楊建國

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

論封堵“貪官外逃”的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)※

楊建國

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

當(dāng)下“官員外逃”已成為凸顯的腐敗符號，“貪官外逃”現(xiàn)象頻發(fā)，并有蔓延之態(tài)勢?！柏澒偻馓印痹趪鴥?nèi)外產(chǎn)生了非常壞的影響，已經(jīng)成為中國政府亟須解決的重大問題。面對“貪官外逃”的濫觴，以官員財產(chǎn)申報等制度建設(shè)為先導(dǎo)，積極構(gòu)建封堵“貪官外逃”的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，以形成阻隔“貪官外逃”的天羅地網(wǎng)，不僅具有重要的理論價值，而且體現(xiàn)了強(qiáng)烈的實(shí)踐需求。

貪官外逃；官員財產(chǎn)申報；制度建設(shè)；監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

中國貪官外逃現(xiàn)象肇始于上世紀(jì)90年代初，那時只是零星隱現(xiàn)。到上世紀(jì)90年代中期，貪官外逃現(xiàn)象頻現(xiàn)于國內(nèi)各大媒體和公眾的視線。進(jìn)入新千年，貪官外逃現(xiàn)象的濫觴，媒體公布的貪官外逃人數(shù)越來越多，動輒攜帶上百萬、上千萬甚至上億元人民幣外逃的官員屢見不鮮：如貴州省交通廳原廳長盧萬里,逃往斐濟(jì)（即斐濟(jì)群島共和國），涉案金額0.55億元；中國銀行廣東開平支行原行長余振東，逃往美國，涉案金額4.83億美元；浙江省建設(shè)廳原副廳長楊秀珠，逃往美國,涉案金額2億元；中國銀行哈爾濱分行河松街支行原行長高山，逃往加拿大，涉案金額8.39億元；廣東國際投資公司香港分公司原副總經(jīng)理黃清洲，逃往泰國，涉案金額13億港幣［1］等。“貪官外逃”已經(jīng)成為當(dāng)下中國政治穩(wěn)定與社會和諧發(fā)展亟須解決的重大問題。

面對來勢洶洶的腐敗狂潮，黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)集體清醒地認(rèn)識到反腐敗的成效如何，直接關(guān)系到執(zhí)政黨存亡、政權(quán)穩(wěn)固與公眾對政府的信任度。鄧小平指出，“對我們來說，要整好我們的黨，實(shí)現(xiàn)我們的戰(zhàn)略目標(biāo)，不懲治腐敗，特別是黨內(nèi)的高層的腐敗現(xiàn)象，確實(shí)有失敗的危險?！保?］江澤民同志強(qiáng)調(diào)：“腐敗現(xiàn)象是侵入黨和國家機(jī)關(guān)健康肌體的病毒。如果我們掉以輕心，任其泛濫，就會葬送我們的黨，葬送我們的人民政權(quán)，葬送我們的社會主義現(xiàn)代化大業(yè)”。［3］胡錦濤同志也多次指出：要充分認(rèn)識反腐敗斗爭的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置。他們從黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭事關(guān)黨和國家的生死存亡和長治久安的高度，教育全黨充分認(rèn)識包括治理“貪官外逃”在內(nèi)的反腐敗斗爭的重大意義，并站在這一高度引導(dǎo)反腐敗工作不斷走向深入。

誠然，中國在治理“貪官外逃”方面取得了一些成績，如2009年5月6日,美國拉斯維加斯一個地方法院以“詐騙、洗錢、跨國運(yùn)轉(zhuǎn)盜竊錢款、偽造護(hù)照和簽證”等罪名分別判處中國銀行廣東省開平支行前負(fù)責(zé)人許超凡和許國俊入獄25年和22年,同案被判有罪的兩人配偶余英怡和鄺婉芳分別獲刑8年。還判處4名被告在刑滿釋放后必須面臨3年的監(jiān)管期,并勒令被告退還4.82億美元的涉案贓款。這是我國外逃貪官首次在國外被判刑,標(biāo)志著我國多年來和外國進(jìn)行國際刑事司法協(xié)助打擊外逃貪官取得階段性勝利。［4］然而不爭的事實(shí)是，“貪官外逃”現(xiàn)象頻發(fā)，并有蔓延態(tài)勢。特別是云南原省委書記高嚴(yán)，早在2002年已外逃到澳大利亞，傳聞卻一直未得到官方證實(shí)。2010年1月12日，“新華網(wǎng)”在題目為《近30年我國外逃官員達(dá)4000人人均卷走1億元》的新聞中曝光了高嚴(yán)，即原云南省委書記、電力部黨組書記、副部長兼國家電力公司黨組書記，就是這4000人中的一員。這一事件使國內(nèi)外輿論大嘩，也再度引發(fā)了國內(nèi)學(xué)界、監(jiān)管部門與普通民眾對近年來“貪官外逃”現(xiàn)象頻發(fā)的深刻反思與強(qiáng)烈關(guān)注。

