決定保障房建設的根本在于資金，而其中龐大的資金缺口，令各級財政吃緊。
　　對此，財政部部長謝旭人8月25日表示，今年中央財政安排保障性安居工程建設資金總計1705億元，目前已全部下達。但是，根據保守的測算，“十二五”期間3600萬套保障房建設所需資金為4.8萬億元，按今年應開工1000萬套計算，僅今年就需要資金1.3萬億元。
　　住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心副主任秦虹近日對《財經》記者表示，保障房建設資金總量上是平衡的，但結構性問題突出，特別是其中的公租房和廉租房資金缺口明顯。她認為，世界各國的保障房建設配比均是以租賃式保障占絕對多數，中國應該學習國際經驗。由于“十二五”期間土地供應總量增大，保障性住房和商品住房用地量均有所增加，影響地方政府土地收入的主要是商品房市場而不是保障性住房。
　　秦虹在7月11日由國務院總理溫家寶主持召開的經濟形勢專家座談會上，就房地產有關問題作了專門匯報。
　　溫家寶在會上強調，要重點抓好保障性住房和普通商品房建設，落實好今年1000萬套保障性住房開工建設計劃，加強金融支持，推動制度建設。對此，秦虹的建議是，由中央政府發(fā)行公租房債券，以解決保障房建設的融資難題。
　　
　　資金結構性缺口多大？
　　《財經》：今年1000萬套保障房需要多少建設資金？資金來源有哪幾個方面？目前的缺口有多大？應如何解決？
　　秦虹：1000萬套保障房大約需要1.3萬億元－1.4萬億元。其中，8000多億元通過社會機構投入和保障對象及其所在企業(yè)籌集。剩余的5000多億元資金，將由各級政府通過各種渠道來籌集。
　　具體來說，經濟適用房和限價商品房需要5000億元，基本上由銷售回款就可以解決。棚戶區(qū)改造需要5000億元，其中有三分之一由職工出，三分之一由中央和企業(yè)的福利出，能解決3400億元，缺口有1000多億元。
　　廉租房和公共租賃住房需要4000億元，這部分要由政府財政擔起來。加上棚戶區(qū)的1000多億元缺口，一共加起來需要政府融資5000多億元。
　　這5000億元怎么來呢？一方面是中央財政轉移支付，補貼困難地區(qū)的廉租房和公租房建設，今年安排了1300多億元；第二個是各地方土地出讓金收益計提10％，加上公積金的增值收益，再加上中央代發(fā)地方的建設債券，以及公積金的貸款試點，總共也可以有2000億元左右。
　　最后，真正有困難的約有2000億元，主要是公租房和廉租房，這是需要政府最終承擔的建設資金，目前是以銀行貸款為主，少量的由社保資金等來支持。
　　
　　《財經》：大城市比較容易從銀行獲得貸款，西部地區(qū)和中小城市怎么辦？
　　秦虹：困難地區(qū)中央政府的補貼力度較大，這些地區(qū)基本是通過地方保障房融資平臺解決，政府通過其他的財政收益、土地收益綜合進行還款。
　　
　　《財經》：地方融資平臺已經蘊藏了較大的風險，再為保障房融資開口子，會不會加大平臺風險？
　　秦虹：發(fā)改委在今年提出，保障房融資平臺不在清理范圍之內，而且要求一個城市集中一個保障性住房融資平臺，目前來看，它發(fā)揮的作用還很重要。
　　
　　《財經》：如何防范地方融資平臺的新舊債務風險？
　　秦虹：現在正在清理非保障性住房的融資平臺。
　　
　　《財經》：保障房建設資金是否存在問題？
　　秦虹：資金總量上不存在太大問題，渠道都很清楚。但結構性問題肯定是有的，有的地方的確是有困難。過去保障住房建設量小，現在一下子增大了，任何地方肯定都要有一個籌資的過程。
　　
　　《財經》：都包括哪些困難？
　　秦虹：比如土地出讓金收益計提的10％，保障性住房上半年就要開工，但土地收益可能需要等到下半年。時間上的錯位肯定是存在的，挪騰或周轉都需要安排。另外，地方財政出資也需要時間上的安排。越是發(fā)達的地區(qū)，其財政收入、土地收入、公積金增值收益等各項渠道都高，而困難的地區(qū)各項都少，所以存在不平衡。
