龍長安

(安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽 馬鞍山，243002)

中國自古就有所謂的“兩橛政治”基礎(chǔ)，當(dāng)中央權(quán)威強勢時，國家維持大一統(tǒng)的政治局面；一旦圣君賢相去位，中央控制力減弱之際，地方勢力就開始主導(dǎo)國家政治生活。由于地理環(huán)境的幅員遼闊和山河的阻隔，鄉(xiāng)土中國的基層社會人們的生存結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的地域性，而鄉(xiāng)土地域觀念一旦與地域性經(jīng)濟利益配合，很快就會形成政治上的地方主義。強調(diào)地方利益對于中央的重要性和特殊性與由此而來的政治自主性，即否認(rèn)中央政府的權(quán)威，這正是地方主義的核心內(nèi)容。聯(lián)省自治是一種由省自治到國家聯(lián)邦的國家民主統(tǒng)一構(gòu)建模式，地方自治成為其中第一步，但由于其切合地方主義的內(nèi)容，既能表現(xiàn)出對地方利益的尊重，又能在某種程度上被視為凸現(xiàn)對中央政府的抗拒，成為最具有號召力的一步。地方主義和聯(lián)邦主義的結(jié)盟成為推動聯(lián)省自治運動發(fā)生、發(fā)展的重要推動力，但是地方主義者和聯(lián)邦論者彼此的立場不盡相同，最終的目標(biāo)也不相同。深入分析二者的主張、理念及其短暫結(jié)盟歷史，有助于探究聯(lián)省自治運動失敗的本質(zhì)原因，也可以了解當(dāng)時中國政局無法克服的發(fā)展困局。

一、地方主義與聯(lián)邦主義的聯(lián)系

辛亥革命結(jié)束后不久，獨立各省各自為政的局面形成的是某種松散的聯(lián)邦制國家形式。各省軍政首長的權(quán)力不是來自中央的任命，而是來自其駕馭的軍隊忠誠和支持，以及本省官紳認(rèn)同，這一切，使得省區(qū)獨立意識植根地方主政者的政治思維當(dāng)中。所以，當(dāng)袁世凱的集權(quán)主義政策推行時，馬上遭遇到地方分權(quán)派的抵制，“二次革命”的爆發(fā)在某種程度上為袁世凱打擊地方主義，加強中央集權(quán)提供了機會。雖然地方主義遭受重大打擊，但省并未完全失去對于中央的牽制力。當(dāng)作為省立法機關(guān)與民意機關(guān)——省議會的取消，遭遇到學(xué)者和士紳的強烈反對，作為強調(diào)主張地方分權(quán)與自治，反對專制與獨裁的聯(lián)邦論也大量出現(xiàn)。歐內(nèi)斯特指出：“認(rèn)為各省自治較之中央集權(quán)更加有利于中國的民族主義，這種觀點在清末在相當(dāng)范圍內(nèi)得到傳播。大多數(shù)省革命后以完全自治的姿態(tài)出現(xiàn)，它們無意放棄其自然增長了的特權(quán)，包括指揮省的軍隊、截留稅收、挑選地方和省的官吏?！诘胤街髁x心中，統(tǒng)一和自治這兩項要求可以熔合在聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)中?！盵1](237)聯(lián)邦論理論的宣傳彌補了這一時期政治斗爭的需要。護國戰(zhàn)爭的爆發(fā)與勝利，使強勢集權(quán)主義崩潰，而省也再次獲得勢力集結(jié)的集會，同時為地方軍閥的割據(jù)造就機會。后袁世凱時期的北洋系的分裂更造成中央政局的混亂，直系、皖系和奉系對于北京政權(quán)的爭奪，引發(fā)地方持續(xù)不斷的戰(zhàn)爭。段祺瑞“毀法”又導(dǎo)致各省“護法”獨立，南北政府對立形成后，處于政治斗爭的需要，各省的地方主義沖動也未完全受控制。由清末沿襲而來的省區(qū)意識和地方主義，從民初到軍閥政治時代繼續(xù)呈現(xiàn)出頑強的政治生命力，而中央與地方的關(guān)系，在一系列政治時局演化中，如政治復(fù)辟、政黨斗爭、國會和約法存廢及戰(zhàn)和紛爭，依舊模糊不清，中央與地方的權(quán)限并未走向憲政規(guī)范之路。李劍農(nóng)、唐德昌、楊端六等人倡議的聯(lián)邦論再次成為思想界的熱點，密切聯(lián)系國情，考慮聯(lián)邦制在中國推行的可能性成為宣傳重點。