改革開放后中國究竟有多少貪官外逃與資金流失，這在當(dāng)下恐怕很難有一個準(zhǔn)確的數(shù)字。早在2004年8月，商務(wù)部首次披露的數(shù)字顯示，外逃官員數(shù)量大約為4000人,攜走資金約500億美元，人均卷走近1億元人民幣。［5］“貪官外逃”造成了國家資產(chǎn)的大量流失、削弱了政府的合法性、損害了國家的對外形象，在國內(nèi)外產(chǎn)生了極壞的影響。近年來“貪官外逃”的泛濫，折射出中國對“貪官外逃”尚缺乏強(qiáng)有力的制約措施。筆者認(rèn)為，要從根本上預(yù)防與懲治“貪官外逃”，學(xué)界與實(shí)踐部門必須協(xié)同作戰(zhàn)、綜合治理，重在預(yù)防。就當(dāng)下而言，面對“貪官外逃”的濫觴，亟須以官員財產(chǎn)申報等制度建設(shè)為先導(dǎo)，積極構(gòu)建封堵 “貪官外逃”的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，即完善“一把手”權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制、提升廉政教育制度化水平、推動官員財產(chǎn)申報盡快入法、強(qiáng)化外流資金監(jiān)管的制度網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、力促國際間引渡法順暢適用等。

一、完善“一把手”權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制

一般而言，“一把手”，是指黨政部門、事業(yè)單位與國有企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人?！耙话咽帧痹谀硞€地區(qū)或部門中起著舉足輕重的作用，也是權(quán)力鏈上最容易出問題的環(huán)節(jié)?！耙粋€地區(qū)、一個部門、一個方面工作做得如何，班子狀況怎樣，同‘一把手’關(guān)系很大，因而必須對各級領(lǐng)導(dǎo)班子的‘一把手’提出更高更嚴(yán)的要求?！保?］新華網(wǎng)《近30年我國外逃官員達(dá)4000人人均卷走 1億元》中，公開宣布的 4000名外逃官員中，很多都是“一把手”?！耙话咽帧焙我灶l繁“出事”？筆者認(rèn)為，其總根源在于權(quán)力過于集中卻又缺乏有效制約與監(jiān)督。一些地區(qū)或部門，人、財、物權(quán)大多在“一把手”掌控之下，形成“上級管不到、同級不好管、下級不敢管、群眾管不了”的狀況。正如阿克頓爵士所言，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”改變“一把手”權(quán)力過度集中的狀況，需要完善權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。首先，要重視“改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，促進(jìn)黨政職能分開、政事分開、政企分開，努力切斷公共權(quán)力與 “一把手”官員利益間的紐帶。其次，盡快建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，這是黨的十七大明確提出的權(quán)力制約思想。這種“權(quán)力三分”機(jī)制也完全適用于對“一把手”權(quán)力制約，當(dāng)下“需要在宏觀政治體制上、行政系統(tǒng)內(nèi)和執(zhí)政黨內(nèi)三個維度上思考和構(gòu)建“權(quán)力三分”制約與協(xié)調(diào)機(jī)制”［7］，以大力改觀“一把手”權(quán)力過度集中、制約不力的狀況。第三，要發(fā)揮社會對權(quán)力的制約與監(jiān)督功能，確保社會各界或公民對政府、高層領(lǐng)導(dǎo)人活動的有效監(jiān)控。為此，需要努力提高廣大公民的民主與法制意識，落實(shí)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督，拓展網(wǎng)絡(luò)技術(shù)反腐平臺等，為切實(shí)完善“一把手”權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制奠定堅實(shí)的社會基礎(chǔ)。當(dāng)然，要根治“一把手”權(quán)力過于集中、進(jìn)而使腐敗頻發(fā)的頑疾得以根除，其基本之道在于推進(jìn)政治民主化進(jìn)程，用民主的方式選好、用好“一把手”，確保黨代表和人民代表真正由人民選舉產(chǎn)生，通過層層選舉，以制約和監(jiān)督“一把手”權(quán)力。由此，可以對 “貪官外逃”起到關(guān)鍵性的遏制作用。

