課題組

（中共遼陽市委黨校，遼寧 遼陽 111000）

社區(qū)矯正工作創(chuàng)新的調(diào)查與思考

課題組

（中共遼陽市委黨校，遼寧 遼陽 111000）

社區(qū)矯正是一種新的刑罰方式，是構(gòu)建和諧社會的一個重要環(huán)節(jié)。本文通過對遼陽市社區(qū)矯正支隊的調(diào)查，對如何創(chuàng)新社區(qū)矯正工作進行了總結(jié)和反思。

社區(qū)矯正；組織設置；制度規(guī)范；工作創(chuàng)新

遼陽市社區(qū)矯正支隊成立于2009年，現(xiàn)在編108人，其中機關(guān)工作人員33人，干警75人。其前身遼陽市北郊監(jiān)獄是上個世紀80年代初遼陽市委、市政府組建的，隸屬于遼陽市管理，由省監(jiān)獄局指導業(yè)務的專門刑罰執(zhí)行機構(gòu)。它的成立充分考慮了我國形勢的發(fā)展變化，適應國際社會恢復性司法理念，積極探索監(jiān)獄外非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，更好地貫徹落實我國“寬嚴相濟”的刑事政策，2008年3月市委、市政府決策，北郊監(jiān)獄職能轉(zhuǎn)型，于2009年5月整建制地將北郊監(jiān)獄改為遼陽市社區(qū)矯正支隊。這支到目前為止全國唯一的專職警察矯正隊伍，經(jīng)過近兩年的工作實踐，社區(qū)矯正工作取得了明顯的成效，在全國率先探索了一條專職社區(qū)矯正隊伍的新路子。研究這一具有劃時代意義的大膽嘗試，對更好地推進社區(qū)矯正工作的發(fā)展具有重要意義。

一、我國社區(qū)矯正工作的現(xiàn)狀

2006年黨的十六屆六中全會通過的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“實施寬嚴相濟的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，積極推行社區(qū)矯正”。社區(qū)矯正是與傳統(tǒng)的在監(jiān)禁場所執(zhí)行刑罰不同的一種行刑方式，是將符合社區(qū)矯正條件的罪犯放在社區(qū)內(nèi)，由專門國家機關(guān)在相關(guān)社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正罪犯犯罪心理及行為惡習，促使其順利回歸社會的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，是刑事司法向非刑罰化方向發(fā)展的一個組成部分，是建設社會主義和諧社會的一項重要舉措。

對罪行較輕的犯罪人員有選擇地在監(jiān)禁場所之外適用刑罰，以及在刑罰執(zhí)行中區(qū)別對待犯罪人適用非監(jiān)禁刑罰的方法和制度，是多年來我國一直在探討的問題。從 2002年起，我國先后在北京、天津、上海、山東、江蘇、浙江等部分省市開展了社區(qū)矯正的試點，開始了我國社區(qū)矯正的實踐探索。2004年底開始在12個省市試點，截至2007年6月，試點工作已經(jīng)在全國25個?。▍^(qū)、市）的123個地市、517個縣（區(qū)、市）、4189個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）展開，納入社區(qū)矯正的對象共114 320人。我國現(xiàn)行法律中沒有關(guān)于社區(qū)矯正的具體規(guī)定，目前開展社區(qū)矯正工作的依據(jù)主要是2003年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），第一次確認了我國社區(qū)矯正工作所應遵循的規(guī)范，2004年司法部出臺了 《司法行政機關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》，正式拉開了中國特色社區(qū)矯正制度的序幕。社區(qū)矯正工作的主要任務是依法對矯正對象實施日常管理和監(jiān)督、教育；進行心理咨詢引導，矯正其不良心理和行為；安排社區(qū)公益勞動，增強矯正對象的社會責任感。社區(qū)矯正的目的是加強和完善社會主義法制，落實黨對罪犯的教育改造政策，預防和減少犯罪，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)國家的長治久安。

二、遼陽市社區(qū)矯正支隊的經(jīng)驗做法

1.市級領(lǐng)導牽頭，健全組織體系

2008年，遼陽市委、市政府果斷決策北郊監(jiān)獄轉(zhuǎn)換職能，成立了遼陽市社區(qū)矯正領(lǐng)導小組，由市委副書記任組長，市政法委書記、市公安局長任副組長，組成強有力的領(lǐng)導班子，及時組建社區(qū)矯正的組織系統(tǒng)，全力投入工作。社區(qū)矯正支隊也十分珍惜這次難得的施展機遇，領(lǐng)導班子高度重視，嚴密分工，定職定責。全體75名干警全部下到基層，充實到具體工作崗位上去。在全市按照行政區(qū)域劃分設立五個社區(qū)矯正大隊，負責本區(qū)域內(nèi)的矯正管理工作。大隊下在每個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立27個社區(qū)矯正中隊，負責具體矯正工作。每個中隊配備專業(yè)矯正警察2—3人，牽頭負責。在工作開局就基本上形成了有組織、有分工，層次分明，井然有序的社區(qū)矯正工作組織體系，盡快投入到實質(zhì)性管理工作中，取得了明顯的效果。