清末民初和軍閥時期被廣泛宣揚的聯(lián)邦制理論在幾個方面開始與地方主義進行溝通：首先，在理論宣傳上將聯(lián)邦制與各省獨立自治相聯(lián)系，強調(diào)省自治獨立遠(yuǎn)勝于建立集權(quán)制的中央。如林可彝指出，雖然中國的省區(qū)規(guī)模和復(fù)雜程度都勝于歐洲國家，但是以省為單位的自謀發(fā)展，則比歷來的中央集權(quán)國家有兩大方面的優(yōu)點：第一，由省的內(nèi)部觀察，自治省的范圍既狹，則政府對社會狀態(tài)的認(rèn)識一定比較接近人民生活實際，在謀人民幸福更能積極；第二，由省的外部觀察，省區(qū)之間的交流密切，有利于成功經(jīng)驗相互的模仿，促進整個社會的進步。[2]其次，強調(diào)中國在國情條件上具備建立聯(lián)邦制條件。從中國國情基礎(chǔ)來看，筑山醉翁指出：“我國省之建制，為國家政治基礎(chǔ)，歷史沿襲已久，省制觀念為國人所習(xí)慣，且省之為政治團體，征之歷史及現(xiàn)在情勢，均有聯(lián)邦之資格。雖歷代沿襲之形式，偶有變更，而其凝結(jié)牢固之精神，固毫不可易。匪如汲土為型，于原質(zhì)分量，任為增減分合，以揉合之，即能受范而無間。固吾所取以聯(lián)邦之單位者，即以現(xiàn)在之省為最宜，固不必疆析而里分也?！盵3]即聯(lián)邦制為實現(xiàn)統(tǒng)一和平之手段。再次，以省區(qū)政治、經(jīng)濟條件作為實施聯(lián)邦制的合理依據(jù)。聯(lián)邦論者所舉理由有如下：其一，客觀上中國已成分立之勢，無論南北各省，久已各自為政，中央政府徒有統(tǒng)一虛名，號令不出都門一步。[4]其二，中國人雖然沒有國家觀念，但具有強烈的鄉(xiāng)土觀念，熟悉本地建設(shè)，“利用這一點來創(chuàng)造聯(lián)邦，也很便利”。[5]其三，“以現(xiàn)在情形論，全國未得確定之中心點。將來各省慮難相下，聯(lián)邦可以息爭”。[6](322)第四，將文化及地域觀念引入到聯(lián)邦制形成的條件中，使聯(lián)邦制與地域性政治情感發(fā)生聯(lián)系。如章士釗認(rèn)為：“聯(lián)邦之各邦，原為獨立之國家，一切組織，悉遵國家原理而成，其中種族、風(fēng)氣、宗教、情感種種，邦雖不同，一旦以政治之必要，聯(lián)為一邦，勢必不能舉其種族、風(fēng)氣、宗教、情感種種不同處，受治于一種法律之下。以此之故，各邦不得不保持一部分法律上之獨立，而與中央平分立法之權(quán)焉，于是立法分權(quán)之一名詞，隨聯(lián)邦制度以出現(xiàn)。”[7](574)聯(lián)邦制理論的宣傳從各個方向論證著與省區(qū)之間的聯(lián)系，推動著省區(qū)意識和地方主義的進一步發(fā)展。

