李偉慶

（中國刑警學(xué)院，遼寧 沈陽 110084）

社會(huì)管理創(chuàng)新中的財(cái)政政策

李偉慶

（中國刑警學(xué)院，遼寧 沈陽 110084）

加強(qiáng)和深化社會(huì)管理創(chuàng)新是當(dāng)前政府工作的重點(diǎn)。在這一領(lǐng)域，公共財(cái)政政策的作用表現(xiàn)為更好的配置社會(huì)公共資源、平衡社會(huì)分配機(jī)制以及為社會(huì)管理創(chuàng)新提供理論依據(jù)和制度來源。當(dāng)前促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的財(cái)政政策應(yīng)選擇最為關(guān)鍵的四個(gè)“突破口”和著力點(diǎn)：加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)；支持建立與完善多元格局的社會(huì)管理機(jī)制；深化財(cái)政管理體制改革，支持地方政府在社會(huì)管理中充分發(fā)揮作用；向信息技術(shù)領(lǐng)域傾斜，促進(jìn)虛擬社會(huì)治理等。

公共財(cái)政；社會(huì)管理創(chuàng)新；財(cái)政政策

作為調(diào)節(jié)社會(huì)分配關(guān)系、促進(jìn)公正與公平的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要工具，公共財(cái)政政策起著協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、建立和健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，直接影響著社會(huì)管理工作的發(fā)展方向，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理過程中具有不可替代的作用。

一、面向社會(huì)管理創(chuàng)新的公共財(cái)政政策轉(zhuǎn)向

黨的十六屆三中全會(huì)以來，中共中央提出了“科學(xué)發(fā)展觀”、實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”、構(gòu)建“和諧社會(huì)”等一系列發(fā)展理念，著重強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。這表明中國未來的發(fā)展將是一種更加注重科學(xué)發(fā)展的發(fā)展模式。公共財(cái)政政策是實(shí)現(xiàn)這種發(fā)展模式的重要政策保障。

當(dāng)前，在社會(huì)管理領(lǐng)域，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出一系列重要的階段性矛盾，迫切需要從公共財(cái)政的角度予以解決。盡管已經(jīng)圍繞公共財(cái)政體制進(jìn)行了多年改革，但目前我國還沒有真正建立起有利于社會(huì)管理資金穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系，以確保政府對社會(huì)管理的剛性投入。此外，財(cái)政在提高人民收入水平上也存在較大差距，以個(gè)人所得稅為核心的稅收調(diào)節(jié)功能明顯滯后，社會(huì)保障能力建設(shè)缺口較大，這制約了財(cái)稅政策促進(jìn)社會(huì)公平分配作用的發(fā)揮。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的狀況沒有根本改變，教育、醫(yī)療、科技、社會(huì)保障投入比例亟待提高。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，解決“三農(nóng)”問題依然任務(wù)艱巨。財(cái)政政策作為我國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的 “指南”作用不明顯，長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式尚未根本改變，能源、資源、環(huán)境的瓶頸制約日益突出，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的壓力增大。這些矛盾和問題都需要國家適時(shí)調(diào)整財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格等各種政策，轉(zhuǎn)向社會(huì)管理的薄弱環(huán)節(jié)。