2.建立專職隊伍，專人專職，注重細節(jié)

根據(jù)我國《刑法》、《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》規(guī)定，由公安機關(guān)負責對社區(qū)矯正罪犯實施執(zhí)行、監(jiān)督和考察工作。根據(jù)《通知》規(guī)定，“司法行政機關(guān)牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織，開展社區(qū)矯正試點工作，會同公安機關(guān)搞好社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，組織協(xié)調(diào)對社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作”?！肮矙C關(guān)要配合司法行政機關(guān)依法加強對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，依法履行有關(guān)法律程序”。這就暴露出一個矛盾問題，社區(qū)矯正的執(zhí)行主體是國家公安機關(guān)，而工作主體卻是司法機關(guān)。有法定執(zhí)行權(quán)的公安機關(guān)沒有實行這項權(quán)力，而由沒有執(zhí)行權(quán)的社區(qū)司法所來負責具體工作事務。職責分工不清、專業(yè)矯正人員缺乏始終是困擾我國社區(qū)矯正工作的瓶頸問題。另外，公安機關(guān)由于專業(yè)分工不同，人力資源有限，在承擔非監(jiān)禁刑的執(zhí)行職能過程中，只能側(cè)重考慮監(jiān)管職能而無暇顧及教育改造等其他職能。司法行政機關(guān)是社區(qū)矯正的工作主體，承擔著實際上的教育改造責任，但因為沒有法律的明確授權(quán)，各司其責，相互配合難以實現(xiàn)。再者，目前我國有大約四萬個司法所，九萬多工作人員，平均每個司法所二至三人，還有大量一人一所的情況。工作內(nèi)容繁雜，人手緊缺，難以實現(xiàn)專業(yè)化管理。

社區(qū)矯正工作的順利進行，必然要求有健全的機構(gòu)設置，組織體系嚴密，人員配備整齊。遼陽市社區(qū)矯正工作是成建制的組建市社區(qū)矯正支隊，科學地設置社區(qū)矯正機構(gòu)，是以專職的司法警察為主，社區(qū)司法所、社會團體和民間組織、社會志愿者分工配合，做到有組織領(lǐng)導，系統(tǒng)協(xié)調(diào)，分工合作，明確責任。專人專職，定崗定責，形成嚴密工作網(wǎng)絡，齊抓共管的良好運行態(tài)勢。與目前全國普遍試行的模式的重大區(qū)別是，由從事監(jiān)獄管理的專職警務人員擔任主角，因其熟悉相關(guān)的法律業(yè)務，具有豐富的獄政管理經(jīng)驗，掌握犯罪人的心理特征，承擔社區(qū)矯正工作符合其職務特點。實踐也證明了由專職司法警察擔當社區(qū)矯正的重任，可以理順組織體系，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，有效開展工作，其法律和社會效果的確不同凡響。

3.完善制度規(guī)范，保證實施有據(jù)

遼陽市社區(qū)矯正支隊在實踐中清醒地認識到，僅有一只好的隊伍是遠遠不夠的，相關(guān)配套的規(guī)范制度和嚴格的執(zhí)行是推進社區(qū)矯正工作的重要保證。遼陽市社區(qū)矯正工作領(lǐng)導小組及時下發(fā)了遼矯辦（2009）1號文件，具體規(guī)定了 “社區(qū)矯正工作機構(gòu)職責”，“工作流程辦法”，“矯正工作者職責”，“社區(qū)矯正工作考核暫行辦法”，“社區(qū)矯正對象考核獎懲辦法”，“社區(qū)矯正工作紀律”，“社區(qū)矯正對象須知”，“社區(qū)矯正對象人戶分離管理規(guī)定”，“社區(qū)矯正工作臺賬和檔案管理”，“社區(qū)矯正工作請示報告制度”等系列文件。矯正支隊大膽設計，針對遼陽市的實際情況，建立了一整套切實可行的規(guī)范制度。