聯(lián)省自治理論與地方主義的這種密切聯(lián)系，一方面為聯(lián)邦制理論的推行找到了文化和政治基礎(chǔ)，但另一方面，地方主義具有的自立自保自決的特性，卻又可能導(dǎo)致狹隘性省民心理。地方主義在不斷地為聯(lián)邦制理論進行中國化的改造的同時，也制約著聯(lián)邦聯(lián)省自治運動的進一步發(fā)展。因此聯(lián)邦論在與地方主義發(fā)生聯(lián)系的同時，二者不同的政治目標(biāo)的沖突也日益明顯，而這種沖突與省民自決主義在中國的傳播有莫大關(guān)系。省民自決主義既為聯(lián)省自治運動提供一定的思想資源和輿論環(huán)境，也同時帶來人民對于聯(lián)省自治運動的誤解?！耙粦?zhàn)”后關(guān)于民族自決的學(xué)說與理念，在20世紀(jì)初被引入到中國，為地方分權(quán)的理論提供了充足的支持。民族自決理念的核心在于否定國家的唯一統(tǒng)治權(quán)，而強調(diào)多元政治主權(quán)論，高一涵在引用英國學(xué)者巴克(E.Barker)觀點時指出：“各種國家，不但是真正的聯(lián)邦國，就是單一國，在性質(zhì)上都是聯(lián)合的(Federal)，也就是說不是絕對單一不可分割的，因而聯(lián)邦國內(nèi)自然是可以將權(quán)分給各分子邦的。”[8]1920年10月間，廣東教育界所發(fā)表的《粵人治粵宣言》，也充分表達(dá)了這種民族自決的世界潮流，該宣言說：“自歐戰(zhàn)告終，人民自決，已成為今日世界最大潮流，如愛爾蘭，如菲律賓……如朝鮮或為附庸或為殖民地，莫不急圖自決，國內(nèi)如湘如鄂如蘇如川，近皆繼續(xù)提倡自治，是以人民樂利，當(dāng)聽人民自謀，故粵人治粵，實為今日解決粵事之不二法門，即桂省賢哲之士當(dāng)亦能見及，蓋以世界潮流所趨，逆者必敗。”[9](130)受民族自決思潮的影響，1920年，毛澤東在上?！稌r事新報》也發(fā)表《湖南人再進一步》文章，倡導(dǎo)湖南自治，“怎樣廢去督軍，建設(shè)民治，乃真湖南人今后應(yīng)該積極注意的大問題”；“湖南人素有一點倔強性、反抗性和破壞性，可惜太缺乏一點建設(shè)的才。……中國民治的總建設(shè)，二十年內(nèi)完全無望。二十年只是準(zhǔn)備期。準(zhǔn)備不在別處，只在一省一省的人民各自先去解決(廢督裁兵、教育事業(yè))。假如這回湖南人做了個頭，陜西、福建、四川、安徽等有同樣情形的省隨其后，十幾年二十年后，便可合起來得到全國的總解決了”。[10](483?484)這種糅合民治與自決精神的“門羅主義”成為地方主義的代名詞，同時也成為聯(lián)省自治運動的重要思想來源。

自治的真義在于人民能自行處理地方事務(wù)，表現(xiàn)在政治運作上，是人民能自行組織機構(gòu)選任代表來推動地方事務(wù)，即由共同體代表來控制共同體的經(jīng)濟、政治和社會事務(wù)，而與省籍無關(guān)。但是隨著“本省人治本省”觀念的極端發(fā)展，由省建國主張開始被提及，這不但將省自治運動引向歧路，而使聯(lián)省自治運動和聯(lián)邦制理論給國人造成疑懼。聯(lián)省自治運動中雖也有章士釗“造邦”的主張，但“造邦”是要將各省造成邦，最終實現(xiàn)建立聯(lián)邦國的目的，即“由造邦而邦聯(lián)，由邦聯(lián)而聯(lián)邦，由聯(lián)邦而統(tǒng)一。”[11]按著聯(lián)邦主義的看法，“自治”與“分裂”風(fēng)馬牛不相及。自治是完全正當(dāng)?shù)?，要維持統(tǒng)一就必須尊重各地的自治。一旦使用武力來消滅自治實現(xiàn)統(tǒng)一，統(tǒng)一便失去了合法性。聯(lián)省自治派一再表示，他們所追求的只是自治與聯(lián)邦主義，這種政治體制的改變無礙于國家的統(tǒng)一。因此劉軍寧指出，按照聯(lián)邦主義的政治構(gòu)想，如果能夠真正在中國先從體制上建立各省自治的小型自治共同體，而且逐漸把屬于地方的治權(quán)交還給地方，同時把政黨與國家、政黨與軍隊分家，然后逐步舉辦選舉，培養(yǎng)“人民”對于民主和自由的信念，徹底保障新聞自由、基本人權(quán)，那么，在此基礎(chǔ)上就可以組成由自治的省構(gòu)成的永久性的聯(lián)邦制國家。[12]而由省建國的主張，把國家裂為二十七個分立小國，則將使國家永無統(tǒng)一之日。顯然兩者所追求的精神是完全不同。這種由省建國的主張的出現(xiàn)，一方面反映了當(dāng)時地方主義在當(dāng)時國內(nèi)的強烈影響力，另一方面也說明，以聯(lián)邦制為藍(lán)圖建構(gòu)現(xiàn)代國家的途徑中，國家認(rèn)同和地域主義的張力很難保持平衡，省區(qū)意識的發(fā)展可能會偏離或突破國家認(rèn)同的界限。雖然這種主張由于沒有得到一般人的支持，實際上也絕無實現(xiàn)的可能，而很快消失在歷史之中。但這種理解導(dǎo)致各省出現(xiàn)了或多或少的門羅主義傾向，這使得部分國人對于聯(lián)邦論的宣傳和聯(lián)省自治實踐的目的產(chǎn)生強烈異議。

