2011年6月，范力勝接到山西省衛(wèi)生廳下發(fā)的兩份文件，文件要求對(duì)全縣改水工程進(jìn)行普查。次日，范力勝所在的山陰縣疾控中心即組織專人，對(duì)全縣病區(qū)進(jìn)行摸底調(diào)查。
　　在更大范圍內(nèi)——山西省乃至全國，對(duì)已運(yùn)行多年的改水工程進(jìn)行了摸底調(diào)查、評(píng)估。在這項(xiàng)調(diào)查背后，是一項(xiàng)涉及3億農(nóng)民、投資千億元之巨的民生工程。
　　《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）已經(jīng)多次修改，即將上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。未來五年，中國將解決約3億農(nóng)村人口的飲水安全問題，其中2億為新增人口，預(yù)計(jì)中央和地方政府投資規(guī)模將達(dá)1600億元。
　　在過去五年里，全國實(shí)際完成投資1053億元，其中中央財(cái)政撥款590億元，地方配套和群眾自籌439億元，社會(huì)融資24億元，實(shí)際受益人數(shù)2.18億（參見圖表）。
　　更大規(guī)模的投資將讓數(shù)億農(nóng)民喝到安全放心水，但如果忽視農(nóng)村飲水工程管理體制、運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)，這項(xiàng)工程將難以持續(xù)。
　　
　　調(diào)整內(nèi)情
　　目前，國家發(fā)改委、水利部、衛(wèi)生部等部委正在會(huì)商、修改《規(guī)劃》相關(guān)內(nèi)容。該《規(guī)劃》不久將上報(bào)國務(wù)院討論。一位曾參與《規(guī)劃》討論的人士介紹說，最大的爭(zhēng)議是新增農(nóng)村飲水不安全人口數(shù)量以及投資總規(guī)模。
　　2009年下半年，水利部和衛(wèi)生部曾對(duì)全國農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃人口情況進(jìn)行調(diào)查。在此前后，各地先后兩次上報(bào)規(guī)劃人口的調(diào)查數(shù)據(jù)，據(jù)了解，各地的匯總數(shù)據(jù)為2.2億人，其中水質(zhì)不達(dá)標(biāo)涉及1.22億人。
　　2010年3月開始，三部委組織專家對(duì)各地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審核，同時(shí)到各省抽查復(fù)核，最終確認(rèn)全國約新增2億農(nóng)村人口，需納入全國農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃。加上此前尚未完成的1億人，全國共有3億農(nóng)村人口飲水安全問題亟待解決。在此人數(shù)基礎(chǔ)上，編制了《規(guī)劃》初稿。
　　上一次的大規(guī)模調(diào)查復(fù)核是在2004年，當(dāng)年國家發(fā)改委、水利部和衛(wèi)生部三部委聯(lián)合調(diào)查復(fù)核后，確定了全國共有3.23億農(nóng)村人口存在飲水安全問題。第二年，國家便啟動(dòng)了農(nóng)村飲水安全工程。
　　水利部農(nóng)村水利司原司長馮廣志回憶說，當(dāng)時(shí)提出的目標(biāo)是，到2020年解決3.2億人的飲水安全問題，規(guī)劃在國務(wù)院會(huì)議討論時(shí)，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)建議提前五年完成，體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念。在后來召開的十七屆三中全會(huì)，再次將目標(biāo)提前，由2015年完成提前至2013年。
　　上述參與“規(guī)劃”討論的人士介紹說，“十二五”前兩年解決存量部分，后三年主要解決增量部分——新增2億人的飲水問題。
　　存在飲水安全問題的人口劇增，主要由于農(nóng)村水源條件、水質(zhì)發(fā)生了變化，以及生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)提高。同時(shí)，由于此前建設(shè)的飲水工程老化破損，使一些原本屬于飲水安全的人群也被重新納入規(guī)劃中。
　　馮廣志介紹說，人口增加還與此前地方一些業(yè)務(wù)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不重視，導(dǎo)致漏報(bào)有關(guān)。2010年三部委核查時(shí)查出中部一省份少報(bào)了1000多萬人。
　　爭(zhēng)議的另一焦點(diǎn)是投資規(guī)模。
　　有業(yè)內(nèi)專家估算，如果按照2010年全國平均人均投資511元測(cè)算，工程建設(shè)總投資將在1600億元。按現(xiàn)行中央補(bǔ)助比例，東部33％、中部60％、西部80％，需中央投資1078億元，每年平均需216億元。
　　部分省市認(rèn)為，“十二五”期間民生工程建設(shè)任務(wù)重，如此之高的投資規(guī)模將難以完成。對(duì)于高寒、高海拔、偏遠(yuǎn)山區(qū)、牧區(qū)來說，工程施工難度大，現(xiàn)行補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，這些地區(qū)反映更為強(qiáng)烈，要求增加補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的呼聲甚高。