　　
　　《財經》：結構性問題應如何調整？
　　秦虹：中央財政補貼也是結構性的調整辦法。今年中央財政對困難地區(qū)廉租房建設每平方米最高已補貼到800元。實際上地方除了出地，基本不需要出建安費用。而且越是困難地區(qū)中央補貼得越多，越是發(fā)達地區(qū)中央補貼得越少。
　　
　　《財經》：除此之外，地方政府還有哪些融資渠道？
　　秦虹：除了已有的資金渠道，我想地方政府沒有更多的渠道。
　　
　　國企參與保障房建設
　　《財經》：有可能引進社會資本嗎？
　　秦虹：保障房屬于公共資源，理應由政府履行保障的責任。所以，無論具體由誰建保障房，最終的責任人都是政府。引進社會資本參與需要一個前提，就是社會資本要求有起碼的贏利，否則很難大規(guī)模引入。即使應急需要暫時引入，后面也會有其他的交換條件，最終還是政府承擔。
　　
　　《財經》：現在企業(yè)參與保障房建設的情況如何？
　　秦虹：這要看是什么類型的保障房。經濟適用房和限價商品房企業(yè)參與是沒有問題的，而且過去都是企業(yè)參與建設。
　　廉租房和公共租賃住房，如果是采取代建、配建的方式，企業(yè)也是有積極性參與的。企業(yè)建好后，由政府買下，企業(yè)獲得代建費或回購款。
　　現在還看不到哪個企業(yè)投資長期持有、長期經營的公共租賃性住房。租賃式保障房都是政府在做。如果企業(yè)參與，要有一個前提：企業(yè)經營三年或者五年后將把房子賣掉。但我認為如果把公租房幾年后賣掉，這不能算作公租房，還是產權式保障。
　　《財經》：在制度層面上，有沒有辦法讓企業(yè)更好地投入公租房？
　　秦虹：現在還看不到。目前已經出臺了很多政策，比如稅收政策，建設公共租賃性住房的企業(yè)除了交所得稅以外，土地使用稅、印花稅、房產稅、營業(yè)稅等所有的稅都免掉了。比如財政政策，各種資金渠道合并使用等。但對企業(yè)來說，長期持有經營連財務成本都無法覆蓋，參與難度很大。
　　
　　《財經》：今年，房地產企業(yè)、尤其是大型的房地產企業(yè)對保障房建設的熱情有所提升，原因有哪些？
　　秦虹：首先，國資委要求央企國企參與保障房建設，履行社會責任。其次，很多央企是從施工企業(yè)轉過來的，比如說中冶、中建等。它們在保障性住房的建設中，可以發(fā)揮從組織開發(fā)到施工建設的全產業(yè)鏈優(yōu)勢，成本更容易控制，并能保證利潤。第三，許多地方在土地招拍掛中包含了保障房的建設比例，企業(yè)要拿地，必須承擔保障性住房建設任務。第四，建設產權類的保障房，企業(yè)是有利可圖的，建設租賃式保障房，只要政府回購，企業(yè)也是有利潤的，只是利潤多少而已。
　　
　　《財經》：有人認為房地產企業(yè)參與保障房建設，實際上是為了解決其資金困難？如何監(jiān)督企業(yè)?？顚Ｓ?？
　　秦虹：和其他貸款一樣，銀行貸款給企業(yè)進行保障房建設，銀行就必須監(jiān)督企業(yè)是不是?？顚Ｓ谩６毅y行也不可能對貸款投向不聞不問。
　　
　　《財經》：應如何監(jiān)督政府在保障房資金上的使用？
　　秦虹：總體上，銀行貸款由銀行來監(jiān)督。財政資金由審計部門監(jiān)督。
　　
　　中央應發(fā)公租房債券
　　《財經》：在保障房融資的金融創(chuàng)新方面，政府是否可以發(fā)行專門針對保障性住房的債券？
　　秦虹：我非常贊成中央政府發(fā)債支持建設公租房，這有以下幾方面的好處：
　　一是中央政府發(fā)債比企業(yè)和地方融資平臺發(fā)債的信用更高、成本更低。