二、省憲法與地方主義

民初與北洋軍閥時期的憲政，是近代中國民主發(fā)展曲折而又反復(fù)的時期。這其中既包含著國人對于憲政強國夢想的追求，更是各派政治斗爭在制憲上的反映。這一時期頻繁修憲，各派政治勢力為了自己的利益，圍繞制憲權(quán)展開激烈的權(quán)力斗爭。袁世凱上臺后，國民黨和北洋派都不滿足于由兩派分享政權(quán)的局面，各自提出對政權(quán)的要求。袁世凱在制憲斗爭中，允許國會制定憲法，固然是迫于當(dāng)時的形勢，但更重要的是他希望以此取代束縛手腳的《臨時約法》，使其獨裁統(tǒng)治合法化；處于在野黨地位的國民黨等政治勢力，則企圖通過制憲實現(xiàn)政治權(quán)力的再分配。特別是在宋教仁被刺，政黨內(nèi)閣理想破滅后，國民黨賴以“法律解決”南北爭端的途徑只有制憲了。正如進步黨議員吳宗慈所指出的：“其時臨時總統(tǒng)袁世凱對于臨時約法束縛極感不便，思于憲法根本糾正。國民黨以國基初奠，袁世凱野心躍躍，亦思于憲法嚴(yán)厲預(yù)防之?！盵13](40)1914年3月18日，新約法會議上宣布廢除《臨時約法》，代之于《中華民國約法》(“袁記約法”)，“袁記約法”雜采美國、日本和歐洲大陸各國憲法，最偏重行政權(quán)的條文，再加上別出心裁、獨自創(chuàng)作的集權(quán)制度，以實現(xiàn)其“一人政治”主義。這種逆潮流而動的制憲舉措顯然得不到國人的支持。而繼袁世凱死后，作為國家統(tǒng)一象征的正式憲法成為雖然在草案中被反復(fù)討論，但隨著政黨斗爭與軍閥政治的加劇，而成為難以實現(xiàn)的夢想。北洋軍閥的迭起執(zhí)政，無論是張勛、段祺瑞還是徐世昌，都拒絕恢復(fù)作為民國象征的《臨時約法》，南北政府的對峙更是使國家的制憲事業(yè)陷入長期的停滯階段。

