張江濤

(華中師范大學(xué),湖北武漢 430079)

授權(quán)與制約:美國(guó)地方政府治理的權(quán)力邏輯
——以美國(guó)西雅圖市為研究對(duì)象

張江濤

(華中師范大學(xué),湖北武漢 430079)

公共權(quán)力在治理過(guò)程中起著貫穿性的作用,所有的治理主體都是圍繞著公共權(quán)力開展自己的行為,公共權(quán)力不僅是治理主體追求的目標(biāo),而且也是它們能夠開展行動(dòng)的基礎(chǔ)。美國(guó)是有著自治傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國(guó)家,作為地方政府,它的權(quán)力本身是來(lái)源于一種權(quán)力的授予,這種權(quán)力同時(shí)也要經(jīng)受諸多形式的制約。這種授權(quán)和對(duì)權(quán)力的制約,構(gòu)成了美國(guó)地方政府治理運(yùn)作的核心線索。

授權(quán);制約;地方政府;治理

“治理一詞是圍繞公共權(quán)力展開的,通過(guò)對(duì)公共權(quán)力的配置和運(yùn)用,對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治、協(xié)調(diào)和控制,以達(dá)到一定的目標(biāo)”[1]。美國(guó)有著多樣的地方政府形式,對(duì)于西雅圖的治理實(shí)踐而言,它也存在諸多的參與主體和復(fù)雜的相互關(guān)系,要想在復(fù)雜情景之中探索其內(nèi)在的邏輯,首先就要研究它內(nèi)在的權(quán)力關(guān)系。政府是治理中最主要的一環(huán),有著明確授權(quán)的治理權(quán)力,要想研究治理中的權(quán)力關(guān)系,則首先要研究政府權(quán)力的授予和制約。

一、政府權(quán)力的法理授權(quán)

西雅圖在美國(guó)政府體系中屬于自治市①政府,它雖然位于金縣境內(nèi),但是不歸金縣管轄。所以作為一級(jí)地方政府組織,它的權(quán)力不僅要受聯(lián)邦和州的限制,還要遵守自治憲章的規(guī)定。美國(guó)憲法第十條修正案(1804)規(guī)定:“本憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力,保留給各州行使,或保留給人民行使之?！彼赃@就使州政府,包括地方政府擁有了對(duì)于聯(lián)邦法律未規(guī)定的事項(xiàng)的自由裁量權(quán)。對(duì)于自治市政府來(lái)說(shuō),一般只要是聯(lián)邦法律和州法律沒(méi)有明確限制的,就都屬于地方政府的權(quán)力范圍,地方政府就可以在不違反聯(lián)邦和州的法規(guī)的條件下對(duì)自己的權(quán)力做適當(dāng)?shù)慕庾x。

(一)法律與規(guī)則:聯(lián)邦和州的控制

在美國(guó),人們自始至終都在堅(jiān)持著一個(gè)傳統(tǒng)觀念,即國(guó)家的基礎(chǔ)來(lái)源于自治的政府。自治政府的基本內(nèi)涵是人民有權(quán)建立一個(gè)服務(wù)于人民的政府,也有權(quán)廢除一個(gè)獨(dú)裁的政府。自治傳統(tǒng)在美國(guó)政治文化中根深蒂固,相對(duì)于高高在上的聯(lián)邦政府,美國(guó)人民更加信任在身邊可以觸摸到的城市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織。但是作為一個(gè)整體的國(guó)家,聯(lián)邦和州也不會(huì)因?yàn)樽灾蔚膫鹘y(tǒng)而完全放棄對(duì)于地方政府控制的努力。美國(guó)地方政府的權(quán)限自美國(guó)建國(guó)以來(lái)都是處于不斷的變化和演進(jìn)過(guò)程中,這種變化背后所體現(xiàn)出來(lái)的就是聯(lián)邦、州和地方政府之間圍繞權(quán)力的相互博弈。這其中最關(guān)鍵的就是如何區(qū)分和協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州以及地方政府之間的權(quán)力邊界。因?yàn)闊o(wú)論是美國(guó)憲法還是各州的憲章,都沒(méi)有對(duì)于地方政府的權(quán)限做出明確的規(guī)定,所以在具體的權(quán)力分配上,更多地依賴三者的協(xié)調(diào)。而這種協(xié)調(diào),因?yàn)樯厦嫠v的“無(wú)明確規(guī)定即為州或人民享有”原則,地方政府就可以在不超越聯(lián)邦法律和州法律的范圍之內(nèi),對(duì)于所擁有權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕庾x和延伸。

在美國(guó)政治體制之下,這種對(duì)于三者權(quán)限劃分的不明確盡管成為了地方政府解釋和擴(kuò)展自己權(quán)力的保護(hù)傘,但是相應(yīng)地,這種不明確也為聯(lián)邦和州干預(yù)地方事務(wù)提供了可能。盡管似乎有著明確的權(quán)限劃分原則,但是具體治理過(guò)程的復(fù)雜性使事先預(yù)想的規(guī)則設(shè)計(jì)的可靠性大打折扣。在不違背基本權(quán)力分配規(guī)則的前提之下,聯(lián)邦和州都會(huì)在不破壞自治的基礎(chǔ)之上,以多樣的形式不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府權(quán)力的滲透。這種滲透也必定會(huì)遭到地方政府的抵制,在這種“滲透抵制”的博弈之中,最終可能獲得的結(jié)果就是一種動(dòng)態(tài)的平衡,形成一些約束雙方但又都可以接受的基本原則。

