新西蘭兩國在食品安全問題上建立了緊密的合作關(guān)系，兩國共同制定了食品標(biāo)準(zhǔn)，并成立了管理澳大利亞、新西蘭食品安全的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)澳大利亞新西蘭食品局。［7］不僅聯(lián)邦，而且地方也可對缺陷食品實(shí)施強(qiáng)制召回，并且各州有權(quán)制定聯(lián)邦立法以外的食品召回法律。食品召回的主導(dǎo)機(jī)關(guān)是澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局，通過上下級部門分工統(tǒng)一監(jiān)管從聯(lián)邦到地方各州的食品召回活動(dòng)。因此，國家不僅可以從整體上監(jiān)管和控制食品召回的實(shí)施，同時(shí)也賦予了地方政府根據(jù)具體情況而采取具有針對性的召回措施的權(quán)力，避免出現(xiàn)僵化或混亂的極端局面。

(五)建立了有效的食品溯源機(jī)制

澳大利亞通過建立信息檔案，加強(qiáng)跟蹤調(diào)查制度的建設(shè)，建立起一套有效的缺陷食品溯源機(jī)制。監(jiān)管部門可以在任何一個(gè)流通環(huán)節(jié)追溯到缺陷產(chǎn)品產(chǎn)生的源頭，把握食品召回的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而能明確食品召回中的責(zé)任主體，迅速實(shí)施召回。

(六)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

加拿大的食品召回制度主要由《加拿大食品檢驗(yàn)局法》予以規(guī)定，根據(jù)該法，加拿大食品監(jiān)督局對全國的食品召回進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，其他各類政府部門在食品召回制度中處于職能從屬和業(yè)務(wù)配合的地位。這有別于美國的多頭監(jiān)管，避免了各部門的職能交叉或真空。由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)食品監(jiān)督局對食品召回進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，各級權(quán)責(zé)分工明確，有助于提高食品召回的效率。［8］

(七)對食品召回進(jìn)行計(jì)劃指導(dǎo)

在加拿大，食品召回監(jiān)管部門根據(jù)生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)制定指導(dǎo)計(jì)劃，根據(jù)生產(chǎn)商、批發(fā)商、進(jìn)口商、零售商等不同召回主體分別制定有針對性的食品召回指南，指導(dǎo)食品生產(chǎn)流通各個(gè)不同環(huán)節(jié)發(fā)生的召回。這順應(yīng)了食品召回的連續(xù)性、規(guī)范性的要求，增強(qiáng)了食品召回制度的可操作性。

三、我國食品召回制度的困境

借簽國外食品召回制度的經(jīng)驗(yàn)，反觀我國的食品召回制度建設(shè)，仍存在很大的調(diào)整空間，一些早已存在的問題需要解決，完善我國的食品召回制度必須突破這些困境。

(一)食品召回制度發(fā)展滯后

我國食品安全的法律制度建設(shè)在很長的歷史時(shí)期處于零的狀態(tài)，食品安全問題愈顯突出。尤其是近年來化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各種添加劑、農(nóng)藥、化肥被應(yīng)用到食品加工行業(yè)中，食品安全事件頻發(fā)卻沒有得到有效遏制，相關(guān)法律制度不健全是一個(gè)重要的原因。當(dāng)《食品安全法》確立食品召回制度時(shí)，已經(jīng)是二十一世紀(jì)。起步晚，發(fā)展滯后，主要體現(xiàn)在食品召回管理中的召回效率低、程序不規(guī)范、召回食品處理不嚴(yán)格等方面。

(二)食品溯源機(jī)制不完善

食品在銷售過程中，往往缺乏明晰的記錄，且隨著交易次數(shù)的增加，來源就越來越難以查明，再加上食品數(shù)量巨大，增加了追根溯源的難度。但是，對于存在潛在危害的缺陷食品，如果沒有有效的溯源機(jī)制，缺陷原因、召回主體、召回范圍等就不能確定，召回就難以迅速、充分的實(shí)施。我國的食品溯源機(jī)制起步較晚，且目前僅局限在少數(shù)城市和出口食品，遠(yuǎn)不能覆蓋全國范圍內(nèi)的各類食品。另外，目前的食品溯源機(jī)制鏈條較短，不能有效發(fā)揮作用。

(三)食品生產(chǎn)缺乏監(jiān)管

我國的食品生產(chǎn)總體上還處于較低的水平，大部分生產(chǎn)經(jīng)營分散、規(guī)模小，且普遍生產(chǎn)不規(guī)范，缺乏科學(xué)的質(zhì)量管理體系，缺乏明確清晰的責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，很難做到對食品生產(chǎn)的有效監(jiān)管。我國的食品生產(chǎn)難以在企業(yè)內(nèi)部形成有效的監(jiān)管，這也給食品召回提出了挑戰(zhàn)。

(四)食品監(jiān)管部門監(jiān)管職責(zé)不明確

《食品安全法》雖然確立了食品召回制度，但是并未明確食品監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管和食品召回中的嚴(yán)格的職責(zé)，以至于監(jiān)管部門不作為，食品召回制度彈性大。食品召回的過程中，企業(yè)缺乏來自監(jiān)管部門的督促、指導(dǎo)，召回程序運(yùn)行多有瑕疵，且缺乏透明性，結(jié)果是有缺陷的食品并未召回。2008年三聚氰胺事件就反映了食品監(jiān)管部門監(jiān)管的缺位。

(五)食品召回成本高

由于食品在出售后很快就被消費(fèi)，并且食品銷售難以建立有效的溯源機(jī)制，使得在實(shí)施食品召回時(shí)難以及時(shí)通知消費(fèi)者參與召回。消費(fèi)者缺乏保存交易憑證的習(xí)慣，使得消費(fèi)者在食品召回中難以操作。食品單個(gè)價(jià)值小，數(shù)量龐大。這些因素都導(dǎo)致了食品召回成本居高不下。并且，對于召回但不能再度投放市場的食品的處理，也是食品召回成本的重要部分。