但這種停滯顯然不符合國民對于國家憲法的期盼，孫潤宇議員的觀點就很具有代表性，他認(rèn)為，憲法一定，則國家一切事宜均有軌道可以遵循，政治亦有標(biāo)準(zhǔn)以為依據(jù)。既有一定之軌道及一定之標(biāo)準(zhǔn)，然后始有明確之批評。若無憲法，則無軌道無標(biāo)準(zhǔn)，政治之良否，國民亦無從辨別。[13](290)在國家處于事實上的分裂、統(tǒng)一無望的情況下，聯(lián)省自治口號的提出，無疑為國家的統(tǒng)一指明了發(fā)展的三步走路徑：省自治、聯(lián)省自治、聯(lián)邦制國家。朱希祖指出：“聯(lián)省自治之議，實由反對中央集權(quán)而起。省自定憲法，自設(shè)政府，自舉長官，而自治之。再聯(lián)省而組織一國家，即變單一式的國家，而為聯(lián)邦式的國家。變單一的政府制，而為兩重的政府?！盵14]既然中央制憲的長期得不到結(jié)果，退而求其次，先完善省自治未嘗不是一種良好辦法。李愚廠指出：“以縣為自治區(qū)，仍在省長監(jiān)督之下，人民參政范圍極為狹小，并不能牽制中央，縱令中央吸收各省權(quán)利，各省仍無力抵抗，雖有省議會，然處于軍民兼治之下，仍不能擁護民權(quán)?！駴Q定由集權(quán)之被治省改為分權(quán)制下之自治省，在國家仍不失指臂之助力，在個人卻不便為地盤之攘奪，此省自治所以易于縣自治也?！盵15](641)而完善省自治則必須制定省憲法，通過省憲法推進國憲建設(shè)，明晰中央與地方的權(quán)限，實現(xiàn)保障民權(quán)之目的，一步步把國家納入到聯(lián)邦制國家的軌道。聯(lián)省共和的要件之一就是要在制定省憲的基礎(chǔ)上實現(xiàn)省區(qū)自治，省憲法成為省區(qū)自治的法理依據(jù)。正如胡適所指出：“六十年來，中央的權(quán)限一天天的縮小，地方的自覺一天天的增加；到了辛亥革命軍起，‘省的獨立’遂成一件歷史的事實?！欢婇y分封之后，仍舊不能滅除各省獨立的趨勢?！覀儾辉敢庥靡粌蓚€簡單的公式來解釋那復(fù)雜的政治問題。但我們從歷史事實上看起來，不能不說‘用集權(quán)形式的政治組織，勉強施行于這最適于集權(quán)政治的中國’，是中國今日軍閥割據(jù)的一個大原因。我們可以進一步說：根據(jù)于省自治的聯(lián)邦制，是今日打倒軍閥的一個重要武器。”[16]既能打破集權(quán)政治與軍閥割據(jù)，又能實現(xiàn)民主政治的進步，基于憲政意義上的省區(qū)自治被聯(lián)邦論者寄予很大期望，而在聯(lián)省自治過程中要求制定省憲的運動也就理所當(dāng)然了。

通過憲法明確中央與地方的關(guān)系，在“天壇制憲”時也曾被提及，而至舊國會恢復(fù)時，鑒于袁世凱之專權(quán)教訓(xùn)，“省制入憲”成為制憲討論重點話題。呂復(fù)在制憲會議上就從學(xué)說、歷史、國情和政治四個角度闡釋省制度入憲的理由，例如，從學(xué)說上來看，國家領(lǐng)土遼闊，風(fēng)土各異，如取集中政府制度，則中央對于地方制度可任意以通常法律變更或廢止之，而因利害關(guān)系，必然導(dǎo)致地方與中央政府時起沖突，為保障地方勢力，必須將省制入憲。而從國情上觀之，中國人具有冒險自治之精神，這種優(yōu)秀精神如能得到法律保障，必然會促進國家勢力強大?！耙来死碛?，省制為國民自治最高團體，如能在憲法上規(guī)定，得其保障，自能強固不待言矣。”[13](287?288)但是研究系主則張省制須以普通法律定之，萬不可參入憲法。湯化龍認(rèn)為：“國家對于省制之良窳以為尚待試驗，無一定之信仰心，今正在初步研究時代，倘貿(mào)然定入憲法，是對于憲法為不忠，亦即對于國民為不忠也?！盵13](291)“省制入憲”愿望最后在督軍團的干憲行動下成為泡影，使國家失去了一次通過法律明確省制地位機會。中央與地方關(guān)系長期處于非憲法化的狀態(tài)下，這一方面導(dǎo)致武力集權(quán)主義盛行，另一方面也造就地方主義的再次發(fā)展。在自保、自主心態(tài)下，地方士紳希望通過省憲法避免軍閥戰(zhàn)亂對財產(chǎn)的破壞，對省憲的支持最終目的在于結(jié)束軍閥割據(jù)局面。而地方小軍閥更希望在省憲法下為自己的割據(jù)披上合法性外衣，也積極倡導(dǎo)省憲。如1922年湖南軍閥趙恒惕發(fā)表的《與曹吳商榷國是書》強調(diào)指出：“至于吾國之聯(lián)邦憲法，應(yīng)由何道而成。在吾湘于法統(tǒng)中斷之時，已制省憲，但求將來國憲之容納，所謂先省憲而后國憲者，本為事實。若謂必待各省皆有省憲，而后可制國憲，竊恐河清難矣。但當(dāng)國憲未成立以前，謂各省必不可制省憲，亦未免近于拘泥?！盵17]制定省憲法的倡議經(jīng)學(xué)者提出后，得到地方政治實力派的強力支持，這導(dǎo)致參與聯(lián)省自治運動的省份均把制定省憲作為實現(xiàn)聯(lián)邦的重要內(nèi)容?！笆菄怂鶢幷?，明明以省為單位，所謂大規(guī)模之省自治是也。夫嚴(yán)格論之，此種自治問題，實即地方政府對于中央政府之分治問題，或為劃分行政區(qū)域與地方長官權(quán)限之問題。”[18]從已制定出的省憲法來看，體現(xiàn)了對政治權(quán)力的制約和法治精神的弘揚，對民眾的政治參與和地方政治體系的建立起到了實驗性和示范性作用。但是也必須看到，省憲法的制定也具有對抗中央政府的意圖，在實際效果上，由于與地方軍閥的既得利益和武力相沖突，省憲法“對各省的政治發(fā)展，并未發(fā)生多少積極性的作用”，[19](490?491)最后都成為一紙?zhí)撐摹?/p>