二、提升廉政教育的制度化水平

反腐敗不能嚴(yán)于 “反”而疏于“防”，而且關(guān)鍵在“防”?！胺馈币恐贫冉ㄔO(shè)，特別是廉政教育的制度化。廉政教育是一項系統(tǒng)工程，根據(jù)著名公共行政學(xué)者張康之教授的理解，應(yīng)當(dāng)在完整的意義上來認(rèn)識廉政的問題，“政府工作人員廉潔并不等于政府是廉價的，即使每一個政府工作人員都做到了廉潔，政府可能在整體上并不廉價，這也是不允許的。所以，我們不僅要提出廉潔的要求，同時也要提出廉價的要求，只有既廉潔又廉價的政府，才是我們需要的廉政形態(tài)?！保?］由此，為了更好地發(fā)揮廉政教育的教育效果，從源頭上預(yù)防和治理“貪官外逃”，必須提升廉政教育制度化水平。為此，首先，要拓展教育新領(lǐng)域，構(gòu)建廉政教育學(xué)科。一方面，需要學(xué)界加強(qiáng)基本理論研究，厘清廉政教育學(xué)的研究對象、研究內(nèi)容與研究方法等基本問題；另一方面，要重視教學(xué)規(guī)劃、師資隊伍、教材編寫、實(shí)踐教學(xué)、質(zhì)量評估等學(xué)科建設(shè)。其次，教育者要率先垂范，言行一致。心理學(xué)認(rèn)為，人有崇尚真、善、美的傾向，敬仰德高望重、成就較大的人。在當(dāng)下廉政教育中，教育者大多是地方或者部門的領(lǐng)導(dǎo)，其品行會對受教育者產(chǎn)生輻射作用。因此，教育者本身不僅要自覺接受教育，而且要以“廉”為官，身教力行。第三，強(qiáng)化職業(yè)倫理教育，高筑拒腐防變的精神堤壩。廉政教育實(shí)質(zhì)是“官德”教育，而“官德”教育的切入點(diǎn)是職業(yè)倫理教育。通過職業(yè)倫理教育，強(qiáng)化官員職業(yè)操守，使廉潔從政、服務(wù)民眾等的職業(yè)倫理外化為官員的實(shí)際行動，自覺抵制拜金主義、享樂主義等腐朽沒落思想的侵蝕。最后，凸顯反面典型教育的警示作用。廉政教育要想引起受教育者的警示，還必須有反面典型。反面典型教育蘊(yùn)含著 “玩火者必自焚”、“違法者必追究”的常識理性，使受教育者心靈受到震撼，使廣大干部從中汲取教訓(xùn)，引以為戒，認(rèn)識到“懸崖勒馬”方是正道。正如毛澤東所言，“只有處決他們 （劉青山、張子善），才可能挽救 20個、200個、2000個犯有各種不同程度錯誤的干部。”［9］處決劉、張，充分反映了毛澤東懲治腐敗的堅定決心和巨大魄力，當(dāng)時在國內(nèi)外引起了強(qiáng)烈的反響，起到了振聾發(fā)聵、殺一儆百的良好功效。實(shí)踐證明，對于腐敗分子的嚴(yán)懲，可以增強(qiáng)官員防腐抗蝕的免疫力。