為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新，財(cái)政政策重點(diǎn)正在發(fā)生下列轉(zhuǎn)變：一是由注重發(fā)揮政府的管理職能轉(zhuǎn)向注重發(fā)揮政府的服務(wù)職能。財(cái)政政策要體現(xiàn)為公眾服務(wù)的理念，促進(jìn)服務(wù)性政府的發(fā)展。二是由注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向注重公共社會(huì)事業(yè)發(fā)展。公共財(cái)政政策存在的基礎(chǔ)是彌補(bǔ)“市場失靈”，其主要手段就是促進(jìn)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在財(cái)政基本職能的導(dǎo)向上，要逐步收縮生產(chǎn)建設(shè)職能，放大為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。三是由側(cè)重支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向側(cè)重支持民生建設(shè)。從根本上解決民生問題是我國公共財(cái)政建設(shè)的內(nèi)在要求，也是“以人為本”、“執(zhí)政為民”理念在公共財(cái)政政策上的具體體現(xiàn)。四是從注重單一財(cái)政工具的作用轉(zhuǎn)向注重財(cái)政政策一攬子工具的應(yīng)用，采用稅收刺激以及財(cái)政補(bǔ)貼等綜合手段，充分發(fā)揮財(cái)政政策的調(diào)控、導(dǎo)引和優(yōu)化功能，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)在資源配置領(lǐng)域的合理分工與協(xié)調(diào)配合，為促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新提供更為有效的途徑。五是從單純重視“硬”的公共財(cái)政工具轉(zhuǎn)向承認(rèn)市場調(diào)節(jié)等“軟”的財(cái)政工具，不斷強(qiáng)化社會(huì)管理中的市場機(jī)制，推進(jìn)部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化進(jìn)程。六是從視政府為社會(huì)管理的唯一主體轉(zhuǎn)向政府鼓勵(lì)各類社會(huì)中介組織和民間力量共同參與公共事務(wù)管理。在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中，要注意利用公共財(cái)政政策不斷提高社會(huì)管理的社會(huì)化程度，重視加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織和社區(qū)建設(shè)，培育并引導(dǎo)各類民間組織健康發(fā)展，充分發(fā)揮其在社會(huì)管理中的作用。

二、促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的財(cái)政政策建議

作為重要公共政策手段和有效的調(diào)控手段，財(cái)政支持對提高社會(huì)管理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、完善社會(huì)管理的組織結(jié)構(gòu)，改善基本民生，具有不可替代的作用。因此，在當(dāng)前社會(huì)矛盾凸顯期，如何有效運(yùn)用財(cái)政支持政策，不斷就加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理制定方針政策進(jìn)行探索，解決發(fā)展中遇到的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題，是公共財(cái)政在戰(zhàn)略定位上、制度安排上、政策設(shè)計(jì)上必須解決的問題。為了更好地發(fā)揮財(cái)政政策促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的功能，就需要充分重視財(cái)政政策的實(shí)施過程。財(cái)政政策必須以科學(xué)發(fā)展觀為指南，以經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展及和諧社會(huì)的構(gòu)建為目標(biāo)，以微觀化與層次化的財(cái)政政策工具為手段。

（一）落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)

社會(huì)管理，說到底是對人的管理和服務(wù)。公共財(cái)政要調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力支持保障和改善民生，圍繞民生問題聚財(cái)、理財(cái)、分財(cái)、用財(cái)。要按照以人為本、統(tǒng)籌兼顧、有保有壓、有促有控的原則，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，著力支持解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

在財(cái)政支出方面，應(yīng)本著以人為本、保障民生、增進(jìn)福利的基本目標(biāo)，力求使財(cái)政政策向社會(huì)事業(yè)傾斜，特別是向我們當(dāng)前十分薄弱的領(lǐng)域如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和“三農(nóng)”等方面傾斜，如按照“多予、少取、放活”的方針，加大力度支持“三農(nóng)”；解決低收入群體的住房、醫(yī)療和子女就學(xué)等困難問題；支持公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，提高疾病預(yù)防控制和醫(yī)療救治服務(wù)能力，降低醫(yī)療成本，提高醫(yī)療服務(wù)水平；要實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等政策措施刺激服務(wù)業(yè)和民營企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)其吸納更多的剩余勞動(dòng)力，從而增加經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性；要在堅(jiān)持勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)的方針下，加大對就業(yè)再就業(yè)的支持力度，繼續(xù)落實(shí)就業(yè)再就業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大再就業(yè)資金投入，改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境。增加公共教育的投入，為公民提供平等致富、公平競爭的機(jī)會(huì)等等，以優(yōu)先滿足這些事關(guān)百姓民生的基本需求，解決關(guān)乎民眾切身利益的問題。應(yīng)逐步提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，建立和完善社會(huì)保障籌資機(jī)制；積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，推進(jìn)新型農(nóng)民合作醫(yī)療制度、農(nóng)民最低生活保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)；按屬地原則逐步將異地務(wù)工的農(nóng)民工納入務(wù)工所在地的社會(huì)保障體系等，以增進(jìn)社會(huì)保障的正面收入分配功能。