三、地方主義與構(gòu)建聯(lián)邦國的困境

中國自清末以來的維新求變過程，在很大程度上是一個政體選擇過程。聯(lián)省自治與戊戌變法的一個重大區(qū)別在于，戊戌維新運動所追求的制度母本是以明治日本和和英國為模型的“君主立憲”政體；而聯(lián)省自治運動的目的是建立以美國和瑞士等國為模型的“聯(lián)邦共和”政制。聯(lián)省自治運動參照的是當(dāng)時的西方那些實行聯(lián)邦制的國家，如美國、加拿大、瑞士等國，它們都是“統(tǒng)一”“地方分權(quán)”“地方自治”的國家，而不是“分裂”“中央集權(quán)”“地方獨立”的國家。聯(lián)邦主義是一種由下而上構(gòu)成的政治秩序，其特點是個人的自主，地方在分治基礎(chǔ)上的自治，國家由成員體與公民參與的政治。但是學(xué)者所倡導(dǎo)的這種聯(lián)邦建國的主張要從理論成為實踐，地方主義成為其重要的推動力。地方軍閥是地方軍政的實力派，而地方紳商則是社會名流的中堅分子，作為地方主義的代表者，地方紳商要通過省自治獲得和平發(fā)展的機會，同時削弱軍閥的軍事統(tǒng)治；地方軍閥更是要求自固權(quán)位、獲得割據(jù)的法理依據(jù)來對抗中央，這一切都能在省區(qū)自治和省憲法的框架下獲得肯認(rèn)，學(xué)者、士紳和地方軍閥獲得暫時的結(jié)盟。時論指出：“聯(lián)省自治運動的勃興，其主要關(guān)鍵，全在西南方面軍人，與不滿于現(xiàn)政府的名流政客之相互的聯(lián)合。易言之，聯(lián)治派之所以能如此聲勢赫赫，實由于擁有實力者，與宣傳這主義者互為表里與互相利用所致?！罢咧再澇陕?lián)治，在希望割據(jù)分治，不受中央的管轄，而實際足以牽制中央。后者之所以鼓吹聯(lián)治，其動機固不一，而其中一部分人想利用聯(lián)治的旗幟，為公開的活動，以攻擊現(xiàn)政府，攫取政權(quán)，要亦不可諱言。二者目光不同，途徑各異，不過為一時的利害關(guān)系，互為呼應(yīng)共同活動而已?！盵20]

地方主義對民主政治運動的支持和保護，在客觀上為爭取民主憲政的斗爭提供了一個較為有利的環(huán)境和較為廣闊的活動空間，為民主政治思想的傳播和一切進步階級政黨的政治參與提供了一種可能。但聯(lián)邦主義的最終落腳點在于“國”，地方主義則在于“省”，目標(biāo)的沖突在聯(lián)省自治運動中不斷表現(xiàn)出來：地方紳商階層和學(xué)者在日后制憲上對于省憲內(nèi)容與制憲權(quán)的爭執(zhí)，在實質(zhì)上阻礙著省憲運動的發(fā)展；倡言自治的地方軍閥，在內(nèi)心也并不愿受省憲法的束縛，即使省憲實行，也就并無實際成效可言。因此堅瓠批評省自治運動“幾為武人政客攫奪政權(quán)，添一號召之新名詞焉”。[21]雖然紳商也有借自治反對軍閥專制的目的，但是在“軍?紳政權(quán)”模式中，地方軍閥的政治取向代表著地方主義的基本價值面?；诘胤街髁x的共同態(tài)度，地方紳商與地方軍閥也在省憲運動中不斷聯(lián)合，地方紳商甚至把軍閥作為推進省憲的主要依靠力量，民主政治的精神和利益在相互沖突中不斷喪失，使省憲最終淪為軍閥控制下的工具。