1.作為聯(lián)邦整體,聯(lián)邦事務(wù)和地方事務(wù)并沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的界限。而且作為聯(lián)邦,它也必須在不打破地方自治的基礎(chǔ)上干預(yù)到地方事務(wù)中去,以維持國(guó)家運(yùn)作的統(tǒng)一和有序。聯(lián)邦政府對(duì)于地方事務(wù)的影響更多地是依賴宏觀性的和隱性的手段。

首先,聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定民權(quán)規(guī)范,這主要體現(xiàn)在美國(guó)憲法的修正案中。人民所享有的權(quán)利首先由聯(lián)邦憲法規(guī)定,聯(lián)邦有義務(wù)保證人民的權(quán)利不受到侵害,地方政府在處理地方事務(wù)的過(guò)程中,不能以自治權(quán)為理由侵犯憲法明確規(guī)定的美國(guó)公民所享有的權(quán)利。

其次,聯(lián)邦政府擁有法規(guī)制定的優(yōu)先權(quán)。聯(lián)邦憲法中對(duì)于地方政府的直接規(guī)定很少,更多的是約束聯(lián)邦和州的關(guān)系,但是這種限制對(duì)于地方政府仍然具有約束力。按照美國(guó)的政治原則,地方政府在制定自己的法規(guī)和具體的管理實(shí)踐中是不能違反聯(lián)邦對(duì)于州的若干限制。而且,對(duì)于地方立法而言,聯(lián)邦有著立法和法律解釋的優(yōu)先權(quán),地方政府的立法不能違反聯(lián)邦法律的規(guī)定,地方的立法程序不能明確違反聯(lián)邦的限制,法律的內(nèi)容不能與聯(lián)邦法規(guī)相抵觸。在確定聯(lián)邦法規(guī)沒(méi)有違憲的條件下,聯(lián)邦法規(guī)具有更高的權(quán)威。這種限制不受立法時(shí)間的限制,在相互沖突的情況下,都是以聯(lián)邦法的約束為準(zhǔn)。

最后,聯(lián)邦通過(guò)財(cái)政手段加強(qiáng)地方政府的影響。在美國(guó),最大的稅種是個(gè)人所得稅,而這部分基本上都是歸聯(lián)邦所有,聯(lián)邦政府利用手中的稅收,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的手段來(lái)引導(dǎo)地方政府的行為。聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付不是平均化的,它有著很明顯的偏重和導(dǎo)向。一般而言,聯(lián)邦政府比較偏重于對(duì)于地方教育的支持。例如,2003年,對(duì)于西雅圖市政府而言,聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付都不到市財(cái)政的1%,但是聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付占到了西雅圖學(xué)區(qū)政府財(cái)政收入的14%。

2.對(duì)于地方政府和州的關(guān)系,基本上就是兩種理念的斗爭(zhēng)過(guò)程。一種是以托馬斯·庫(kù)雷法官為代表,他依照美國(guó)憲法第十條修正案的說(shuō)法而引申,認(rèn)為人民有權(quán)獨(dú)立締結(jié)憲章,規(guī)定地方政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力范圍。另一種是約翰·狄龍法官創(chuàng)造的州法優(yōu)先的“狄龍法則”②。地方政府仍然被視為“州的產(chǎn)生物”,地方政府也只是擁有州政府“授權(quán)立法”的權(quán)力,并且只能從事那些州政府允許的活動(dòng)。這就將地方政府的存在完全交付于州政府的意圖,而且也大大限制了地方政府所擁有的權(quán)力和行使的范圍,這是與自治政府的基本理念完全沖突的。地方政府爭(zhēng)取自己權(quán)力的過(guò)程,基本上也就是自治理念和狄龍法則相互博弈和斗爭(zhēng)的過(guò)程。盡管地方自治理念的影響力很大,但是在處理州和地方政府關(guān)系的過(guò)程中,“狄龍法則”仍然被多數(shù)人所接受。地方政府在制定法規(guī)和進(jìn)行具體管理的過(guò)程中,仍然要接受州的制約,不能超越州的法律和各種標(biāo)準(zhǔn)的限制。

與聯(lián)邦一樣,州政府也用財(cái)政手段來(lái)試圖影響地方政府的行為。對(duì)于西雅圖市所屬的華盛頓州來(lái)說(shuō),它在西雅圖市的稅收中擁有著參與分配權(quán)。對(duì)于地方收入的主要稅種,包括財(cái)產(chǎn)稅和消費(fèi)稅,都是需要在華盛頓州、金縣、西雅圖市以及教學(xué)區(qū)等政府機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行分配的。而且州在進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的時(shí)候,也會(huì)對(duì)不同地方政府和不同事項(xiàng)有所偏重,州政府就在這種稅收分配和轉(zhuǎn)移支付分配中引導(dǎo)著地方政府的行為,影響地方政府的運(yùn)作。