（二）建立與完善多元格局的社會(huì)管理機(jī)制

要全面深化社會(huì)管理創(chuàng)新、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),就必須強(qiáng)化政府在公共服務(wù)供給中的責(zé)任意識(shí),逐漸建立以提供公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府職能體系。而其中的重中之重是必須推進(jìn)公共服務(wù)提供機(jī)制和方式的創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的單中心提供模式向多中心、多層次、協(xié)同合作的提供模式轉(zhuǎn)變。

社會(huì)管理是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，同時(shí)，基于政府財(cái)力狀況和我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平，單靠政府的力量不可能負(fù)擔(dān)全面社會(huì)管理的任務(wù)，近二十多年政府財(cái)政在公共物品供給方面投入力度不夠，較早期政府財(cái)政投入到公共物品中的利益已消耗殆盡，必須動(dòng)員各方力量，形成政府、企事業(yè)單位、非政府組織共同參與的多元管理格局。要充分發(fā)揮財(cái)政政策的調(diào)控、引導(dǎo)和優(yōu)化功能，實(shí)現(xiàn)政府、企事業(yè)單位、非政府組織的合理分工與協(xié)調(diào)配合，為促進(jìn)社會(huì)管理良性發(fā)展提供更為有效的途徑。

在多元主體的背景下，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供應(yīng)采取靈活的做法。政府在公共服務(wù)提供方面可以采取三種類型：一是監(jiān)管，政府只需對公共項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行有效的監(jiān)管，而不用直接介入；二是付費(fèi)，一些服務(wù)可以通過付費(fèi)的形式外包給組織或個(gè)人；三是政府公共部門直接提供服務(wù)。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非政府組織積極參與公共服務(wù)的提供，參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。財(cái)政資金由直接提供向購買服務(wù)轉(zhuǎn)變，有助于提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給效率，改善公共服務(wù)質(zhì)量，調(diào)動(dòng)各方面的積極性；有助于整合財(cái)政資源，增加對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，并引導(dǎo)形成多元化的投入機(jī)制，優(yōu)先保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金向農(nóng)村傾斜，向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、基層和群眾傾斜。

（三）深化財(cái)政管理體制改革，發(fā)揮地方政府在社會(huì)管理中的作用

從社會(huì)管理領(lǐng)域的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系上看,目前事權(quán)層層下移、而財(cái)權(quán)層層上移,事權(quán)與各級政府財(cái)權(quán)不適應(yīng),較低級次的基層政府承擔(dān)著較多的事權(quán)。近年我國縣、鄉(xiāng)兩級政府仍要提供多種地方公共物品,同時(shí)還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本來應(yīng)該由中央政府提供的公共物品，例如流動(dòng)人口和特殊人群管理和服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等卻交給了地方政府，本應(yīng)由地方政府提供的公共物品，由于受到財(cái)力限制，主要由縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)，而縣鄉(xiāng)兩級財(cái)力不足，無力保證農(nóng)村公共物品的供給，中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配導(dǎo)致公共物品供給不足。此外，由于財(cái)權(quán)高度集中于上級政府，農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)投資也相應(yīng)的高度依賴中央、市兩級財(cái)政投資，事權(quán)隨著財(cái)權(quán)的逐步上移既加重了上級政府的負(fù)擔(dān)，又影響地方政府投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的積極性。