四、完善我國食品召回制度的建議

(一)建立配套的法律制度

《食品安全法》確立了食品召回制度，但僅僅處于較為粗略的水平。［9］食品生產(chǎn)、流通的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要具體的法律規(guī)定加以規(guī)范。食品種類繁多，也需要針對不同特性的食品類別作出具體的法律規(guī)定。所以，除了《食品安全法》，仍然需要多項(xiàng)配套法律法規(guī)，才能建立起一套操作性強(qiáng)的食品召回制度。借鑒美國等國的經(jīng)驗(yàn)，以食品的不同類別分別制定配套的食品召回法律法規(guī)。另外，有觀點(diǎn)建議出臺《產(chǎn)品召回法》，將缺陷產(chǎn)品召回制度賦予更高的效力，促進(jìn)召回法律制度的體系化，此觀點(diǎn)殊值采納。

(二)加大食品安全違法行為的懲處力度

雖然《食品安全法》規(guī)定了十倍賠償金制度，加強(qiáng)了對食品安全違法行為的處罰，但是總體上看來，我國目前對食品安全違法的打擊力度還不夠大，尤其是對于違法企業(yè)來說，罰款、賠償金額較小，不足以達(dá)到懲處的效果。本文認(rèn)為，可加大食品安全違法民事責(zé)任賠償?shù)念~度以及行政罰款的數(shù)額，對于嚴(yán)重的違法行為還應(yīng)吊銷執(zhí)照，造成嚴(yán)重后果的，還應(yīng)追究其刑事責(zé)任。加大違法的懲處力度，將促使生產(chǎn)經(jīng)營者主動(dòng)發(fā)現(xiàn)食品存在的缺陷，及時(shí)采取措施，防止危害發(fā)生。

(三)明確監(jiān)管部門職責(zé)

雖然有食品安全委員會作為最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但是食品安全監(jiān)管體系仍然存在著多部門監(jiān)管，職能經(jīng)常出現(xiàn)交叉和真空，部門之間分工不明確，工作銜接不到位的現(xiàn)象，并且多部門監(jiān)管的一個(gè)重大弊端就是權(quán)責(zé)不明，不作為，亂作為。因此，改革監(jiān)管機(jī)制，改多頭并進(jìn)為統(tǒng)一機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，由中央到地方形成垂直領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)明確的食品安全監(jiān)管體系成了現(xiàn)實(shí)的選擇。另外，劃分原來屬于農(nóng)業(yè)、工商等部門在食品召回制度中的職能，根據(jù)食品種類進(jìn)行分類監(jiān)管，由各部門分類實(shí)施召回。

(四)鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)召回

將食品召回作為一種法律義務(wù)更為恰當(dāng)。一是有利于食品召回法律義務(wù)和食品召回法律責(zé)任之間的關(guān)系更合乎邏輯。如果僅僅將食品召回作為法律責(zé)任，則不能解釋經(jīng)營者因違背食品召回制度受到的行政處罰、民事賠償、刑事處罰的性質(zhì)。二是有助于生產(chǎn)者主動(dòng)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品的問題，采取必要措施及時(shí)召回。三是強(qiáng)化了經(jīng)營者在交易合同中的義務(wù)，使得不安全食品召回受到合同義務(wù)的約束。因此，宜將缺陷食品召回明確規(guī)定為生產(chǎn)經(jīng)營者的義務(wù)，使防止不安全食品進(jìn)入流通領(lǐng)域成為每一個(gè)生產(chǎn)商、進(jìn)口商與經(jīng)銷商的法定義務(wù)，并在交易合同中以合同義務(wù)的形式予以鞏固，以促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)、流通的各個(gè)環(huán)節(jié)對缺陷食品進(jìn)行召回，避免更大的損失。此外，對于主動(dòng)積極實(shí)施食品召回，有效避免危害的生產(chǎn)經(jīng)營者，還應(yīng)在《食品召回管理規(guī)定》第34條的基礎(chǔ)上加大減免處罰的程度，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)實(shí)施召回。

(五)建立完備的食品質(zhì)量控制體系

加強(qiáng)對食品生產(chǎn)過程的監(jiān)管，有賴于完備的食品質(zhì)量控制體系，關(guān)鍵在于建立良好的質(zhì)量體系認(rèn)證制度，對食品企業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行評測、監(jiān)督。這就需要建立嚴(yán)格的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，對認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，維護(hù)認(rèn)證制度的高效和權(quán)威。

五、結(jié)束語

食品召回制度作為缺陷產(chǎn)品召回制度的重要組成部分，有著與其他缺陷產(chǎn)品召回制度的共性，概念上相似，具有公益性、主動(dòng)性、調(diào)整手段公私兼具等共同點(diǎn)。它們的制度不足也有許多相似之處，都面臨著法律不完備、監(jiān)管部門職責(zé)不到位、企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督難、懲戒力度小等問題。因此，以上在食品召回制度中所提出的一些完善建議對于汽車召回制度、藥品召回制度的完善同樣具有適用意義，即加強(qiáng)完備的法制建設(shè)、加大違法懲處力度、鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營者主動(dòng)召回缺陷產(chǎn)品。但是作為一種具體的制度，食品召回仍有其特殊的問題，例如根據(jù)食品以及食品召回的特性，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品生產(chǎn)的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，完善質(zhì)量監(jiān)督體系，加強(qiáng)對食品交易的監(jiān)測，擴(kuò)大食品溯源體系的覆蓋范圍。

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