(二)自治憲章:地方政府的約束

西雅圖作為一級(jí)自治市政府,按照“庫(kù)雷法則”的標(biāo)準(zhǔn),它能夠自主締結(jié)自治憲章,規(guī)定政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力,并且規(guī)范其他社會(huì)集團(tuán)和個(gè)人的行為。這種自治憲章是地方政府權(quán)力的保證和來(lái)源之一,是一種法定的權(quán)力來(lái)源,對(duì)于明確地方政府的權(quán)限非常重要。自治憲章是基于自治原則產(chǎn)生的,卻也不得不接受州的制約。按照“狄龍法則”的要求,地方政府的權(quán)力不能超越“授權(quán)立法”的范圍,所以不僅包括地方政府具體的立法活動(dòng),也包括地方自治憲章的產(chǎn)生,都必須接受州的授權(quán)。地方自治的憲章就是一種自治基礎(chǔ)上的授權(quán)立法,即因?yàn)樽灾卧瓌t,所以可以締結(jié)自治憲章,但是由于授權(quán)限制,憲章的內(nèi)容必須不能超越州授權(quán)的范圍。自治憲章內(nèi)容一般包括兩種基本的類型:一是州法律中有規(guī)定,地方政府適用時(shí)可以自動(dòng)生效的條款。這一部分基本都是一些公民權(quán)利、選舉原則和超越西雅圖市范圍的公共事務(wù)處理方面的規(guī)定等。二是州憲法未明確禁止的地方權(quán)力。這是與州憲法相對(duì)應(yīng)的,只要州憲法未規(guī)定專屬于聯(lián)邦和州的管轄范圍,就等于承認(rèn)了地方政府在此領(lǐng)域的立法權(quán)。

圖1 市政府權(quán)力模式③

自治憲章的確立是對(duì)地方政府權(quán)力的一種承認(rèn),締結(jié)憲章的權(quán)力是自治原則最好的體現(xiàn)。但是自治憲章也不是對(duì)地方政府權(quán)力規(guī)定的最高權(quán)威。州政府授權(quán)立法的目的是為了處理地方事務(wù)的方便,所以在地方政府處理的公共事務(wù)超越自己所管轄的區(qū)域范圍或者涉及州的利益時(shí),州政府仍然有著最后的決定權(quán),當(dāng)?shù)胤椒珊椭莘啥紝?duì)某一事務(wù)有所規(guī)定,但是在具體的運(yùn)作中產(chǎn)生沖突時(shí),最后仍然要以州法律為準(zhǔn)。自治憲章以法律的形式對(duì)自治市所擁有的權(quán)力做了明確的規(guī)定,很好地反映了市政府與聯(lián)邦、州及其他治理主體的權(quán)力關(guān)系。

二、政府權(quán)力的市民授權(quán)

政府權(quán)力的來(lái)源有多種形式。西雅圖作為一級(jí)地方政府,它首先接受的是自上而下的一種權(quán)力授予,這體現(xiàn)在聯(lián)邦憲法和州憲法之中,“狄龍法則”非常好地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。而作為一種自治政府,“庫(kù)雷法則”則要求政府權(quán)力來(lái)源于一種人民的契約形式,要求自治市政府是作為一種市民的契約組織,以滿足市民的需要為目標(biāo)。這種復(fù)合性表現(xiàn)得非常明顯。

(一)政府官員和議員的選舉

西雅圖市的管理模式是一種“市長(zhǎng)+市議會(huì)”的形式,但是市長(zhǎng)的職權(quán)更類似于一般的“市政經(jīng)理+市議會(huì)”中的市政經(jīng)理。雖說(shuō)西雅圖市的市長(zhǎng)基本上是執(zhí)行市政經(jīng)理的職責(zé),但是它與市政經(jīng)理的不同在于它不是由市議會(huì)聘任而來(lái)的,而是由市民直接選舉出來(lái)的。這就決定了它有著比市政經(jīng)理更多的權(quán)力,市長(zhǎng)可以直接任命很多政府部門主管和技術(shù)委員會(huì)成員(僅限政府官員部分),它不僅是該市的首席執(zhí)行官,而且還是一位民選領(lǐng)袖。市長(zhǎng)的權(quán)力來(lái)自于市民的直接授權(quán),而不是來(lái)自于議會(huì)的間接授予,所以市長(zhǎng)要直接對(duì)市民負(fù)責(zé),而不是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。議員和市長(zhǎng)都是來(lái)自于市民的選舉,這類似于美國(guó)聯(lián)邦政府的政治框架,市長(zhǎng)就類似于總統(tǒng),而西雅圖議會(huì)則類似于國(guó)會(huì)。

這種管理模式直接拉近了作為市政管理者的市長(zhǎng)和市民之間的距離,相應(yīng)地也使市長(zhǎng)在具體的管理實(shí)踐中會(huì)更加重視市民的意愿和偏好,相當(dāng)于加強(qiáng)了市民對(duì)于市政管理的影響力。而且這種雙重授權(quán)的形式,也使議會(huì)和市長(zhǎng)都成為了獨(dú)立對(duì)市民負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu),避免了市政經(jīng)理制對(duì)議會(huì)直接負(fù)責(zé),由議會(huì)對(duì)市民負(fù)責(zé)。這樣就能使市長(zhǎng)和議會(huì)成為一種互相牽制的力量,在一定程度上減小了任何一方的專斷權(quán)。自治市政府內(nèi)在含義是一種為市民服務(wù)的組織形態(tài),而市民選舉是市民政治參與的最主要的形式,它選舉出來(lái)的市長(zhǎng)和議員都有著市政管理和公共事務(wù)的直接決定權(quán),所以選舉出合格的人員對(duì)于實(shí)現(xiàn)市民的意愿和需求至關(guān)重要。進(jìn)行有效的選舉是一項(xiàng)復(fù)雜的工程,無(wú)論從選民資格的確認(rèn)、候選人提名還是具體的選舉規(guī)則設(shè)定,都體現(xiàn)著政治智慧。亨廷頓在論述選舉時(shí),指出:“進(jìn)行有意義的選舉前提是要有一定的政治組織,問(wèn)題不在于選舉,而在于建立組織……(若非如此)選舉只會(huì)加強(qiáng)那些鬧分裂的并常常是反動(dòng)的社會(huì)勢(shì)力瓦解公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)”[2](p.6)。選舉是一種系統(tǒng)的工程,必須有一個(gè)良好的組織作為依靠,對(duì)選舉全程進(jìn)行組織和監(jiān)督,以保證選舉程序的順利。只有這樣才能使市民選舉權(quán)得到有效實(shí)現(xiàn),市民對(duì)于自己選出來(lái)的市長(zhǎng)和議員才能有認(rèn)可度并授予其處理公共事務(wù)的權(quán)力,從而最大限度地降低在以后的市政管理中出現(xiàn)沖突和矛盾的可能性。