在社會(huì)管理方面，如果基層政府長期處于缺位狀態(tài)，是不利于財(cái)政政策發(fā)揮效果的。當(dāng)前可以做好的工作主要有三點(diǎn)：一是著力推動(dòng)分稅制改革，落實(shí)縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政資金來源，建立事權(quán)一致的財(cái)政資金使用制度；二是加大中央、市財(cái)政對縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，通過轉(zhuǎn)移支付培育基層政府的財(cái)政能力，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府對基層社會(huì)的引導(dǎo)和服務(wù)能力。

（四）財(cái)政政策向信息技術(shù)領(lǐng)域傾斜，促進(jìn)虛擬社會(huì)治理

虛擬社會(huì)治理不宜分區(qū)實(shí)施，應(yīng)從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與全球化治理的角度出發(fā)統(tǒng)籌安排。建議進(jìn)一步加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理，提高對虛擬社會(huì)的管理水平，健全網(wǎng)上輿論引導(dǎo)機(jī)制，扭轉(zhuǎn)因特網(wǎng)信息環(huán)境惡化的趨勢，促進(jìn)虛擬社會(huì)的管理水平有一個(gè)較大程度的提高。

要在信息技術(shù)能力建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)政治建設(shè)、文化與精神文明建設(shè)、商業(yè)金融監(jiān)管機(jī)制建設(shè)以及因特網(wǎng)安全生態(tài)文明等影響互聯(lián)網(wǎng)信息環(huán)境的重點(diǎn)領(lǐng)域開展綜合治理與保護(hù)，不斷加強(qiáng)和完善網(wǎng)絡(luò)信息管理。財(cái)政資金應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)軟硬件建設(shè)過程中發(fā)揮更大、更積極的作用，積極增加在網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管、輿論引導(dǎo)和宣傳、信息資源建設(shè)等領(lǐng)域的投入，在虛擬世界治理方面提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要把有關(guān)國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化成加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理的政策體系和法律法規(guī)，形成政策保障、法律保障、資金保障和技術(shù)保障，提升公眾在虛擬世界中的法律意識(shí)和安全意識(shí)，推動(dòng)建立有利于虛擬社會(huì)治理的長效機(jī)制。

提高虛擬社會(huì)管理能力，需要加強(qiáng)信息產(chǎn)品研發(fā)。政府財(cái)政部門要制定支持企業(yè)自主創(chuàng)新有關(guān)財(cái)務(wù)處理辦法。包括提供企業(yè)用于虛擬社會(huì)管理技術(shù)研發(fā)費(fèi)用，鼓勵(lì)企業(yè)自行加大相關(guān)研發(fā)費(fèi)用的投入；鼓勵(lì)相關(guān)技術(shù)成果向虛擬社會(huì)管理領(lǐng)域轉(zhuǎn)化及產(chǎn)學(xué)研結(jié)合；引導(dǎo)研發(fā)機(jī)構(gòu)改革內(nèi)部分配體制，加大對科研人員和研發(fā)管理人員的激勵(lì)；以及加強(qiáng)對企業(yè)在這一領(lǐng)域自主創(chuàng)新活動(dòng)的財(cái)政政策支持。

［1］陳振明.加強(qiáng)對公共服務(wù)提供機(jī)制與方式的研究［J］.東南學(xué)術(shù)，2007，（2）.

［2］趙全厚，馬洪范.和諧社會(huì)目標(biāo)下的收入分配調(diào)整及財(cái)稅對策 ［J］.中國金融, 2005，（5）.

［3］熊毅.我國財(cái)政政策目標(biāo)設(shè)定與和諧社會(huì)構(gòu)建關(guān)系研究［J］.湖南工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（12）.

責(zé)任編輯 宮秀芬

F810.2

A

1672－2426（2011）05－0050－02

李偉慶（1969－），男，遼寧開原人，中國刑警學(xué)院副教授，主要從事公共財(cái)政政策研究。