　　二是中央政府發(fā)債支持地方建設公租房，可以更好地體現中央政府的政策意圖。比如中央政府希望將公租房作為保障性住房的主體。但現在地方政府為了解決融資難題，很多都考慮在公租房建好三年或五年后就將房子賣掉。如果將來都賣了，如何形成公租房為主的保障體系呢？中央政府的政策意圖何時才能實現呢？如果中央政府出錢支持地方建公租房，解決了地方政府的資金難題，建設問題就可以相應解決。中央財政也缺錢怎么辦？可以通過發(fā)債解決。
　　
　　三是可以滿足保障房長期資金需求。住房保障是政府的長期任務，并不是今年的1000萬套，或者是“十二五”時期的3600萬套就能徹底解決住房保障問題，因此就需要長期的資金支持。尤其是對租賃式保障房，其資金靠租金回收可能要長達30年－50年，無論是即期的財政投入還是銀行貸款都難以滿足。政府發(fā)債的好處是可以長期滾動發(fā)債，但建設量到一定時期就減少了，那么后期，實際上政府就是發(fā)新債還舊債，政府的債務負擔也會隨之減少。
　　四是提供住房保障本身就是政府的責任。坦率地說，建公租房是政府的責任，就得政府出錢。政府財力有限，通過發(fā)債的方式來填補資金的缺口，是很多國家的成功經驗。再加上政府發(fā)債可以給一般市民、機構、社會上豐富的流動性提供一個投資的機會，也有利于緩解通脹的壓力。
　　五是住房問題不僅僅是經濟和社會問題，更重要的也是政治問題。中央政府應該對政治問題承擔更多的責任。從世界各國的經驗看，中央政府出資支持地方政府建設公房，都是非常普遍的。
　　
　　《財經》：除了政府發(fā)債，保障房建設融資還有沒有其他的金融手段？
　　秦虹：我認為發(fā)行保障房債券是最好的辦法，也是現在最需要考慮的辦法。
　　其他的方式，例如銀行貸款只能解決短期資金需求問題，解決不了長期的問題。地方政府用過多的短期貸款，后期還款壓力太大，實際無法承受。
　　還有各種股權投資，如REITs (房地產信托投資基金)，但中國現在沒有REITs，等到REITs的法律法規(guī)都制定出臺了，再建保障房已經來不及了。剩下的如私募基金和信托等收益要求太高，保障性住房不能滿足。
　　
　　《財經》：在補足資金缺口的融資手段配比上，未來是政府發(fā)債多一點，還是銀行貸款多一點？
　　秦虹：如果政府發(fā)行保障房債券，中央財政提高投入比例，就不需要現在這么多的銀行貸款。如果不能發(fā)債，不但不能解決公租房的長期融資問題，而且公租房的建設比例也不可能大幅提高，那就還是以產權式保障為主，這種情況下的公平性就會受到質疑。
　　
　　《財經》：未來，發(fā)債主體是中央政府？省級政府有沒有權力發(fā)債？
　　秦虹：現行《預算法》規(guī)定，地方政府不能發(fā)債。
　　
　　《財經》：有消息稱，正在修改的《預算法》傾向于賦予地方發(fā)債權？
　　秦虹：我們還沒有見到?！额A算法》修改了多年，現在不是還沒完成嗎？
　　
　　不會減少土地收入
　　《財經》：“十二五”期間保障房建設任務大幅增加，地方財政需要大量的投入，但保障性住房的土地是無償劃撥，作為地方政府主要財源的土地出讓金，是否會同步減少？資金的缺口會不會越來越大？
　　秦虹：現有政策規(guī)定，不管地方政府土地出讓收入是多少，都要拿出10％的土地出讓金凈收益建設保障性住房。
　　地方政府土地收益并不會因增加無償劃撥土地而減少。因為住宅建設用地的總量指標增加了，今年全國是21.8萬公頃，2010年安排了18.5萬公頃，最后完成了12.5萬公頃，比2009年的7萬公頃多了5.5萬公頃，比2008年的5萬公頃翻了1倍還多。
　　也就是說，雖然今年的保障性住房占地多了，但商品房用地同樣也多了，由于商品房用地總量增加了，土地出讓收入應該不會減少。影響地方土地收益的是房地產市場而不是保障房。
　　
　　《財經》：有一種說法就是，去年和今年地方之所以能拿出大量土地和資金建設保障房，是地方用了這些年積攢的土地儲備指標，而且這些指標今年就用完了。