建立完整的 “社區(qū)矯正對象監(jiān)督管理檔案”。內(nèi)容涵蓋了接受社區(qū)矯正保證書、矯正對象基本情況登記表、矯正方案、社區(qū)矯正小組幫教協(xié)議書、監(jiān)控成員名單及責任書、監(jiān)控人反饋情況記錄表、社區(qū)矯正對象個別教育記錄、社區(qū)矯正對象外出請假申請單、社區(qū)矯正對象遷居審批表、社區(qū)矯正對象月考察表、季度考評表、公益勞動記錄卡、社區(qū)矯正幫困解難記錄、獎懲審批表、社區(qū)矯正對象期滿鑒定表、解除社區(qū)矯正宣告書、建議提請減刑 （假釋）意見書等，保證環(huán)節(jié)嚴密，一人一檔，內(nèi)容齊全。

建立完整的矯正對象動態(tài)分析制度。建立全市動態(tài)信息庫，信息共享。實行統(tǒng)一化、系統(tǒng)化、信息化管理，全市社區(qū)矯正工作一盤棋，思想高度統(tǒng)一，管理方法統(tǒng)一模式，管理體系完整嚴密。對于重要節(jié)假日都有相關(guān)的安全隱患排查措施，重大突發(fā)事件預警及處置方案等一系列行之有效的安全防范機制。目前最突出的特點是基本做到“建檔標準化”和“管理規(guī)范化”。宏偉區(qū)矯正大隊標準化建設方面不斷創(chuàng)新，管理無縫隙、無死角，全部實現(xiàn)電子建檔，微機管理。文圣區(qū)東興中隊在實現(xiàn)管理規(guī)范化上領(lǐng)先一步，真抓嚴管，溫情幫教。

建立較完善的社區(qū)矯正工作細則。為了有效地實現(xiàn)社區(qū)矯正目標，既完善了橫向銜接制度，即在社區(qū)矯正人員中分工明確，配合合理，在交付執(zhí)行、監(jiān)督管理、教育矯正、法律監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的職責作出明確規(guī)定，保證無重疊無漏洞；還要完善縱向銜接制度，即建立包括矯正的接收管理、矯正執(zhí)行、解除矯正等各環(huán)節(jié)制度，細化矯正的接收建檔、分類管理、公益勞動等制度?；緦崿F(xiàn)無漏管、無脫管、無重大刑事犯罪，無重新犯罪的矯正目標。針對女性矯正對象的特點，還專門成立了女子矯正隊進行專項管理，或者在對女性矯正對象進行跟蹤管理中配備女警，充分體現(xiàn)了矯正工作中的人性化理念。矯正支隊更加注重人性化管理，近期專門配備了心理矯正輔導師，從心理上進行有效的矯正，真正達到防止重新犯罪的目的。

較快建立了社區(qū)矯正經(jīng)費保障制度。我市各方面在積極配合社區(qū)矯正工作上確實下大力氣，有大手筆。在財力保障方面，2009年遼陽市財政局、司法局聯(lián)合下發(fā)遼財行 ［2009］283號文件 “關(guān)于保障遼陽市市區(qū)矯正幫教經(jīng)費的通知”。文件規(guī)定了市、區(qū)財政局要按矯正幫教對象實有人數(shù)及時撥付矯正幫教工作經(jīng)費。按每人每年1500元標準執(zhí)行，由市、區(qū)兩級財政按 5∶5比例承擔，納入市、區(qū)兩級財政預算。而且強調(diào)經(jīng)費要按時、按數(shù)撥付到位，以保證工作正常運轉(zhuǎn)。矯正幫教工作經(jīng)費要?？顚Ｓ?，不準擠占挪用。市財政局組織檢查組定期檢查矯正經(jīng)費的使用情況，發(fā)現(xiàn)問題嚴肅處理。

4.落實責任制度，有效發(fā)揮機制功能

過去由于執(zhí)行主體是公安機關(guān)，因其警力有限，對于監(jiān)外執(zhí)行刑罰的人基本上處于疏于管理的狀態(tài)，被執(zhí)行人表現(xiàn)如何無法準確判斷，行蹤無人掌握，間接損害了法律的權(quán)威。現(xiàn)在落實了責任制度，矯正工作到位，保證各方面發(fā)揮作用。

建立矯正小組制度。針對每一個矯正對象相應建立矯正小組，每小組基本保證由矯正支隊干警、司法所工作人員、派出所民警、社區(qū)主任四人組成。對每個矯正對象有針對性地建立矯正方案，其中社區(qū)矯正支隊干警主要負責考評，制定指導方案，其他人員分工配合。