要從省自治走向聯(lián)省自治，最后到聯(lián)邦式國家，聯(lián)邦制理論在中國需要更多的支持條件，例如地方自治的成熟、國民較高的政治素質(zhì)、政治妥協(xié)的機制構(gòu)建和對于憲法的尊重等等，而這一些在當(dāng)時的中國都是缺乏的。這也決定著作為外來理論的聯(lián)邦制，在中國傳統(tǒng)地方主義的配合下，20世紀(jì)初的聯(lián)省自治運動只能進行在省一級政府中。而事實上的軍閥割據(jù)存在，不但使聯(lián)邦制理論在中國的推行遭遇到被嚴(yán)重誤解的命運，更使地方主義面臨自己發(fā)展的尷尬：雖然尊重已經(jīng)形成的地方利益是正當(dāng)?shù)?，但在國家分裂的情勢下，依舊過分強調(diào)地方利益，這不但使其成為國家分裂不自覺的幫兇，更使憲政意義下的地方分權(quán)體制很難得到正式的確立。而“由于沒有儒教，沒有以儒教為基礎(chǔ)起雙重作用的紳士，地方主義就退化為軍閥主義”。[22](51)地方主義對于民主政治的消極影響也逐漸凸現(xiàn)，王續(xù)添指出，地方主義對于民主政治之害，歸根到底，取決于這種政治意識的主體不是民主政治思想。[23]其“自治”“自?！薄白灾鳌币庾R算不上一種政治思想，而應(yīng)看作是政治實用主義，其載體的地方集團基本上也不能視為民主力量，而是政治保守主義。最有實力的地方軍閥與士紳成為憲制推行的主要力量，注定了聯(lián)省自治運動始終無法走出其發(fā)展的困境。

四、結(jié)語

在大一統(tǒng)觀念極其濃厚的中國，地方作為中央的附屬，其合法性來自中央認(rèn)可，而不是憲法性規(guī)定，因地方主義而形成的獨立地方政治意識已轉(zhuǎn)變?yōu)榕c中央的對立意識。地方政治集團在反對中央的“統(tǒng)一”和“集權(quán)”的同時，紛紛以“地方分權(quán)”或“地方自治”相標(biāo)榜，即非“由中央分權(quán)于地方”，而為“地方分權(quán)于中央”，儼然將省作為獨立的政治實體，體現(xiàn)了地方主義觀念的極端性。因此，聯(lián)省自治時期的中國政治問題更重要的已經(jīng)不是中央與地方權(quán)限大小問題，事實上的軍閥割據(jù)已經(jīng)成為中國民主政治發(fā)展的最大障礙。孫中山指出：“以中國各省之土地與人民，皆比世界各小國為大而且多；故各省之自治，可不依附中央而有獨立之能力。中國此時最可慮者，乃在各省藉各自治，實行割據(jù)，以啟分崩之兆耳。故聯(lián)省自治之所以不適于今日之中國耳。……至如今日之所稱為聯(lián)省自治者，如果成立，則其害：上足以脫離中央而獨立，下足以壓抑人民而武斷；適足為野心家假其名而行割據(jù)之實耳?！盵24](1491)顯然，僅憑立憲設(shè)計和正式的法律規(guī)定并不足以保障民主的實現(xiàn)，更重要的是各種社會性因素相互作用的合力以及作為其結(jié)果的基本共識。聯(lián)邦的整合程度取決于諸多憲法性規(guī)定之間互動的方式，包括中央與地方的選舉結(jié)構(gòu)，全國性立法機構(gòu)中的代表結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦政府對地方政府所具有的權(quán)威以及行政首腦的立法權(quán)。成功的憲政主義運動必須在自由、民主以及法治之間維持一種適當(dāng)均衡，必須形成制度性妥協(xié)的機制，以為通過省憲和省自治就能把中國納入聯(lián)邦國家，只會成為聯(lián)邦論者一廂情愿的想法。

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