　　秦虹：住宅用地指標每年都在列計劃，不可能用完。今年用的地有前幾年儲備的，同時今年也在為以后的用地做儲備?，F在還沒有哪個城市沒有住宅用地指標了。
　　
　　《財經》：但保障性住房在數量上是翻幾倍的增長？
　　秦虹：翻幾倍是指套數，保障房看著套數多，但是每套面積小。同樣一塊地，按照同樣的容積率計算，保障性住房的戶數是商品房戶數的2倍。1000萬套保障房只有5.5億平方米。商品房如果要建1000萬套，至少要10億平方米。另外，還可以提高容積率。所以保障房需要的土地沒有你想象得那么多。
　　
　　《財經》：國土資源部規(guī)定70％建設用地要建設保障房，落實情況如何？在制度上有何保證？
　　秦虹：你這個概念是錯的。國土資源部說的是保障性住房和中小戶型商品房一共占地不低于70％。真正的保障房用地只占到年度用地的三分之一。
　　在保障房用地的機制保障上：第一，總量增加了，保障性住房和商品性住房都增加了；第二，國土資源部要求保障性住房優(yōu)先落實后，才能安排商品房的拍賣和出讓；第三，國土資源部明確說，去年保障性住房用地完成率為100％，而同期商品房住房用地并沒有完成。去年一共安排了18.5萬公頃建設用地指標，實際落實了12.5萬公頃，剩下的6萬公頃沒完成的就是商品房用地。
　　
　　租賃式保障是主流
　　《財經》：在保障房的規(guī)劃建設方面，應主要建在城區(qū)，還是遠郊區(qū)？
　　秦虹：保障房建設因為是財政資金投入，占用公共資源，因此保障房建設的基本原則，一是基本保障、小戶型；二是在保證建設質量的前提下，盡可能地降低其投資成本。所以只能降低土地成本，只能建在土地便宜的郊區(qū)或新市鎮(zhèn)，但政府要做好交通、商業(yè)等公共配套。
　　還沒有哪個國家的公共租賃性住房是建在海邊或市中心、CBD。世界各國各地區(qū)的保障房絕無例外，如新加坡、香港是建在新市鎮(zhèn)，日本是建在荒地、丘陵地等處。
　　
　　《財經》：政府為保障房建設交通等配套基礎設施的資金如何解決？
　　秦虹：公共設施可以共用。有商品房的地方，保障房去了，只會分擔基礎設施的建設成本，而非增加建設成本?；A設施是規(guī)模經濟效益，服務人口越多，分攤在每單位的成本越低；服務人口越少，單位成本越高。
　　
　　《財經》：但遠郊區(qū)公租房的租金綜合優(yōu)勢并不明顯，重慶遠郊區(qū)公租房就出現了遇冷的情況。
　　秦虹：我不太清楚重慶公租房的情況。如果保障房沒有人去，只有兩個原因：一是其所在位置太差了，且沒有交通等配套設施；第二種情況就是所有的配套都齊全，但是還是沒有人去，那可能就是沒有這么大的需求。
　　
　　《財經》：有需求，重慶城區(qū)有很多人在合租。
　　秦虹：所有國家的保障房項目都是分散的。如果你沒有能力自己解決住房，需要政府保障，又想住在靠近市區(qū)的公租房，那你就要等候、輪候，否則就只能住遠郊區(qū)的公租房。你要是不想等，也不想去遠郊區(qū)，而且能在市區(qū)里解決住房，那就說明你不需要保障。
　　
　　《財經》：遠郊區(qū)的保障房，是不是更適合產權式保障？
　　秦虹：遠郊區(qū)也應該以租賃式保障房為主。目前，世界各國的保障房都是以租賃為主，產權式保障房非常少。香港的產權式保障，也就是居屋，搞了大概一二十年，到2003年就不再建了。
　　世界上只有新加坡是產權式保障，其93％的組屋是買的。新加坡為什么是產權保障？第一，新加坡是城市性的國家，人口有限；第二，國家非常富有，政府有能力；第三，其住房目標就是“居者有其屋”，政府就是鼓勵居民擁有產權住房。新加坡的政策就是讓國民買房，老百姓買不起，國家就建便宜的房子讓你買，也就是組屋。而且新加坡的組屋是不賣給個人的，必須賣給家庭，并在使用面積上有嚴格的控制，兩個人就是23平方米，30平方米的組屋不能低于三個人住。建便宜的房子你還買不起怎么辦？政府就發(fā)放補貼幫助你買。
　　