建立監(jiān)控人制度，每一個矯正對象至少有三個監(jiān)控人，即社區(qū)主任、志愿者（矯正對象的鄰居）、親屬（有行為能力）。監(jiān)控人要及時掌握監(jiān)控對象的信息，日?；顒拥奶攸c，每月拿出動態(tài)分析評估上交給矯正小組。

建立定期匯報制度。監(jiān)控人每個月至少與矯正對象見一次面，定期談話。矯正對象上交一個書面思想?yún)R報，每季度要組織參加一次公益勞動。具體情況由監(jiān)控人掌握，必須以文字形式記錄在卷，心中有數(shù)，掌控全面。每個中隊每月25日前匯總一次情況匯報，當月25日至下月5日是整理檔案，及時把握信息。動態(tài)掌握了矯正對象，做到心中有數(shù)，控制得當。

建立司法建議制度。矯正對象畢竟是非監(jiān)禁的、大墻外執(zhí)行刑罰的特殊“高危人群”，為預防出現(xiàn)脫管現(xiàn)象，設定了有效措施，就是 “司法建議制度”。一旦發(fā)生脫管事件，由矯正負責人即監(jiān)控人提出書面“確認通知”逐級上報中隊，矯正中隊組織相關(guān)人員聯(lián)席會議分析情況，作出“社區(qū)矯正人員動態(tài)分析記錄”，上報大隊。矯正支隊下發(fā)紅頭文件規(guī)范地提出 “司法建議書”，對應采取的措施如 “扣除執(zhí)行期”、“采取治安管理處罰措施”等提出司法建議，上報有關(guān)主管部門及通報所有大隊、中隊，嚴肅了法紀，也發(fā)揮了矯正工作的重要作用?，F(xiàn)在因工作到位，一年來僅發(fā)生一例脫管事件，由于措施及時有力，有效地防止了不良后果的發(fā)生。

三、全面推進社區(qū)矯正工作的思考

遼陽市社區(qū)矯正支隊的做法，較全國普遍試行的模式來說，大膽創(chuàng)新突破，效果顯著。但是畢竟是于法無據(jù)，在工作中確實遇到了不小的難題。民間流傳諸如“有管理權(quán)，無執(zhí)法權(quán)”，“在編穿警服的社會志愿者的權(quán)利，警察的義務”等，在此有必要進一步探討。

1.加快立法，盡快完善相關(guān)法律制度

立法不足，矯正的法律依據(jù)缺失始終是制約社區(qū)矯正工作發(fā)展的主要問題。目前關(guān)于社區(qū)矯正依據(jù)主要是《刑法》、《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》的有關(guān)規(guī)定，但是這些法中只有關(guān)于緩刑、假釋等監(jiān)外執(zhí)行刑罰的適用對象、執(zhí)行單位、紀律約束等規(guī)定，并沒有關(guān)于社區(qū)矯正的專門的、具體的規(guī)定。目前我國社區(qū)矯正基本上是依據(jù) 2003年兩院兩部的《通知》，但是按照我國《立法法》規(guī)定，涉及犯罪與刑罰的事項，必須由立法機關(guān)全國人民代表大會及常務委員會制定法律加以規(guī)范。但我國刑法中并沒有規(guī)定這一刑種和具體執(zhí)行方法。在不斷走向法治社會的今天，兩院兩部的通知，各地司法廳、局制定的管理制度因其法律位階偏低，其效力無法與刑事法律制度相抗衡。司法行政機關(guān)執(zhí)行無法律依據(jù)，執(zhí)行不力又要追究責任，基層執(zhí)行機關(guān)已陷入兩難境地。迫切需要專門法律授權(quán)及行為規(guī)范支撐。另外，矯正對象畢竟是被執(zhí)行刑罰的犯罪人，逃避矯正改造在所難免。而人民警察怎樣威懾執(zhí)行，及時制止脫管意向苗頭，發(fā)生漏管、脫管后迅速緝查，更需要法律賦予神圣的權(quán)力。

到目前為止，執(zhí)行社區(qū)矯正的司法行政機關(guān)，其刑罰執(zhí)行的法定權(quán)力及強制管理手段均無法律確定，更需要關(guān)于社區(qū)矯正方面的法律和制度。鑒于此，應當及時修改《刑法》、《刑事訴訟法》有關(guān)條款，賦予社區(qū)矯正執(zhí)行主體以法定資格、法定職責及法定權(quán)力。建議條件成熟時盡快制定《社區(qū)矯正法》，明確執(zhí)行主體、權(quán)利內(nèi)容、矯正程序等?，F(xiàn)在美國實行社區(qū)矯正的人數(shù)已經(jīng)占到被執(zhí)行刑罰的罪犯總數(shù)的70%多，我們還可以適當擴大矯正的適用范圍，為更好地完善社區(qū)矯正提供法律依據(jù)。