但是選舉也不是萬(wàn)能的,選舉程序的合理合法,市民也只能保證選舉過(guò)程中在候選人中選出最適合的一人,但是選舉內(nèi)在的問(wèn)題也使選舉本身包含的市民意愿在實(shí)現(xiàn)上會(huì)大打折扣。不可否認(rèn),選舉是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)民主原則的最好選擇,市長(zhǎng)和議員采用選舉形式選出有著自身的優(yōu)勢(shì),比如因?yàn)槭钦芜x舉,選舉出來(lái)的人員比較專業(yè)化;因?yàn)檫x舉激勵(lì),成功者更加努力工作以期獲得下次任期;因?yàn)檫x舉使最后管理市政事務(wù)的人員數(shù)量比較少,而且選舉程序與其他考核程序相比較為簡(jiǎn)單,可以減小行政成本和人員接替的成本,等等。但是,選舉也會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。在西雅圖市的實(shí)踐中可以看出,西雅圖市的議員選舉,能當(dāng)選者往往是一些熟悉政治理念,善于進(jìn)行宣傳和鼓動(dòng)的人,他們可能從事任何職業(yè),但是他們的共同特點(diǎn)都是善于調(diào)動(dòng)市民情緒,精于演講。但是許多當(dāng)選者對(duì)于市政管理沒(méi)有什么經(jīng)驗(yàn),政治專業(yè)化和行政專業(yè)化沒(méi)有一個(gè)對(duì)等的關(guān)系。而且,選舉成功的關(guān)鍵往往是能否迎合大眾的偏好,這個(gè)大眾偏好趨勢(shì)就造成了候選人不敢貿(mào)然做出比較有特性的選擇,都是選擇一種“符合社區(qū)平均水平的需求,并盡量不與每個(gè)成員的偏好相差太遠(yuǎn)……通過(guò)把他們的主張向中間選民的意見來(lái)靠攏來(lái)增加他們贏得選舉的可能性”[3](p.93)。這樣也就容易造成市長(zhǎng)和議員在當(dāng)選后畏首畏尾,在公共事務(wù)管理上沒(méi)有什么創(chuàng)見。選舉是一種有缺陷的最優(yōu)選擇,在堅(jiān)持選舉原則的基礎(chǔ)上,如何通過(guò)更好的候補(bǔ)措施來(lái)彌補(bǔ)這些缺陷就成了需要思考的問(wèn)題。

(二)技術(shù)委員會(huì)

美國(guó)西雅圖市的技術(shù)委員會(huì)是對(duì)獨(dú)立于政府框架之外的一系列政府和市民合作機(jī)構(gòu)的總稱。西雅圖市進(jìn)行社區(qū)管理和服務(wù)的特色就是這些技術(shù)委員會(huì)的運(yùn)作,它們由部分政府官員、技術(shù)專家和市民志愿者組成,為政府的日常管理行為提供咨詢和服務(wù)。技術(shù)委員會(huì)的成員一般都是來(lái)自于市民的自愿申請(qǐng),他們必須接受一些資格的限制,比如必須要求在西雅圖居住或工作、已經(jīng)受聘于政府的工作人員不得申請(qǐng)、不能同時(shí)擔(dān)任多個(gè)委員會(huì)的職位等。不僅如此,技術(shù)委員會(huì)的崗位都是志愿性的工作崗位,都沒(méi)有報(bào)酬和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,即使是其中由市長(zhǎng)或市議會(huì)任命的原政府部門人員,也只能領(lǐng)取原來(lái)部門的報(bào)酬,而沒(méi)有技術(shù)委員會(huì)的報(bào)酬。對(duì)于政府工作人員,是否有具體的補(bǔ)償措施由他們?cè)瓉?lái)工作部門決定。這些技術(shù)委員會(huì)的組成人員以及技術(shù)委員會(huì)形式多種多樣,其類別有為公共事務(wù)管理和規(guī)則制定提供知識(shí)性咨詢的技術(shù)顧問(wèn)型,為具體的市民群體進(jìn)行幫助的群體服務(wù)型,直接對(duì)具體城市區(qū)域進(jìn)行管理的區(qū)域管理型,以及對(duì)多樣的城市事務(wù)進(jìn)行參與的事務(wù)管理型。

在具體的不同委員會(huì)之間,政府官員、普通市民的比例不同,甚至在某些特殊的委員會(huì)之中,也有部分成員由金縣甚至是華盛頓州議會(huì)決定。在技術(shù)委員會(huì)的形成過(guò)程中,體現(xiàn)出了作為城市管理者的市長(zhǎng)、市議會(huì)以及上級(jí)機(jī)關(guān)三者之間的權(quán)力博弈。這種爭(zhēng)斗和博弈主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:

1.技術(shù)委員會(huì)類型的設(shè)置。雖然技術(shù)委員會(huì)名義上只是政府管理的咨詢機(jī)構(gòu),但是它的廣闊參與性和專業(yè)化的特色,在具體的事物管理上,技術(shù)委員會(huì)與政府機(jī)關(guān)相比有著更多的優(yōu)勢(shì)。而且技術(shù)委員會(huì)也有政府官員的參與,使其也不缺乏與政府的溝通,在公共事務(wù)的管理上,技術(shù)委員會(huì)的影響力非常大。所以哪種技術(shù)委員會(huì)要設(shè)立,哪種不設(shè)立,對(duì)于地方政府的運(yùn)作有著很大的影響,因?yàn)橹菰诹⒎?quán)限上有優(yōu)先權(quán),所以州政府對(duì)地方政府技術(shù)委員會(huì)類型的規(guī)定對(duì)于地方政府技術(shù)委員的運(yùn)作和組成有著導(dǎo)向意義。

2.技術(shù)委員會(huì)的人員分配。無(wú)論怎樣的制度設(shè)計(jì),最終仍要?dú)w結(jié)到具體的人來(lái)操作。對(duì)于一個(gè)技術(shù)委員會(huì)而言,不同參與者的比例變化影響著整個(gè)委員會(huì)的行為導(dǎo)向和作用大小。某些影響力超越一個(gè)城市范圍的委員會(huì)組織,其成員構(gòu)成往往成為博弈的焦點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō),在由地方市政府決定之外,州政府甚至相近的縣政府都會(huì)試圖去爭(zhēng)取部分組成人員的分配權(quán)。在委員會(huì)中的政府組成人員的比例上,政府必定試圖擴(kuò)大政府的影響力,增加部分政府官員的比例,但是政府也意識(shí)到,技術(shù)委員會(huì)是一種市民參與組織,這種半官方的組織是市民對(duì)于政府行為了解和政府權(quán)力認(rèn)可的途徑,一味追求官方影響力只會(huì)使技術(shù)委員會(huì)成為名大于實(shí)的政府附庸,而阻塞市民的參與對(duì)政府了解市民需求是不利的。所以政府要做的就是尋求在不破壞市民積極性和技術(shù)委員會(huì)作用的情況下,適當(dāng)安排政府官員的比例,為政府和市民提供最好的溝通,獲得一種盡量?jī)?yōu)化的合作效果。

3.技術(shù)委員會(huì)成員的產(chǎn)生規(guī)則?！凹夹g(shù)委員會(huì)成員的挑選過(guò)程的規(guī)則化的背后也充滿了美國(guó)政治系統(tǒng)運(yùn)作的各種特點(diǎn),包括各種利益的沖突和妥協(xié)”[4]。從技術(shù)委員會(huì)的準(zhǔn)備建立到最終發(fā)揮作用,包括候選人資格、誰(shuí)來(lái)任命、資格審查、最終決定等都是各種力量發(fā)揮作用的地方。西雅圖市的技術(shù)委員會(huì)的建立體現(xiàn)著市議會(huì)和市長(zhǎng)權(quán)力的分配。技術(shù)委員會(huì)組成人員的資格一般由市議會(huì)來(lái)決定,并且要做出公示,要求有意愿參與的市民提出書面申請(qǐng)。技術(shù)委員會(huì)中的政府官員與市民申請(qǐng)的方式不同,是由市長(zhǎng)直接任命。而且在市民提出申請(qǐng)之后,由市議會(huì)進(jìn)行資格審查,然后由市長(zhǎng)或市長(zhǎng)安排特定人員對(duì)申請(qǐng)和簡(jiǎn)歷進(jìn)行挑選,最后決定誰(shuí)作為最終的候選者。在候選人名單確定之后,要進(jìn)行一定的公示期,并聽取市民的意見,最后交議會(huì)做最終表決,確定正式名單。在其中,市長(zhǎng)有著政府官員的任命權(quán),以及對(duì)市民志愿者篩選的權(quán)力,這對(duì)于技術(shù)委員會(huì)的構(gòu)成是最主要的權(quán)力。議會(huì)則主要擁有資格確定和資格審查權(quán),排除議會(huì)認(rèn)為不適合的一部分人員,再交給市長(zhǎng)任命和篩選,有著最終決定權(quán),這些都是對(duì)市長(zhǎng)任命權(quán)和對(duì)市民志愿者決定權(quán)的限制。對(duì)市民而言,組成人員大部分都是自愿申請(qǐng)的,這完全體現(xiàn)市民個(gè)人意愿,而且對(duì)最后的公示名單,市民也能表達(dá)自己的態(tài)度和看法,市議會(huì)在聽取市民的意見后做最后的表決。

圖2 西雅圖市技術(shù)委員會(huì)產(chǎn)生流程

(三)聽證會(huì)與聽證檢查員

聽證會(huì)是市民參與政府運(yùn)作的另一種形式,政府機(jī)關(guān)通過(guò)聽證會(huì)的形式使市民參與到政府決策中來(lái),授予市民對(duì)公共事務(wù)的決策權(quán),在另一個(gè)層面上也是市民對(duì)政府權(quán)力的認(rèn)可。聽證會(huì)舉辦的形式有兩種:一是政府的決策為了獲得市民支持而舉辦的聽證會(huì)。市政府或議會(huì)在進(jìn)行決策和法規(guī)制定時(shí),在技術(shù)委員會(huì)的參與之下,某些特定的情況下可能還會(huì)由政府主動(dòng)組織市民參與到聽證會(huì)的形式中來(lái)。這種聽證會(huì)不僅是為了聽取市民意見,更多的是一種向市民解釋和傳遞信息的手段。二是市民提出聽證會(huì)要求。在部分市民覺(jué)得某些政府決策,自己不能接受或不能理解時(shí)候,他們可以提出書面的申請(qǐng),上交到專門的聽證辦公室。聽證辦公室根據(jù)市民的意愿,會(huì)將此信息告知做出該項(xiàng)決策的機(jī)關(guān),聽取該機(jī)關(guān)的意見,并且同時(shí)也會(huì)征集市民的意見,考慮有無(wú)召開聽證會(huì)的必要。當(dāng)市民征集到超過(guò)市民總數(shù)10%以上的簽名,并提出書面申請(qǐng)的時(shí)候,聽證辦公室則不能駁回召開聽證會(huì)的要求。一般情況下,聽證辦公室會(huì)適當(dāng)考慮市民的意愿,一般不用達(dá)到這個(gè)比例聽證會(huì)都會(huì)召開。