三、推動官員財產(chǎn)申報盡快入法

從現(xiàn)實(shí)來看，“貪官外逃”的基本邏輯前提是貪官在“外逃”前，一般要向國外轉(zhuǎn)移大量財產(chǎn)，否則在國外將可能無以立足。因此，遏制“貪官外逃”需要控制官員的財產(chǎn)狀況。而世界經(jīng)驗證明，官員財產(chǎn)申報入法是防止與遏制官員貪腐、促進(jìn)官民和諧與建構(gòu)廉潔政府的有效路徑。當(dāng)前中國腐敗形勢日趨嚴(yán)峻，亟須建立這一制度，正如在 2009年 2月 28日，即“兩會”召開前夕，溫家寶總理在與網(wǎng)民交流時強(qiáng)調(diào)，“許多網(wǎng)友在網(wǎng)上提出為什么還不建立官員的財產(chǎn)申報制度，我認(rèn)為這個建議是正確的，這應(yīng)該是反對腐敗的一項重大舉措。我們說要實(shí)行政務(wù)公開，也要對官員的財產(chǎn)收入實(shí)行公開。當(dāng)然，這件事情要做得真實(shí)而不走過場，就必須建立制度和制定法律，并且長期地保持下去，使它收到真正的效果”。筆者認(rèn)為，推動官員財產(chǎn)申報盡快入法，需要注意三個基本進(jìn)路：［10］首先，在憲法框架內(nèi)漸進(jìn)推動官員財產(chǎn)申報入法。可分三步走:首先，出臺《〈公務(wù)員法〉修正案》，將財產(chǎn)申報制度以綱要性的條款列入，以彌補(bǔ)當(dāng)時未能寫入該法的遺憾，同時也為以后的立法提供依據(jù)。要以《公務(wù)員法》作為母法，由全國人大及其常委會委托國務(wù)院制定統(tǒng)一的 《官員財產(chǎn)申報條例》，最后，由國務(wù)院提請全國人大及其常委會將該條例上升為 《官員財產(chǎn)申報法》，并將內(nèi)容系統(tǒng)化，以確保其權(quán)威性，且與民、刑等相關(guān)法律相協(xié)調(diào)，進(jìn)而形成一個關(guān)于官員財產(chǎn)申報的完善的法律體系。其次，完善官員財產(chǎn)申報法的邏輯結(jié)構(gòu)。如將申報主體延伸至國家公務(wù)人員、擴(kuò)大申報內(nèi)容的范圍、細(xì)化財產(chǎn)申報的時限和種類、實(shí)行申報資料信息公開、重構(gòu)權(quán)威的受理機(jī)構(gòu)、加大責(zé)任追懲力度等。第三，健全官員財產(chǎn)申報法的配套措施。如與相關(guān)法律制度配套銜接、完善工資、稅收及監(jiān)督體系、建全公民信用體系等。官員財產(chǎn)申報入法后，要求官員對其財產(chǎn)和收入情況如實(shí)申報，只要發(fā)現(xiàn)官員財產(chǎn)與其正常收入間存在差距，官員就必須作出解釋與說明，如不能提供合法所得的證據(jù)，即便無證據(jù)證明是非法所得，也會被認(rèn)定為是灰色收入而治罪。如此，可以防止官員向境外轉(zhuǎn)移大量財產(chǎn)，進(jìn)而限制官員外逃。

四、強(qiáng)化外流資金監(jiān)管的制度網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

治理貪官外逃現(xiàn)象的關(guān)鍵是遏制貪官將資本轉(zhuǎn)移境外。如果不能將大量的非法財產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外，那么貪官一般不會貿(mào)然出逃，否則將可能面臨不可持續(xù)的生計問題。因此，必須強(qiáng)化外流資金監(jiān)管的制度網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，尤其“必須強(qiáng)化資產(chǎn)或資本跨境轉(zhuǎn)移的監(jiān)測與控制,切實(shí)防范資產(chǎn)向境外轉(zhuǎn)移。特別是要健全和完善我國的反洗錢法律制度,強(qiáng)化資本外流的監(jiān)控,加強(qiáng)反洗錢國際合作?！保?1］雖然我國早在 2005年1月27日，國家外匯管理局、外交部、公安部、監(jiān)察部、司法部等五部門聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于實(shí)施個人財產(chǎn)對外轉(zhuǎn)移售付匯管理暫行辦法有關(guān)問題的通知》，規(guī)定對涉及國家公職人員 （包括國有企業(yè)負(fù)責(zé)人）及其近親屬，申請金額超過等值100萬元人民幣的申請，外匯局在審核過程中可向相應(yīng)地省級（含）以上人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行詢證，但從現(xiàn)實(shí)來看，還存在一些規(guī)定和辦法相互間抵牾、現(xiàn)有制度未落到實(shí)處、監(jiān)管部門各自為政等問題。為此，外流資金監(jiān)管需要各有關(guān)部門協(xié)調(diào)共管，特別是金融機(jī)構(gòu)要建立大額資金轉(zhuǎn)移監(jiān)測制度，推行金融交易報告制度；消除多頭監(jiān)管問題，可以采取“一主多元”管理模式，即以國家外匯管理局為全國管理外匯資金監(jiān)管的主要責(zé)任部門，其他部門協(xié)助監(jiān)管，并對監(jiān)管不力的實(shí)行連帶責(zé)任；“對進(jìn)口付匯的報關(guān)單位嚴(yán)格查驗其真實(shí)性,對弄虛作假的單位及利用單位賬戶外逃資金的腐敗分子通知相關(guān)部門嚴(yán)肅查處。特別要注意監(jiān)管具有一定行政級別 （如正處級以上）領(lǐng)導(dǎo)干部及大中型國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的對外支付行為,審查其轉(zhuǎn)移收支的合法性、合理性，并建立完善的對外支付記錄”［12］；完善外匯管理制度,對出境的外匯嚴(yán)格監(jiān)控,對在國外的外匯加強(qiáng)審計,對官員及其家庭成員境外的財產(chǎn)密切督查；在已設(shè)立反洗錢監(jiān)測分析中心的基礎(chǔ)上，央行應(yīng)建立國家反洗錢數(shù)據(jù)庫，對大額交易和可疑交易報告信息予以保存，以方便調(diào)取和動態(tài)監(jiān)控等。