2.加強專職隊伍建設，不斷提高素質(zhì)

加強隊伍建設，進一步提高矯正人員的綜合素質(zhì)，是保證社區(qū)矯正工作健康發(fā)展的核心要素。社區(qū)矯正工作的順利進行，必然要求有較健全的機構(gòu)設置，專業(yè)的矯正隊伍，組織體系嚴密，人員配備整齊。科學地設置社區(qū)矯正機構(gòu)，做到有組織領(lǐng)導，系統(tǒng)協(xié)調(diào)，分工合作，齊抓共管，密切配合，力爭實效的良好運行狀態(tài)。

加強專業(yè)矯正隊伍建設，警力不足又是個突出問題。要把作風過硬，責任心強，精通專業(yè)知識，熟悉相關(guān)法律，有一定實際工作經(jīng)驗的人充實進來，建設一支業(yè)務能力強，政治素質(zhì)好，作風扎實的社區(qū)矯正工作隊伍。我國現(xiàn)有大量的勞動教養(yǎng)警察隊伍，勞動教養(yǎng)對象已十分有限，加上勞動教養(yǎng)制度存在爭議，建議時機成熟可適當考慮整體職能轉(zhuǎn)型，充實到社區(qū)矯正隊伍中來。

要提高社區(qū)矯正工作人員的業(yè)務素質(zhì)和專業(yè)矯正能力。社區(qū)司法所、社會團體和社會志愿者是社區(qū)矯正不可缺少的力量，要發(fā)揮其力量大，時間充分，熟悉環(huán)境，針對性強的特點，及時把握矯正對象思想和行為，及時采取措施，靈活調(diào)整工作。要加強系統(tǒng)化、專業(yè)化培訓，克服法律意識不強，業(yè)務知識不足，執(zhí)行薄弱無力，工作方法簡單等問題。充分發(fā)揮和整合司法專門機關(guān)與社區(qū)專業(yè)人員、社會義工和被矯正人家屬等社會力量的優(yōu)勢，形成嚴密的監(jiān)控網(wǎng)絡。積極探索矯正隊伍專業(yè)化道路，借鑒美國“假釋官”制度，條件成熟時盡快建立一支專業(yè) “矯正官”隊伍。

3.完善配套制度，健全工作機制

我國社區(qū)矯正工作尚處于發(fā)展的初期階段，在當前國家刑罰資源相對緊張情況下，發(fā)展完善社區(qū)矯正工作不失為解決問題的有效途徑。刑法之所以規(guī)定“罪行較輕，不適宜監(jiān)禁而在監(jiān)禁場所之外執(zhí)行”的制度，就是因為其社會危害性和人身危險性較小，社區(qū)矯正更有利于教育、改造，使其重新做人，不脫離社會，表現(xiàn)了我國追求平等，尊重人權(quán)，人道主義的核心價值和法治精神。但是矯正對象居住地分散，人員流動變化大，地區(qū)分布不均，加上警力不足，所以管理難度較大。另外社區(qū)矯正經(jīng)費短缺是一個全國性普遍問題，從遼陽看經(jīng)費投入仍然有限，各矯正中隊幾乎沒有配置專門的交通工具，在辦公條件、矯正制度、矯正場所、教育設施、人員配備等方面都難以保證。必須盡快解決經(jīng)費保障問題，應考慮社區(qū)矯正經(jīng)費的多渠道來源。由國家財政計劃撥款予以保證和支持社區(qū)矯正工作及時、有效運作；另外靈活考慮社會募集為補充，吸納社會資助相結(jié)合的經(jīng)費來源；再有設立社區(qū)矯正基金，專款專用；還可以設立假釋、緩刑保證金，滾動使用，以多種方式、多種渠道來解決問題。

符合當今世界人權(quán)與尊嚴的價值追求，在刑罰執(zhí)行方式上不斷地探索法定化、人性化和多樣化，社區(qū)矯正制度的不斷完善必然是21世紀世界各國刑罰制度的發(fā)展趨勢。我國構(gòu)建社會主義和諧社會，更加有必要深入探討社區(qū)矯正制度的發(fā)展完善。以求協(xié)調(diào)社會關(guān)系，化解社會矛盾，整合社會資源，維護社會秩序。真正實現(xiàn)刑罰制度的懲罰、教育、改造相結(jié)合的精神和目的。

（中共遼陽市委黨校課題組組長：臧麗紅 成 員：朱麗榮、楊曉舒、李強 執(zhí)筆人：臧麗紅）

責任編輯 杜福洲

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