西雅圖市的聽證會(huì)有專門的政府組織機(jī)關(guān),是議會(huì)下屬的聽證辦公室,這也說(shuō)明了政府對(duì)聽證會(huì)的重視。聽證辦公室負(fù)責(zé)接收市民的聽證申請(qǐng),并且負(fù)責(zé)安排聽證會(huì)的組織過(guò)程,包括篩選聽證申請(qǐng)、安排參與聽證的人員組成、安排有關(guān)人員做適當(dāng)?shù)幕乇芎推渌犠C規(guī)則的制定等。聽證更多的是關(guān)于具體的政府決策,這些決策更多的是由市政府及其下屬的行政機(jī)構(gòu)做出的,而聽證辦公室由市議會(huì)管理,這樣也盡量減少了關(guān)于聽證申請(qǐng)篩選上的干擾。

聽證會(huì)的全過(guò)程要進(jìn)行錄音,并且一般會(huì)同時(shí)通過(guò)媒體向外直播,在聽證會(huì)之后,形成的決議要通過(guò)聽證辦公室形成正式的公文并上交市議會(huì),并同時(shí)送達(dá)參與聽證會(huì)的市民代表,同時(shí)在政府網(wǎng)站上登出。因?yàn)槭鞘凶h會(huì)組織的聽證會(huì),所以聽證會(huì)的決議一般都是最終決議,對(duì)于所聽證的政府決策具有約束力。若政府機(jī)關(guān)或市民對(duì)于聽證結(jié)果不滿意,仍然可以組織市民簽名再申請(qǐng)召開上訴聽證會(huì),要求再組織一次聽證會(huì)改變決議。如果始終得不到最終的滿意,則可以向法院提出訴訟申請(qǐng),要求司法機(jī)關(guān)推翻聽證會(huì)的決議。這樣在具體的事務(wù)管理上,市議會(huì)就除了受立法約束之外,通過(guò)聽證會(huì)的組織權(quán),也多了一種制約具體行政部門決策活動(dòng)的手段。

三、政府權(quán)力的多種制約形式

無(wú)論是自上而下的授權(quán)和自下而上的契約,兩種形式都是賦予政府權(quán)力的同時(shí),寄希望于政府通過(guò)這種權(quán)力來(lái)為人民謀福利。權(quán)力就是一種約束力,正是依賴這種約束力,政府的所有行為才能夠有效展開,沒(méi)有權(quán)力的政府是無(wú)效的政府。在美國(guó)傳統(tǒng)的政治理念里,他們認(rèn)為人都是自利的,都會(huì)試圖最大限度地滿足自己的利益,所以每個(gè)人都不是完美的。正如麥迪遜所認(rèn)為的,“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人,就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了”[5](p.264)。正因?yàn)槿硕际亲岳?所以必須要有一個(gè)高于個(gè)人的權(quán)威擁有更大的權(quán)力來(lái)管理公共事務(wù),從而避免陷入霍布斯式的叢林社會(huì)中去。從美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府的運(yùn)作中可以看出,“由于政府被授權(quán)持有對(duì)社會(huì)資源分配與再分配的權(quán)力,于是公眾對(duì)政府的行為基本上是不信任的”[4]。這種不信任在美國(guó)地方政府運(yùn)作中也得到了體現(xiàn),地方政府的日常管理活動(dòng)要有著許多外在的監(jiān)督,它的權(quán)力也要遭受多種形式的限制。

(一)獨(dú)立的司法權(quán)力

西雅圖市的司法權(quán)力主要由市檢察長(zhǎng)及其助理律師和市法官來(lái)行使,它們都是由市民直接選舉產(chǎn)生,任期四年。西雅圖市檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)法律部,法律部分為三大部門,包括民事法律科、刑事科和行政科。他們的職責(zé)主要有三種:負(fù)責(zé)監(jiān)督所有城市訴訟,負(fù)責(zé)城市管理人員的起訴和其他公訴案件,助理律師負(fù)責(zé)為市民提供法律咨詢和法律援助。西雅圖市還存在著兩種法院形式,即西雅圖市法院和西雅圖市社區(qū)法院。市法院與普通的法院沒(méi)有不同,由法官和陪審團(tuán)對(duì)于民事和刑事案件進(jìn)行審理,最后由法庭做出判決,可能是賠款或刑期。而社區(qū)法院則是西雅圖市的特色,在社區(qū)自主治理的基礎(chǔ)上,西雅圖市的社區(qū)之間聯(lián)合建立了社區(qū)法院,專門負(fù)責(zé)審理一些比較輕的案件。這種司法形式是一種自治傳統(tǒng)的體現(xiàn),在長(zhǎng)期的社區(qū)自主治理中逐漸形成的,它們主要涉及一些非暴力和可以通過(guò)自身克服的問(wèn)題。例如,酗酒、失業(yè)、心理健康、無(wú)家可歸等問(wèn)題。在西雅圖的實(shí)踐中,證明社區(qū)法院的這種形式是有效的,對(duì)于降低犯罪率有著很好的效果,也減小了市法院的負(fù)擔(dān)。因?yàn)樯鐓^(qū)法院與社區(qū)居民密切相關(guān),對(duì)于這些程度比較輕的案件的審理,更能體現(xiàn)市民的意愿,效率更高,在實(shí)際操作中有著很好的效果。但是社區(qū)法院的運(yùn)作也必須有市法院和市檢察長(zhǎng)的支持,首先是市檢察長(zhǎng)和助理律師必須對(duì)社區(qū)法院的運(yùn)作提供法律幫助和支援,使審理活動(dòng)更加合理和科學(xué);其次是市法院必須保證對(duì)社區(qū)法院審理結(jié)果一定的認(rèn)同度,只要是不違背州和本市的法律規(guī)定,一般要認(rèn)同社區(qū)法院的判決;最后就是對(duì)于一些比較復(fù)雜或是比較嚴(yán)重的案件,社區(qū)法院必須和市法院做好溝通,做好信息共享,對(duì)于溝通后認(rèn)為是超越社區(qū)法院權(quán)限的,要及時(shí)交予市法院來(lái)審理。