　　據(jù)了解，規(guī)劃起草人員共制定了高、中、低三套方案，最終的方案將在中央和地方各級(jí)財(cái)力狀況間權(quán)衡，至于最終選擇何種方案，尚未最后確定。
　　
　　保障難題
　　和其他農(nóng)村水利工程類似，農(nóng)村飲水安全工程亦存在“重建設(shè)、輕管理，重投入、輕體制，有機(jī)器、無機(jī)制”的弊病。
　　目前，全國農(nóng)村人口的供水方式依舊落后，絕大多數(shù)農(nóng)民仍以淺井、河湖水、池塘水、泉水、集雨工程等為水源，自建自用，屬于典型的分散式供水。2005年國家正式啟動(dòng)農(nóng)村飲水安全工程，推行集中式供水，但這些工程運(yùn)轉(zhuǎn)狀況不一，其中一部分運(yùn)轉(zhuǎn)困難，供水點(diǎn)甚至早已廢棄。
　　大中城市郊區(qū)和人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民飲水問題解決得較好，主要采取城鎮(zhèn)自來水管網(wǎng)延伸，利用其富余的供水能力為農(nóng)民供水，這被認(rèn)為是最好的模式。還有一種模式是城鄉(xiāng)一體化，即統(tǒng)一一個(gè)管網(wǎng)或兩三個(gè)自來水廠，這在山東、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份較多。
　　在這些地方，農(nóng)民喝水和城市一樣，水價(jià)差不多，沒有明顯差距。不過，對(duì)于幅員遼闊的中西部省份而言，尤其是丘陵山區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)一些貧困縣和貧困鄉(xiāng)村，分散供水、就地取水依然是當(dāng)?shù)氐闹饕嬎绞健?br/>　　由于農(nóng)村人口居住分散，地形條件和水源條件復(fù)雜，現(xiàn)有的農(nóng)村飲水工程普遍規(guī)模偏小，全國52萬個(gè)集中供水工程中，有九成日供水200噸以下。
　　在業(yè)內(nèi)人士看來，工程規(guī)模太小導(dǎo)致無法派出專業(yè)技術(shù)人員管理。由于水質(zhì)監(jiān)測(cè)需要一定專業(yè)知識(shí)，交由農(nóng)民自主管理，往往難以保障。這也和城市的大規(guī)模集中供水、專業(yè)化管理運(yùn)作完全不同。
　　從山西省山陰縣的集中供水站賬本上可以看到，長達(dá)200多公里的工程管線，全年需運(yùn)行維修費(fèi)用20多萬元，病區(qū)的孤寡老人、五保戶、特困戶每人每年免費(fèi)供水6噸，這部分成本由水站自行消化。而水站所售水量達(dá)不到設(shè)計(jì)供水量的一半，管理運(yùn)行資金缺口嚴(yán)重。
　　自2005年開始，山陰縣財(cái)政開始補(bǔ)貼這一工程運(yùn)行，補(bǔ)貼水站資金缺口，并將每村設(shè)立的水站管理員工資列入財(cái)政預(yù)算。其中，2005年政府財(cái)政補(bǔ)貼9.5萬元，2006年和2007年連續(xù)兩年補(bǔ)貼13.4萬元，自2008年起將補(bǔ)貼金額提高至每年26.52萬元，而實(shí)際當(dāng)年撥付為30萬元，2009年實(shí)際撥付為33萬元。
　　該縣水利局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由于水改工程在全國也未有成熟的運(yùn)營模式，長效機(jī)制尚未摸索建立，未來亦將依靠財(cái)政補(bǔ)貼，如果財(cái)政補(bǔ)貼斷檔，工程的運(yùn)行鏈條也將斷裂。
　　山陰縣水利局農(nóng)水股股長樊海勝表示，“山陰縣政府逐年補(bǔ)貼供水工程，在全省已是典型，這種情況在全國都比較少見，那么其他地區(qū)的水站嚴(yán)重虧損的情況更為堪憂，這直接影響到村民飲用安全水。”
　　據(jù)一位水利部人士分析，“十一五”時(shí)期農(nóng)村飲水安全工程總體效果不錯(cuò)，最大的難題在于后期的運(yùn)行維護(hù)。自2010年以來，水利部門也從單一工程建設(shè)，轉(zhuǎn)向建設(shè)、管理并重，以縣為單位完善水廠的管理機(jī)構(gòu)。
　　但在“十二五”期間還需解決三個(gè)問題：
　　第一，前期工程規(guī)模小，很多是單村供水或者小水廠，運(yùn)營成本高，管理、維修缺乏專業(yè)人員；
　　第二，要建立長效機(jī)制，“十二五”期間鼓勵(lì)建設(shè)集中供水廠，跨村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建大水廠，集中凈化、消毒，有益于保持水的質(zhì)量；
　　第三，運(yùn)行管護(hù)，主要還是降低水廠運(yùn)營成本，建立維護(hù)基金。目前電費(fèi)占小水廠成本的三分之一，稅費(fèi)占6％，這兩者就占總成本的40％，因此應(yīng)該降低電價(jià)，減免稅費(fèi)。另外，由縣財(cái)政出資，補(bǔ)貼集中供水廠。
　　不過，多年來，農(nóng)村飲水工程建設(shè)主要由政府興建、管理。有業(yè)內(nèi)人士提醒，要完善投入、決策、管理機(jī)制，避免“一窩蜂”地上項(xiàng)目，“運(yùn)動(dòng)式”投入。同時(shí)還可以借鑒韓、日等國提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的經(jīng)驗(yàn)。
　　在日本、韓國，這類民生工程由基層公共團(tuán)體決策，交給農(nóng)民組織實(shí)施，政府給予補(bǔ)貼。決策的主體是農(nóng)民，而不是“包辦一切”的政府，在工程投入決策上，很好地實(shí)現(xiàn)了“自上而下”與“自下而上”的結(jié)合。但是，鑒于中國農(nóng)村現(xiàn)在農(nóng)民自治組織不健全，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，日韓的方式亦很難照搬。