　　《財經》：為什么國際上的保障房是以租賃為主要形式？
　　
　　秦虹：因為，第一，住房天然地具有資產屬性，產權型住房的供應本質上屬于財產再分配過程。如果政府通過對公共資源的行政配置，使部分人低價擁有了財產，則是社會的不公，也易滋生尋租和腐敗，引發(fā)社會矛盾。第二，租賃式保障由于住房可以周轉使用，因而可以較少的公共資源，幫助較多的住房困難人群，提高住房保障的效率。
　　保障性住房應該體現在兩個方面的保障。一是托底的保障。這是指社會上有一部分人的生活非常困難，如殘疾人和沒有工作能力的人，政府不僅要管他們的住房，而且要管到底。
　　二是過渡性的保障。例如剛畢業(yè)的大學生，由于沒有積蓄，而且工作也不穩(wěn)定，他們不僅買不起房，也很難承受市場價的房租。因此政府要幫助他們五年到七年，讓他們積累工作經驗，穩(wěn)定工作，并有了一定的積蓄。等有能力買房或到市場租房了，這時他們就必須要離開保障房，靠自己的力量在市場上解決住房問題。
　　這就是世界各國的保障性住房均以租賃為主的原因。
　　住房保障的目的不是賣給個人便宜的房子，讓個人進行財富積累，這不但超出了基本保障，而且保障房的建設資金是納稅人的錢，土地是國家公共資源，以此來解決少部分人的財富的增值是不公平的，會引起社會各階層的不滿。
　　
　　《財經》：國內的大城市中，有沒有你所說的純粹的公租房？
　　秦虹：公租房從去年才開始全國推廣，今年新開工220萬套，去年是37萬套。之前租賃式保障房基本是廉租房。
　　
　　《財經》：中國現階段解決住房保障還是以建設實物保障房為主？
　　秦虹：住房保障工作不可能一蹴而就，這是政府永遠的責任。但在保障方式上會有所變化，建（房）、補（租）、貼（息）、免（稅）都是政府住房保障的手段。比如我國政府現在建設保障房讓你租賃，等以后市場供應充足了，政府就可以發(fā)放租金補貼。美國現在就是發(fā)放住房券的保障形式，你只需要支付你家庭收入的30％，剩下的缺口通過政府的住房券補充，而且你可以到任何一個地方按標準去租房子。
　　世界通行的保障規(guī)律是，如果家庭的住房支出超過了家庭收入的30％，這個家庭就是需要保障的。但這里的住房支出不是指買房子的支出，而是租房子的支出。
　　目前階段，中國還是需要建設一批保障性住房。在城市化過程中，農村人口不斷地向城市集中，城市結構和人口結構還在發(fā)生變化，城市房屋的總量還沒有超過家庭的戶數。在這種情況下，房屋租賃周轉偏緊，政府多建一些保障性住房才能更好地解決租賃問題。其次，我們的租賃市場還不夠成熟，法律法規(guī)還不夠健全，政府建設保障房能彌補市場的缺陷。
　　當社會整體上住房數量大于家庭戶數，房屋租賃市場也規(guī)范了，政府就可以發(fā)放補貼為主。
　　
　　《財經》：全國城鎮(zhèn)大概需要多少套保障房？全部建成需要多長時間？
　　秦虹：這和家庭戶數有關系。中國去年底有6.66億城鎮(zhèn)人口，按三口之家計算，大約是2.22億戶家庭。如果按1∶1計算，城鎮(zhèn)里現在應該至少有2.22億套房子才行。而要解決周轉問題，還要多出10％到20％才夠用，因此目前就需要2.6億套住房。隨著城市化進程，城鎮(zhèn)人口會有一定程度的增加，所以這個數字目前還是變動的。就保障性住房建設數量而言，應該有認真的摸底調查，如果底數不清，建設就會盲目。
　　
　　《財經》：以前有數據表明89％的城鎮(zhèn)人口有自有住房，中國的保障性住房需求是不是沒有想象得那么多？
　　秦虹：這個表述并不準確。在城鎮(zhèn)里89％的房屋是私有住房，11％是屬于公房。經過房改后，一直統(tǒng)計的都是私有住房率。住房私有率和自有率不是一回事，自有率是指我自己的房子自己住，私有率是這些房子都是私人的，可能有一部分是自己住，有一部分則出租了。我認為國家現在還沒有對住房自有率做過全面統(tǒng)計。