美國(guó)有著兩套完整的司法體系,一套是代表聯(lián)邦權(quán)力的聯(lián)邦法院體系,另一套是代表地方權(quán)力的地方法院體系。只要是涉及聯(lián)邦權(quán)力管轄范圍的事務(wù)和案件,一律要經(jīng)過(guò)聯(lián)邦法院的審理。而作為一級(jí)地方政府的西雅圖市,它本身也有著兩種法院形式,市法院和社區(qū)法院。這樣,市民的日常訴訟就面臨著三種形式的選擇,聯(lián)邦法院、市法院或社區(qū)法院。三者之間的區(qū)別來(lái)源于案件性質(zhì)的不同,但是聯(lián)邦法院和市法院的選擇是基于案件涉及的管轄權(quán)不同,而市法院和社區(qū)法院的選擇則是基于案件的嚴(yán)重程度的不同。

西雅圖市的司法機(jī)關(guān)人員組成由市民直接選舉產(chǎn)生,這秉承了美國(guó)一貫的司法獨(dú)立的傳統(tǒng),也是自聯(lián)邦和州延伸下來(lái)的一脈相承。將司法權(quán)獨(dú)立授予司法機(jī)關(guān),而不受行政和立法機(jī)關(guān)的干擾,本身只是為了保證司法公正的體現(xiàn)。但是司法機(jī)關(guān)在面臨公共事務(wù)的訴訟時(shí),它擁有著決定判定它的處理是否合法的權(quán)力。對(duì)于立法和行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),司法機(jī)關(guān)的這項(xiàng)權(quán)力就構(gòu)成了對(duì)于政府決策權(quán)的制約。這種獨(dú)立地位就為這種制約的實(shí)現(xiàn)打下了基礎(chǔ),也使司法機(jī)關(guān)成為社區(qū)治理中的一股重要力量。

“只要存在權(quán)力分享,就必須劃定雙方所關(guān)注的權(quán)力邊界,即便是長(zhǎng)于解決各種爭(zhēng)議的權(quán)威人士來(lái)劃定邊界,仍然會(huì)受到強(qiáng)烈質(zhì)疑”[6]。在西雅圖市的社區(qū)治理模式下,無(wú)論是市議會(huì)還是市長(zhǎng),包括市民,在公共事務(wù)的處理上,他們都是權(quán)力擁有者和分享者。在這種權(quán)力邊界的劃分上,無(wú)論是誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)都難免會(huì)有爭(zhēng)議。而且因?yàn)闄?quán)力資源的獲取本身就不平衡,即使能預(yù)先做出比較合理的權(quán)限劃分,在具體的公共事務(wù)管理中也無(wú)法避免再次陷入權(quán)力沖突中去,所以寄希望于一勞永逸的權(quán)限劃分而避免在具體操作中的沖突是不現(xiàn)實(shí)的。如此,司法機(jī)關(guān)在權(quán)限劃分和權(quán)力制約中的作用就凸顯出來(lái)。一方面,在市民對(duì)政府的決策不滿時(shí),可以向法院提出訴訟申請(qǐng),要求判定政府行為違法;另一方面,市民可以在市議會(huì)駁回市民簽名提案的時(shí)候,向司法機(jī)關(guān)提交議案,要求駁回市議會(huì)的決定。在公共事務(wù)的處理上,司法機(jī)關(guān)就構(gòu)成了一種政府之外的、動(dòng)態(tài)的制約力量,隨時(shí)根據(jù)具體的情況來(lái)衡量政府內(nèi)部之間、政府與市民之間的力量對(duì)比,通過(guò)自己的法律手段來(lái)保持一種動(dòng)態(tài)的均衡。

(二)多種媒體的監(jiān)督

西雅圖地區(qū)有著眾多的媒體,包括報(bào)紙、電視和廣播等。西雅圖有20家報(bào)紙,其中發(fā)行量最大的4種是西雅圖時(shí)報(bào)、西雅圖郵報(bào)、塔柯瑪新聞?wù)搲臀餮艌D周報(bào),它們占有了總發(fā)行量的一半以上。除了報(bào)紙媒介之外,西雅圖地區(qū)還有8家電視臺(tái)和大約45家廣播電臺(tái)為市民提供新聞、娛樂(lè)和專欄廣播等。西雅圖市擁有所有主要的電視聯(lián)播網(wǎng)絡(luò),市民通過(guò)Comcast Cablevision和TCICablevision可收看有線電視。數(shù)量眾多的媒體形式都是在政府體系之外獨(dú)立運(yùn)作,為市民獲取信息和表達(dá)意愿提供了良好的平臺(tái)和手段,媒體成為市民日常生活必不可少的組成部分。