五、力促國際間引渡法順暢適用

中國曾于2003年分別加入了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》，而懲治腐敗方面的國內(nèi)立法與國際公約還缺少銜接。因此，我們應(yīng)充分利用兩個公約中所建立的腐敗資產(chǎn)追回機(jī)制、打擊跨國腐敗的國際合作機(jī)制與法律框架，力促國際間引渡法順暢適用。一方面，設(shè)立刑事缺席審判制度，并修改國內(nèi)立法，逐步縮小死刑的適用范圍。據(jù)新華網(wǎng)報道，2010年8月23日，十一屆全國人大常委會第十六次會議在京開幕，提請審議的刑法修正案（八）草案，已取消了13個經(jīng)濟(jì)性非暴力犯罪的死刑。由此，中國刑法還有55個死刑罪名。我們認(rèn)為，中國仍是世界上保留死刑最多的國家之一，特別是對非暴力的經(jīng)濟(jì)犯罪，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國際社會輕刑化的趨勢，努力縮小死刑適用，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)立法與國際條約的協(xié)調(diào)。另一方面，重點(diǎn)加強(qiáng)與外逃貪官經(jīng)常出沒的美國、加拿大、澳大利亞、歐盟成員國等西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行談判和協(xié)商，盡快訂立雙邊或多邊國家間引渡條約，使外逃貪官無以遁形。2007年3月，法國成為繼西班牙、葡萄牙之后又一個和中國簽訂雙邊引渡條約的發(fā)達(dá)國家，使中國與西方發(fā)達(dá)國家在引渡問題上取得了較大進(jìn)展。我國在引渡條約中承諾：死刑條款為應(yīng)當(dāng)拒絕引渡的理由，即根據(jù)請求方法律,被請求引渡人可能因引渡請求所針對的犯罪被判處死刑,除非請求方作出被請求方認(rèn)為足夠的保證不判處死刑,或者在判處死刑的情況下不執(zhí)行死刑。誠然，不對遣返犯罪嫌疑人執(zhí)行死刑是一個 “很大的妥協(xié)”，這一妥協(xié)將為中國與西方發(fā)達(dá)國家建立雙邊或多邊引渡條約關(guān)系贏得了廣闊的政治空間，并有利于“采取更加積極、務(wù)實(shí)、靈活的態(tài)度，解決包括管轄權(quán)沖突在內(nèi)的各種刑事司法國際合作存在的問題，更加順暢地從這些國家引渡或遣返每一位我國的刑事外逃人員”［13］。 引渡法的順暢適用，將大大有利于威懾、遏制貪官外逃的發(fā)生。

總之，治理“貪官外逃”是一項系統(tǒng)工程，當(dāng)下預(yù)防“貪官外逃”，除了亟須進(jìn)行以官員財產(chǎn)申報等制度建設(shè)為先導(dǎo)，積極構(gòu)建封堵“貪官外逃”的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)外，還要盡快建立預(yù)防“貪官外逃”的預(yù)警機(jī)制、構(gòu)筑公民信息共享平臺、規(guī)范護(hù)照審批發(fā)放、完善官員職務(wù)晉升機(jī)制、修訂刑事法律、開展國際合作等一系列的策略，以形成封堵“貪官外逃”的天羅地網(wǎng)。

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責(zé)任編輯 侯 琦

D63

A

1672－2426（2011）05－0057－03

楊建國（1975－），男，江蘇沭陽人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，中共江蘇省委黨校（江蘇省行政學(xué)院）廉政教育研究中心兼職研究員，研究方向為地方政府治理與人事行政，公共管理與公法理論。

※本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年項目（10YJCZH198）；中國法學(xué)會課題（CLS－D1013）；江蘇省社會科學(xué)基金項目（10DJD008）；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)基金項目（SK2010005）研究成果。