在美國(guó)三權(quán)分立的體制之下,媒體由于獨(dú)立運(yùn)作和對(duì)政府的制約作用而被譽(yù)為“第四權(quán)力”。在西雅圖市的治理實(shí)踐中,媒體的作用也能體現(xiàn)出這種特點(diǎn)。西雅圖市的報(bào)紙、電視以及廣播,都是獨(dú)立運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)組織形式,它們的存在也是以利益追求為基本目標(biāo),以服務(wù)公眾為次要目標(biāo)和手段。在眾多媒體競(jìng)爭(zhēng)的前提下,為了滿足發(fā)行量的需要,媒體主要是以關(guān)注當(dāng)?shù)氐男侣勈录橹?在聯(lián)邦和州有與市民利益密切相關(guān)的政策出臺(tái)時(shí),當(dāng)?shù)孛襟w也會(huì)進(jìn)行報(bào)道。媒體盡可能地貼近市民生活,也就成為了市民了解身邊事情的主要途徑。媒體都是以經(jīng)濟(jì)利益為最基本追求的,所以為了獲取市民的支持,提高發(fā)行量或收視率,媒體對(duì)于市民的意愿比較敏感,能夠最大限度地去追逐市民的聲音,同時(shí)也能在很大程度上引導(dǎo)市民的意愿。

各種媒體首先可以通過(guò)對(duì)政府行為的報(bào)道使市民知曉和了解政府信息,成為政府和市民之間的重要媒介;其次,媒體通過(guò)具有傾向性的報(bào)道和解讀,甚至是做出判斷,在很大程度上引導(dǎo)市民的輿論傾向,對(duì)政府構(gòu)成壓力;最后,媒體通過(guò)自身作為一種公共媒介的地位對(duì)政府行為提出質(zhì)詢和要求,揭露政府人員的行為不端或者腐敗,成為游離于政府之外的另一種形式的公共權(quán)力。這種公共權(quán)力特性和作為經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)有著潛在的沖突,公共特性要求最大限度地為公共服務(wù),時(shí)刻關(guān)注市民的核心利益,而經(jīng)濟(jì)組織特性則更多地追求利益最大化,以自己的利益獲取為基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)組織追求利益的特性會(huì)不斷促使媒體追求最能吸引客戶關(guān)注的素材,這些素材有時(shí)是與市民核心利益密切相關(guān)的,但有時(shí)也會(huì)脫離市民公共利益這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),甚至一些媒體會(huì)通過(guò)造假的形式,創(chuàng)造出一些所謂的新聞來(lái)吸引市民的注意力,引導(dǎo)市民的輿論傾向。這就對(duì)媒體自身的從業(yè)道德和責(zé)任感是一個(gè)很大的要求。

媒體的權(quán)力是一種隱性的權(quán)力,雖然力量很大,但是沒(méi)有合法的公共權(quán)力授權(quán)。所以相對(duì)于市民提案和司法權(quán)力來(lái)說(shuō),它所擁有的更多是一種監(jiān)督權(quán),而不是一種決定權(quán)。媒體可以通過(guò)自己的形式解讀和評(píng)判政府的行為,但是它不能直接干預(yù)政府的決策,要求政府做出改變。它只能依賴公共輿論通過(guò)信息的傳遞對(duì)市民和上級(jí)政府施加影響,促使他們采用合法的行為干預(yù)地方政府的決策和管理。獨(dú)立存在的媒體作為一種尋求經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)組織,他們有著很大的動(dòng)力關(guān)注政府的行為,研究政府的政策,為他們潛在的客戶(市民)提供服務(wù)。而且媒體內(nèi)部的許多從業(yè)人員都是各行業(yè)的專家,或者是原先的政府工作人員,媒體與政府有著一定的人員流動(dòng)關(guān)系。媒體對(duì)于政府是一種外在的刺激因素,促使政府一時(shí)也不敢懈怠,力求將決策和管理活動(dòng)做到最好。

注釋:

①自治市最早的定義來(lái)源于羅馬,當(dāng)時(shí)的羅馬帝國(guó)授予一些城市部分特權(quán)。一般自治市指特定地區(qū)的人們聯(lián)合起來(lái)建立的一種政府,在州法律約束之下管理地方和社區(qū)的公共事務(wù)。

②狄龍法官認(rèn)為,城市法人能夠擁有和行使以下三項(xiàng)權(quán)力:第一,州明文授予的;第二,明示權(quán)力必定暗含或必定附帶的;第三,對(duì)于城市法人申明的目標(biāo)或意圖是絕對(duì)必要的,不是便利、而是必不可少的。此外,如果對(duì)一項(xiàng)權(quán)力是否存在產(chǎn)生懷疑,則由法院按照與地方政府相反的立場(chǎng)加以解釋。

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[責(zé)任編輯:王 篆]

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A

1008-7168(2011)02-0098-07

2010-10-15

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“地方治理轉(zhuǎn)型的域外經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)地方治理改革”(09BZZ039)和教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“地方與基層治理轉(zhuǎn)型的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的啟示”(2007JJD810154)。

張江濤(1985-),男,山東濱州人,華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院碩士生,中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心研究人員。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.017